【摘要】當(dāng)前我國的耕地保護(hù)形勢依然十分嚴(yán)峻，如果處理不好將會影響到國家糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及社會民生問題的解決。為研究解決耕地保護(hù)中存在的問題，文章從健全完善土地用途管制制度、土地開發(fā)整理和復(fù)墾制度、耕地總量動態(tài)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度等方面進(jìn)行了梳理。

【關(guān)鍵詞】耕地保護(hù) 法律體系 完善

2011年底，全國人大發(fā)布的一份農(nóng)村土地承包執(zhí)法檢查報告指出，依據(jù)國家批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃，我國年均占用土地600萬畝，但是全國計劃投資建設(shè)所需新增建設(shè)用地已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了規(guī)劃，尤其是鐵路、公路的建設(shè)違法用地問題更為突出。耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，對人類的生存具有重大意義，耕地保護(hù)就顯得尤其重要。我國的耕地面積少并且質(zhì)量較低，加之我國人口數(shù)量龐大，我國的耕地保護(hù)形勢已經(jīng)十分緊迫。黨的十八大報告指出：“嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格土地用途管制?！量臻g開發(fā)保護(hù)制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度?！?/p>

耕地保護(hù)問題的背景

耕地是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，而農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)又是一個國家的基礎(chǔ)，即便在當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)地位已經(jīng)完全確立的背景下，也不能忽視耕地對國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)性作用。耕地能否得到有效保護(hù)，是對農(nóng)業(yè)乃至整個經(jīng)濟(jì)社會能否得到健康和諧發(fā)展的重要影響因素，國家對耕地保護(hù)的重要性有著正確的認(rèn)識，但是由于各種原因的影響，耕地資源的保護(hù)實(shí)踐并不理想。我國耕地資源十分稀缺，人均耕地面積較少、質(zhì)量較低、退化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，加之后備耕地資源的匱乏。國家工業(yè)、城鎮(zhèn)化加速，耕地保護(hù)的任務(wù)十分艱巨。①為此，黨的十八大提出了“嚴(yán)守耕地紅線”的要求，說明國民經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展在一定程度上取決于耕地能否得到有效保護(hù)。

耕地保護(hù)事關(guān)我國糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，為了切實(shí)保障耕地保護(hù)工作能夠順利進(jìn)行，全國人大、國務(wù)院先后頒布的政策法規(guī)對耕地進(jìn)行保護(hù)。1986年，全國人大常委會審議通過《土地管理法》，將耕地保護(hù)納入法制軌道。1986年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，對當(dāng)時存在的亂占耕地的非法行為進(jìn)行了集中治理并取得較好成效。1992年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》，對亂占耕地的行為進(jìn)行更為嚴(yán)格清理整頓。1998年，國務(wù)院制定出臺《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，切實(shí)加大了對耕地的保護(hù)力度，對于耕地保護(hù)具有十分重要的促進(jìn)作用。1998年，我國在修訂《刑法》時增設(shè)“非法批地罪”、“破壞耕地罪”、“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”等罪名條款，有效地保護(hù)了耕地資源，以刑事法律保護(hù)耕地，表明國家對耕地保護(hù)更加重視。但是，國家政策、法律、法規(guī)對耕地保護(hù)的保護(hù)力度仍然無法滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，無法滿足我國糧食安全需要和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。

21世紀(jì)初，我國耕地面積減少的速度呈現(xiàn)不斷上升的態(tài)勢，給國家糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施和資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2003年，我國耕地面積減少了2%，達(dá)到歷史最高點(diǎn)，引起了黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府的高度重視并且采取了許多較為強(qiáng)硬的措施。在黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府的努力下，從2004年開始，我國耕地面積減少的比例逐步開始下降，到2007年耕地面積減少的比例降到了0.03%。

黨的十七屆三中全會將糧食安全問題確定為我國到2020年農(nóng)村改革發(fā)展的重要目標(biāo)任務(wù)之一，并且提出要將解決幾十億人口的吃飯問題作為治國安邦的頭等大事來抓，十七屆三中全會指出：“堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅決守住18億畝耕地紅線。劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高?！泵鎸Σ粩鄧?yán)峻的耕地保護(hù)形勢，黨中央對于耕地保護(hù)的問題十分重視，黨的十七大、十八大報告專門就耕地保護(hù)的問題分別進(jìn)行了闡述。保護(hù)耕地的數(shù)量、提高耕地的質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)耕地資源可持續(xù)發(fā)展和保證國家糧食安全的關(guān)鍵性問題。由于我國的耕地十分有限，人口基數(shù)十分龐大，人均耕地面積較少，為了確保國家糧食安全戰(zhàn)略和生態(tài)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展，我們必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，必須通過法律的途徑切實(shí)加強(qiáng)對耕地的保護(hù)，切實(shí)守住18億畝耕地的“紅線”。

