【摘要】文章從行政主導(dǎo)、協(xié)同治理、社區(qū)治理三種模式出發(fā)，分析基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)的三大經(jīng)驗(yàn)，即推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化社會(huì)協(xié)同治理、增強(qiáng)社區(qū)治理能力，在此基礎(chǔ)上提出：完善基層社會(huì)管理與服務(wù)體系必須推動(dòng)社會(huì)管理與服務(wù)制度化發(fā)展、增強(qiáng)社會(huì)組織的管理服務(wù)能力、明確社區(qū)服務(wù)管理目標(biāo)和增強(qiáng)社會(huì)資源動(dòng)員能力。

【關(guān)鍵詞】基層 社會(huì)管理與服務(wù) 模式

基層社會(huì)管理與服務(wù)體系建設(shè)模式分析

行政主導(dǎo)模式。行政主導(dǎo)模式強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)管理與服務(wù)方面的主導(dǎo)作用，從多方面利用新的管理和技術(shù)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理與服務(wù)創(chuàng)新，這種創(chuàng)新主要有政府內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新和管理信息技術(shù)創(chuàng)新兩種途徑。

第一，政府內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新。內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新是指改變政府內(nèi)部的職能與結(jié)構(gòu)，通過(guò)理順部門關(guān)系、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新機(jī)制體制、強(qiáng)化業(yè)績(jī)導(dǎo)向來(lái)創(chuàng)新基層管理和服務(wù)模式。

推動(dòng)政府內(nèi)部職能的轉(zhuǎn)變。通過(guò)調(diào)整政府內(nèi)部職能與結(jié)構(gòu)，規(guī)范治理行為，提高管理和服務(wù)的供給效能。北京市清源街道辦事處的參與式社區(qū)治理是政府內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新的典型模式，其主要特點(diǎn)有三：一是轉(zhuǎn)變街道辦事處職能。街道辦事處在服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闉樯鐓^(qū)服務(wù)項(xiàng)目提供資金支持和監(jiān)督指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了由原來(lái)的直接提供服務(wù)向?yàn)樯鐣?huì)組織服務(wù)和提供服務(wù)資源的轉(zhuǎn)變。二是推動(dòng)社區(qū)服務(wù)中心從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。社區(qū)服務(wù)中心從行政工作下派轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社區(qū)共同協(xié)作開(kāi)展社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，承擔(dān)服務(wù)項(xiàng)目管理的設(shè)計(jì)、咨詢、監(jiān)督以及項(xiàng)目資金使用的審計(jì)等職責(zé)，發(fā)揮溝通街道政府與社區(qū)居委會(huì)的橋梁作用，實(shí)現(xiàn)從管理到服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變。三是服務(wù)項(xiàng)目從政府制定到以社區(qū)需求為導(dǎo)向設(shè)置。服務(wù)項(xiàng)目根據(jù)社區(qū)特點(diǎn)并在需求調(diào)查基礎(chǔ)上設(shè)置，由社區(qū)居民、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心、街道部門以及社會(huì)組織共同參與評(píng)選，確定社區(qū)項(xiàng)目。

健全內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和績(jī)效考核。通過(guò)給政府部門以壓力，改善其服務(wù)意識(shí)，降低成本，提升效率。歐盟國(guó)家推出的適用于公共組織的通用評(píng)估框架（Common Assessment Framework，縮寫(xiě)為CAF）吸納了全面質(zhì)量管理、平衡計(jì)分卡和卓越績(jī)效模式等企業(yè)績(jī)效管理工具中的合理要素，并融入了公共管理的管理經(jīng)驗(yàn)，成為公共組織績(jī)效管理的先進(jìn)工具。深圳市龍崗區(qū)2008年試點(diǎn)整體等效導(dǎo)入CAF，尤其是引入以公民為中心的導(dǎo)向，即以顧客群體確認(rèn)的重要領(lǐng)域和組織能夠改進(jìn)的特定服務(wù)領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)，在職能轉(zhuǎn)變、運(yùn)行機(jī)制、工作流程、改進(jìn)管理方式和建立政府與社會(huì)平等合作關(guān)系等方面，實(shí)現(xiàn)事務(wù)性管理向愿景管理、從局部管理向系統(tǒng)管理、從人治管理向法治管理、從定性管理向定量管理的轉(zhuǎn)變。

第二，管理信息技術(shù)創(chuàng)新。目前管理信息技術(shù)創(chuàng)新主要是網(wǎng)格化管理和數(shù)字化管理相結(jié)合。2004年北京市東城區(qū)充分利用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、地理信息系統(tǒng)和無(wú)線通信等多種數(shù)字技術(shù)，將社區(qū)細(xì)劃為網(wǎng)格，形成精細(xì)化的管理單元。為每個(gè)網(wǎng)格整合配置網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格助理員、網(wǎng)格警員、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格黨支部書(shū)記、網(wǎng)格司法工作者和網(wǎng)格消防員“七種力量”，并在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，運(yùn)用移動(dòng)智能終端，結(jié)合移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)采集和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新，準(zhǔn)確掌握網(wǎng)格內(nèi)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、民情民意。

數(shù)字化管理實(shí)質(zhì)是政務(wù)信息化系統(tǒng)的一部分，將電子流程管理與服務(wù)通過(guò)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成，對(duì)政府需要及擁有的信息資源、關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行深層次挖掘、分析、利用和管理，以提升政府行政服務(wù)能力。

協(xié)同治理模式。協(xié)同治理模式是通過(guò)更新管理理念、方法和手段，形成基層組織和社會(huì)組織相結(jié)合的社會(huì)管理與服務(wù)新格局，以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體的多元化，促進(jìn)基層社會(huì)管理與服務(wù)能力的提升。根據(jù)基層組織內(nèi)部創(chuàng)新的不同層次，協(xié)同治理大致可以分為管理組織協(xié)同化和運(yùn)行機(jī)制協(xié)同化。

第一，管理組織協(xié)同化。管理組織協(xié)同化側(cè)重于從組織架構(gòu)方面創(chuàng)新基層管理與服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化的參與主體，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的重新定位和不同組織之間資源的重新配置。浙江省慈溪市基層組織和社會(huì)組織協(xié)同治理就是管理組織協(xié)同化的典型。2006年4月，慈溪市率先在坎墩五塘新村創(chuàng)設(shè)了“村級(jí)和諧促進(jìn)會(huì)”，以人際和諧為目的，以村（社區(qū)）為單位，由市鎮(zhèn)兩級(jí)黨委政府引導(dǎo)推動(dòng)，當(dāng)?shù)厝罕娕c外來(lái)建設(shè)者共同發(fā)起，把外來(lái)人口服務(wù)管理納入基層自治范疇，解決村（居）兩委會(huì)在外來(lái)人口管理上的缺位。隨后，這一社會(huì)組織的功能由融合為主向參與基層社會(huì)協(xié)同治理拓展，形成了以村（社區(qū)）黨支部為核心、村（居）民委員會(huì)為主體、村（社區(qū)）經(jīng)濟(jì)合作社為支撐、和諧促進(jìn)會(huì)為依托、社會(huì)各界群眾廣泛參與的基層管理與服務(wù)模式。

第二，運(yùn)行機(jī)制協(xié)同化。運(yùn)行機(jī)制協(xié)同化是為原來(lái)獨(dú)立的社會(huì)管理服務(wù)的政府組織（包括“條”上的職能部門和“塊”的綜合管理機(jī)構(gòu)）和社會(huì)組織建立共同解決公共問(wèn)題的網(wǎng)絡(luò)，形成資源共享、彼此依賴、合作互惠的組織結(jié)構(gòu)和政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者協(xié)作的機(jī)制。義烏市總工會(huì)社會(huì)化維權(quán)模式就是運(yùn)行機(jī)制協(xié)同化的典型。義烏市總工會(huì)通過(guò)與新聞媒體、律師事務(wù)所、勞動(dòng)部門、司法部門、兄弟市縣工會(huì)、高等院校等先后實(shí)現(xiàn)社會(huì)性聯(lián)合。一是發(fā)揮工會(huì)組織作為重要的政治資源、組織資源和制度資源的作用，建構(gòu)工會(huì)工作體系。二是把政府管理的過(guò)程性與社會(huì)團(tuán)體的互動(dòng)性結(jié)合起來(lái)，形成“互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)”的社會(huì)管理運(yùn)行機(jī)制。

社區(qū)治理模式。從行政權(quán)力和基層民主變化的取向來(lái)看，社區(qū)治理出現(xiàn)了形式各異的模式。

第一，議行分設(shè)模式。議行分設(shè)是按照“社區(qū)自治、議行分設(shè)”的原則，將居委會(huì)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的行政、服務(wù)和自治職能歸位于自治組織，形成“議”與“行”的并立同行。其代表是深圳鹽田區(qū)社區(qū)管理體制改革。

社區(qū)服務(wù)站的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是政府撥付的社會(huì)公益服務(wù)資金、購(gòu)買社區(qū)服務(wù)的專項(xiàng)資金以及服務(wù)站開(kāi)展低償社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的自收經(jīng)費(fèi)。社區(qū)居委會(huì)則履行社區(qū)自治功能，由居民依法民主選舉產(chǎn)生，其功能是充當(dāng)政府組織、社會(huì)中介組織與居民之間的橋梁，將居民的權(quán)利要求轉(zhuǎn)達(dá)給政府組織和社會(huì)中介組織，并代表居民對(duì)政府組織、社會(huì)中介組織的行為進(jìn)行監(jiān)督，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府撥付的辦公經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)的收益資金及向社區(qū)募集的資金。

第二，合作模式。合作模式是行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制相結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源相整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的基層社會(huì)管理與服務(wù)模式。