我國耕地保護(hù)的形勢依然嚴(yán)峻

通過近年來的努力，黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府對耕地保護(hù)的重要性有了更加深刻的認(rèn)識，國家通過頒布政策、法律、法規(guī)切實(shí)加大了耕地保護(hù)的力度，耕地被非法占用的行為大大減少。但是，作為一個人口多、耕地少的國家，我國耕地保護(hù)的形勢依然十分嚴(yán)峻，我國的人均耕地面積僅僅只占世界人均水平的40%，在世界的排名為第126位。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)等不斷推進(jìn)的同時，耕地所承載的壓力也越來越大。2010年，我國總?cè)丝跒?3.397億，比2000年增加7390萬，平均每年增加人口739萬人。

按照有關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)威預(yù)測，預(yù)計到2020年我國總?cè)丝趯⑦_(dá)到14.5億人，到2033年將達(dá)到人口峰值15億人左右。與此同時，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、自然災(zāi)害毀壞等多種原因，我國2010年的耕地面積從2000年的19.24億畝下降到了18.26億畝，這就更加突出了人地之間的矛盾。所以，我國在今后的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中如何妥善地處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)之間的關(guān)系，是關(guān)系到我國和諧發(fā)展的重大政策問題，同時也是學(xué)術(shù)界亟待研究解決的重要課題。

切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，對國家糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品安全和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。耕地的保護(hù)問題是關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。我國自古以來就有“無糧則亂”、“民以食為天”的古訓(xùn)，糧食安全戰(zhàn)略事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局，關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展，關(guān)系政治大局是否能夠穩(wěn)定。近年來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，以此解決許多民生問題的同時，各種新的社會矛盾尤其是耕地被非法占用等問題時有發(fā)生，并且產(chǎn)生了比較大的社會危害性，部分農(nóng)民由于征地補(bǔ)償未果、政府非法征地等原因而不斷上訪甚至爆發(fā)群體性事件、惡性事件，給社會穩(wěn)定造成嚴(yán)重?fù)p害。所以，我國在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，必須通過耕地保護(hù)的方式保障農(nóng)民的耕地財產(chǎn)權(quán)益，這對于促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定具有極大作用。

切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，是保障農(nóng)民生活及發(fā)展，是加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的現(xiàn)實(shí)需要。在我國全面建成小康社會的征程中，耕地保護(hù)關(guān)系到能否提高農(nóng)民收入，保障全體國民的基本生活，這是對我國政府提出的一項(xiàng)十分嚴(yán)峻的歷史考驗(yàn)。耕地是農(nóng)民的依賴，農(nóng)民正是通過發(fā)揮耕地的效益而創(chuàng)造社會財富的，農(nóng)民擁有耕地上的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)權(quán)益，農(nóng)民對耕地的使用權(quán)一旦被非法剝奪，農(nóng)民就喪失了賴以生存的基礎(chǔ)。在當(dāng)前人地矛盾十分突出的時刻，農(nóng)民對耕地的使用權(quán)是一種重要的財產(chǎn)權(quán)，其具有內(nèi)在的巨大價值功用，農(nóng)民喪失了耕地也就必定影響他們的日常生產(chǎn)生活。此外，保護(hù)耕地還是保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的必然要求，只有切實(shí)加大對耕地的保護(hù)力度，才能更好地實(shí)現(xiàn)土壤生物的多樣化，才能更好地為自然生態(tài)的平衡，讓人類生存的自然環(huán)境更加美好。

總之，當(dāng)前我國耕地保護(hù)的形勢依然十分嚴(yán)峻。全國人大農(nóng)工委指出，2010年我國的耕地面積為18.26億畝，比1997年減少了1.23億畝，而全國中人口卻快速增長，耕地保護(hù)的壓力不斷增大。全國人大農(nóng)工委認(rèn)為，一些地方在房地產(chǎn)開發(fā)、城區(qū)改造和各類園區(qū)建設(shè)中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象。保護(hù)耕地的主要挑戰(zhàn)來源于城市和小城鎮(zhèn)快速膨脹和農(nóng)村建設(shè)用地的擴(kuò)張，此外，土地利用粗放浪費(fèi)、違法違規(guī)用地十分普遍。②與此同時，水土流失嚴(yán)重、耕地資源短缺現(xiàn)象突出、耕地環(huán)境被嚴(yán)重污染、耕地質(zhì)量不斷下降等諸多問題亦對我國耕地保護(hù)問題提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