寧波市海曙區(qū)構(gòu)建新型居家養(yǎng)老服務(wù)體系是合作模式的典型代表。2004年3月，該區(qū)政府出臺(tái)政策，試行為高齡、獨(dú)居的困難老人購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)。區(qū)政府以改革職能履行方式為出發(fā)點(diǎn)，將擴(kuò)大社會(huì)參與作為重要內(nèi)容，尋求與社會(huì)組織和社區(qū)之間的合作，吸引社會(huì)資源參與養(yǎng)老工作。政府主要扮演服務(wù)規(guī)劃者和購(gòu)買者角色，形成了“政府扶持、非營(yíng)利組織運(yùn)作、社會(huì)參與”的合作機(jī)制。“政府扶持”指區(qū)政府將購(gòu)買服務(wù)的開(kāi)支列入年度財(cái)政預(yù)算，向星光敬老協(xié)會(huì)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)?！胺菭I(yíng)利組織運(yùn)作”指星光敬老協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)作?！吧鐣?huì)參與”指整合和利用社會(huì)資源，一方面實(shí)施“義工銀行”的激勵(lì)機(jī)制。另一方面整合社會(huì)企業(yè)資源，將居家養(yǎng)老和社會(huì)企業(yè)提供的信息服務(wù)平臺(tái)聯(lián)系起來(lái)。

完善基層社會(huì)管理與服務(wù)體系的建議

各種模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化社會(huì)協(xié)同治理、增強(qiáng)社區(qū)治理能力等是基層社會(huì)管理與服務(wù)體系建設(shè)取得良好效果的保證。為了加強(qiáng)基層社會(huì)管理與服務(wù)體系建設(shè)，還需要在以下幾方面進(jìn)一步下工夫。

推動(dòng)社會(huì)管理與服務(wù)制度化發(fā)展。一方面，基層社會(huì)管理與服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵是社會(huì)政策的發(fā)展和完善。社會(huì)政策的本質(zhì)是通過(guò)政府的再分配以縮小社會(huì)成員初次分配差距，提高全體成員社會(huì)保障和社會(huì)福利水平。必須在基層社會(huì)管理與服務(wù)體系方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)勾勒出基層社會(huì)管理與服務(wù)體系建設(shè)的框架，與國(guó)家社會(huì)政策融為一體。

另一方面，基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)必須厘清政府、社會(huì)與市場(chǎng)的職能，將應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)、社會(huì)完成的治理功能交還給市場(chǎng)與社會(huì)之后，政府要加強(qiáng)公共服務(wù)部門建設(shè)，完善公共服務(wù)監(jiān)管。其要件在于以組織方式推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，以制度化的途徑完善政府的服務(wù)監(jiān)管、資源支持等職能。

增強(qiáng)社會(huì)組織管理服務(wù)能力。著力構(gòu)建政府主導(dǎo)、資源激勵(lì)、合作互補(bǔ)的新型社會(huì)組織培育和發(fā)展機(jī)制，解決基層社會(huì)管理與服務(wù)居民參與不足、多樣化社會(huì)需求難以滿足的問(wèn)題。一是形成制度化、有序化的公眾參與渠道。政府應(yīng)釋放社會(huì)空間，要尋求“信息相關(guān)”、“業(yè)務(wù)相關(guān)”和“需要相關(guān)”等協(xié)同的粘合因素，推動(dòng)政府與社會(huì)組織在公共事務(wù)管理中的合作治理。二是推進(jìn)公共服務(wù)組織體系建設(shè)。三是強(qiáng)化社會(huì)工作體系建設(shè)，使社會(huì)工作者能融他們所具有的社會(huì)“管理職能”和作為社會(huì)工作者的“職業(yè)行為”為一體。

明確社區(qū)服務(wù)管理目標(biāo)。一方面要明確社區(qū)是基層社會(huì)管理與服務(wù)的落腳點(diǎn)，管理與服務(wù)體系建設(shè)要圍繞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的突出問(wèn)題展開(kāi)。另一方面要解決好基層服務(wù)管理與社區(qū)居民需求之間的矛盾，關(guān)鍵是以“服務(wù)”來(lái)強(qiáng)化基層的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)鄰里互助、增強(qiáng)地區(qū)歸屬感，培養(yǎng)互濟(jì)互助因素，培育基于互惠主義的服務(wù)機(jī)制。

增強(qiáng)社會(huì)資源動(dòng)員能力。一方面，政府要夯實(shí)基層組織基礎(chǔ)，將資源下沉到基層，讓基層真正有人力、有資源、有手段去為群眾提供服務(wù)。另一方面，要根除基于政府提供服務(wù)管理資源的依賴性，著力解決社會(huì)資源動(dòng)員能力匱乏的問(wèn)題，其重要的路徑就是使社區(qū)居民和社會(huì)組織自發(fā)組織起來(lái)，通過(guò)理性的集體行動(dòng)破解政府公共服務(wù)資源供給不足的困境，加強(qiáng)社會(huì)組織的資金籌集能力，推動(dòng)其可持續(xù)發(fā)展。

（作者為西昌學(xué)院副研究員）

責(zé)編/王坤娜