現(xiàn)行耕地保護(hù)法律制度的內(nèi)容、缺陷及完善建議

我國現(xiàn)行耕地保護(hù)法律制度的內(nèi)容。第一，對土地用途進(jìn)行管制。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，建設(shè)占用耕地和保護(hù)林地的問題更加突出，給耕地的保護(hù)帶來困擾。對此，我國自1998年其開始對土地用途進(jìn)行管制。《土地管理法》第四條規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！睂ν恋赜猛具M(jìn)行管制的首要目的是加強(qiáng)對耕地的保護(hù)。

第二，對土地的開發(fā)、整理、復(fù)墾進(jìn)行管理。1998年施行的《土地管理法》正式建立了我國對土地的開發(fā)、整理、復(fù)墾進(jìn)行管理的制度。該制度要求在一定范圍之內(nèi)，依據(jù)土地利用的計劃和土地利用總體規(guī)劃的具體要求，通過采取相應(yīng)的措施以及手段對土地濫用和社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，以此達(dá)到改善土地利用結(jié)構(gòu)、提升土地資源利用綜合效益的目的，確保經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境之間的平衡和良性循環(huán)。對此制度，各級地方政府制定了專門規(guī)定，對農(nóng)村未利用土地、廢棄地等進(jìn)行開墾，對水、林、路、田、村等進(jìn)行綜合整治，盡量提升耕地的有效面積和耕地質(zhì)量。

第三，對耕地總量進(jìn)行控制，保持耕地的動態(tài)平衡。我國于1997年提出了耕地總量動態(tài)平衡的概念和要求，并于1998年寫入《土地管理法》。對耕地總量進(jìn)行控制，對占用耕地與補(bǔ)充的耕地在質(zhì)量、數(shù)量上必須達(dá)到平衡，按照“占多少、補(bǔ)多少”的基本原則，將設(shè)用地單位必須補(bǔ)充相應(yīng)的耕地，以此保證耕地的總量不減少?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)該確保本行政區(qū)內(nèi)耕地總量不減少?！?/p>

第四，對基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)?；巨r(nóng)田是具體指依據(jù)某個時期的人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對于農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對于建設(shè)用地的預(yù)測，按照土地利用總體規(guī)劃所確定的長期不得占用和具有更為嚴(yán)格審批程序的耕地。我國《基本農(nóng)田保護(hù)條例》對基本農(nóng)田保護(hù)的制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，其中第九條規(guī)定：“各省區(qū)、自治區(qū)、直轄市規(guī)定基本農(nóng)田的數(shù)量應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)耕地的80%以上”。與此同時，我國還建立了十分嚴(yán)格的基本農(nóng)田的質(zhì)量保護(hù)機(jī)制，以此提高耕地的糧食生產(chǎn)能力。

第五，對耕地的刑事保護(hù)。對耕地的刑事保護(hù)，是對破壞耕地行為的人予以刑事處罰，是耕地保護(hù)中最為嚴(yán)厲的措施。我國《刑法》第二百二十八條規(guī)定了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪，對犯此罪的行為人應(yīng)處以3～7年有期徒刑并處或者單處罰金?！缎谭ā返谌偃藯l規(guī)定了重大環(huán)境污染事故罪，對犯此罪的行為人可處以3年以下甚至3～7年有期徒刑并處罰金。《刑法》第三百三十二條規(guī)定了非法占用耕地、林地罪，對犯此罪的行為人應(yīng)處以5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者當(dāng)處罰金?！缎谭ā返谒陌僖皇畻l規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，濫用職權(quán)，違反土地管理法規(guī)，非法批準(zhǔn)征用、占有耕地，或非法低價轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)的，給予相應(yīng)刑事處罰。

我國現(xiàn)行耕地保護(hù)法律制度的缺陷。首先，土地用途管制方面的缺陷。對土地用途進(jìn)行管理的部門涉及國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個機(jī)構(gòu)，形成多頭管理；土地管理的部門作為國有土地的使用權(quán)人，導(dǎo)致監(jiān)督制約不力。此外，即便《土地管理法》對建設(shè)用地的審批程序做出了較為詳細(xì)的具體規(guī)定，但是由于實(shí)際操作中執(zhí)行不力，“先建設(shè)、后審批”等違反用地情況再少數(shù)地區(qū)仍然存在。

其次，土地開發(fā)、整理、復(fù)墾方面的缺陷。土地開發(fā)、整理、復(fù)墾的力度不夠，復(fù)墾和整理的土地質(zhì)量較差，相關(guān)項(xiàng)目的資金渠道不夠暢通，甚至在復(fù)墾過程中破壞生態(tài)環(huán)境、適得其反的情形亦時有發(fā)生。國土資源管理部門作為是對土地資源進(jìn)行管理的核心部門，其管理的內(nèi)容包括了審批、組織實(shí)施、驗(yàn)收以及監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，導(dǎo)致對國土資源工作缺乏監(jiān)督，違法占用耕地情況時有發(fā)生，甚至產(chǎn)生許多國土資源部門工作人員貪污受賄的腐敗案件。比如，甘肅省國土資源廳副廳長張國華利用職務(wù)便利大肆受賄428萬元，并仍有973萬元不能說明合法來源，2012年6月，被法院數(shù)罪并罰判處無期徒刑。③

再次，耕地占補(bǔ)平衡制度方面的缺陷。在耕地占補(bǔ)制度的實(shí)施中，存在質(zhì)量不平衡、“占優(yōu)補(bǔ)劣”等缺陷，耕地的總體面積倒是得到了相應(yīng)控制，卻導(dǎo)致耕地總體質(zhì)量的下降，制度的實(shí)施沒有收到預(yù)計效果。其原因主要是當(dāng)前我國尚未建立科學(xué)、系統(tǒng)的耕地質(zhì)量評估體系，對占補(bǔ)的耕地質(zhì)量未進(jìn)行科學(xué)的評估。

最后，我國基本農(nóng)田保護(hù)制度體系存在著管理機(jī)制不完善、保護(hù)規(guī)劃過于僵化、法規(guī)不健全等缺陷；在耕地的刑事保護(hù)方面，對破壞耕地違等法行為的量刑過輕，失去了刑事保護(hù)應(yīng)有的價值功用。

我國耕地保護(hù)法律體系的完善。針對上述耕地保護(hù)法律制度方面存在的缺陷和問題，筆者建議從如下幾個方面健全完善耕地保護(hù)的法律體系，以切實(shí)加大對耕地的保護(hù)力度。

首先，健全完善土地用途管制制度。我國土地用途管制制度由《土地管理法》進(jìn)行規(guī)范，而《土地管理法》的規(guī)定較為宏觀、不夠具體，缺乏可操作性，難以依法處理復(fù)雜問題，為此，要制定專項(xiàng)法規(guī)對土地用途管制制度進(jìn)行規(guī)范，便于實(shí)際操作和執(zhí)行。同時，必須制定科學(xué)、規(guī)范、合理的土地利用規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地資源價值最大化。

其次，健全完善土地開發(fā)、整理、復(fù)墾制度。和土地用途管制制度相類似，當(dāng)前的土地開發(fā)、整理、復(fù)墾制度較為宏觀和粗糙，需要加強(qiáng)制度的可操作性，實(shí)現(xiàn)制度的更加具體化、更加程序化。針對土地復(fù)墾中存在的破壞生態(tài)環(huán)境的問題，必須要進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，加大監(jiān)督懲戒力度，絕不能為了完成復(fù)墾的數(shù)量而造成生態(tài)環(huán)境的破壞。

再次，健全完善耕地總量動態(tài)平衡制度。針對耕地占補(bǔ)中存在的“占優(yōu)補(bǔ)劣”等問題，通過建立科學(xué)合理的耕地質(zhì)量評價體系予以解決，確定統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)和程序。加強(qiáng)監(jiān)督管理，嚴(yán)格保護(hù)高質(zhì)量基本農(nóng)田，嚴(yán)格審查項(xiàng)目申請，嚴(yán)肅處理違法占用耕地行為，在目前基礎(chǔ)上建立跨?。▍^(qū)、市）的征地占補(bǔ)平衡法律機(jī)制。

最后，健全完善基本農(nóng)田保護(hù)制度。這對目前基本農(nóng)田保護(hù)中存在的問題，建立系統(tǒng)、科學(xué)、全面、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)體系，包括制定出臺監(jiān)督機(jī)制、質(zhì)量監(jiān)測機(jī)制，確定科學(xué)合理的基本農(nóng)田比例等。加大執(zhí)法監(jiān)督管理力度，對耕地保護(hù)中的違法行為依法處理，對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，形成打擊耕地違法犯罪的高壓態(tài)勢。

（作者為黔南民族師范學(xué)院副教授）

【注釋】

①余曉潔，趙超：“我國耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻”，新華網(wǎng)，2011年12月28日。

②鄒聲文，周玉婷：“中國18億畝耕地紅線面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”，新華網(wǎng)，2011年2月24日。

③李婷，李郁軍：“甘肅國土資源廳副廳長貪污落馬，曾因救災(zāi)被報道”，《檢察日報》，2012年6月26日。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）