【摘要】21世紀之初，我國逐步建立起現(xiàn)代意義上的領導干部引咎辭職制度，引咎辭職也由此成為政府對官員問責的重要方式之一。當前，我國領導干部引咎辭職制度的組織實施中存在責任不明、適用范圍狹窄、缺乏后續(xù)管理等諸多問題，需要通過轉變意識、加強自我約束、完善配套制度、健全法律法規(guī)等措施予以解決。

【關鍵詞】領導干部 引咎辭職 問題 策略

我國引咎辭職制度自實施以來，在一定程度上推進了民主政治的發(fā)展，得到了各級領導干部、組織人事部門和社會公眾的廣泛支持，通過引咎辭職追究“有咎”領導干部責任的做法取得了良好的成效。

在中國領導干部引咎辭職具有悠久的歷史淵源

領導干部引咎辭職制度是一種官員問責制。對于官員責任，我國古代先賢就曾經(jīng)進行過許多闡述?！吨芏Y》中認為，司徒的職責在于保息萬民；《尚書》云：“百姓不親，五品不訓，則責司徒”，也就是要責難、問責司徒的失職；《韓詩外傳》云：“群臣不正，人道不和，國多導則，人怨其上，則責之司徒”，也是指要問司徒的責；此外，《上述》、《尚術大傳》、《孔子家語》等古書中多有問責司空的闡述，表明我國自古以來就有問責官員的意識和理論依據(jù)。

我國領導干部的引咎辭職制度具有十分悠久的歷史淵源。據(jù)《史記》記載，早在2000多年前的春秋時期，晉國的一名典獄長李離在具體審判工作中能夠執(zhí)法如山、秉公執(zhí)法，有次，李離在看過去他的手下審理的一件案件，發(fā)現(xiàn)這起案件是錯判死刑的冤案，李離感到十分惶恐不安，脫下自己的官袍讓衛(wèi)兵將自己捆綁起來送到晉文公面前，并請求晉文公判處自己死刑。而晉文公認為那個錯案是李離手下弄錯的，所以不是李離的錯。晉文公說服不了李離，李離說自己作為典獄長，享受了比下屬要高的俸祿，下屬做錯事自己必須負責。晉文公說：“照你這么講，下屬犯罪，上司有責，難道連寡人也有罪了嗎？”而李離始終認為他的手下造成了冤假錯案，罪該處死，于是不顧晉文公和身邊衛(wèi)兵的阻攔自刎死于堂前。

在我國歷史上，出現(xiàn)過像海瑞、包拯等一大批鐵面無私、執(zhí)法如山、不畏權貴的法官，但是像李離一樣以身循法的事例確實不多見。李離的故事值得我們每一名執(zhí)法者反思。但是，目前我國許多高官卻無李離的半點風范，不僅下屬失職之時推脫自己的責任，而且在自己因為工作的失誤造成巨大損失之時仍然將過失和責任推脫在下屬身上，而下屬一旦做出一些工作上的成績，就認為是自己領導有方，甚至直接將下屬的功勞視為自己的功勞，這些當今時代“貪功諉過”的官員和李離敢于為下屬的過錯負責的精神形成鮮明對比。領導干部手中擁有人民賦予的權力，在行使權力的同時也必須切實對人民負責，“責任”二字重于泰山，為官者絲毫馬虎不得，領導干部一旦做出違背民心民意的行為，只行使權力而不勇敢肩負責任，就會遭到人民的唾棄和拋棄。

引咎辭職制度成為當前我國官員問責的重要方式

雖然我國領導干部引咎辭職制度的歷史淵源非常久遠，但是現(xiàn)代意義上的領導干部引咎辭職制度則開始于1995年，是年，中共中央發(fā)布了《黨政領導干部選拔任用工作條列》，首次建立了領導干部引咎辭職制度。隨著我國干部人事制度改革的不斷推進，領導干部引咎辭職制度不斷得到完善。我國于2004年出臺《黨政領導干部引咎辭職暫行規(guī)定》，該“暫行規(guī)定”明確提出9種黨政領導干部應當引咎辭職，并規(guī)定了辭職的程序。全國人大常委會于2005年通過的《公務員法》亦規(guī)定了引咎辭職制度，從此，我國開始通過法律途徑規(guī)范領導干部引咎辭職制度，領導干部引咎辭職制度正式步入法制化軌道。

在相關制度和法律法規(guī)的推動下，我國領導干部引咎辭職制度于新世紀初期開始進入正式實施階段。2002年年初，重慶市彭水縣副縣長蔣成谷主動向組織遞交了申請并引咎辭職，原因是其在代管生產(chǎn)安全工作期間，彭水縣于2002年7月、8月期間先后發(fā)生了兩起重大的交通事故，共造成38人死亡，蔣成谷成為我國引咎辭職制度建立以來率先引咎辭職的領導干部之一。①蔣成谷的引咎辭職在當?shù)厣踔寥珖鞯禺a(chǎn)生了較大影響，許多人認為引咎辭職制度已經(jīng)開始正式實施，這樣有利于對重大事故進行處理，同時也是干部人事制度改革、推進領導干部“能下”的有力舉措，有利于增強領導干部的責任感。

2003年，剛剛就任北京市市長3個月的孟學農因為“非典”事件引咎辭職，孟學農后來于2007年復出擔任陜西省省長，又因為2008年的山西省的重大潰壩事件而引咎辭職。2003年的“非典”危機中，除了孟學農之外，時任衛(wèi)生部部長的張文康也被免職，“非典”事件的原因查明后，中國疾控中心主任李立明于2004年引咎辭職，由于同一件危機事件而同時免去兩名正部級官員，在新中國的歷史上非常罕見。②2004年，我國眾多領導干部由于相關重大惡性事件而引咎辭職，引咎辭職一時間成為追究官員責任的重要方式之一。

在上述事件和引咎辭職相關制度、法律法規(guī)的推動下，我國各地開始對某些群體性事件和重大安全事故通過“引咎辭職”的方式進行問責。2004年2月15日，浙江省海寧市某村由于村民焚燒紙張疊成的“元寶”而引發(fā)火災，共造成40人在這場火災中死亡。火災事故后，浙江省委、省政府認為該次火災事故反映了當?shù)仡I導以及政府管理部門的工作中存在薄弱環(huán)節(jié)和相應問題，對迷信活動整治不力、對精神文明建設和綜治工作責任不落實到位、農村文化建設薄弱等，為此，浙江省委、省政府按照調查得出的結果，依據(jù)相關的制度、法律法規(guī)對“2·15”火災事故的責任領導進行了責任追究，海寧市市長張仁貴也因此引咎辭職。③2004年4月，因沱江特大污染事故造成十分惡劣影響，四川川化集團有限責任公司總裁謝木喜引咎辭職。2009年，內蒙古阿榮旗人民檢察院檢察長劉麗潔由于乘坐“豪車”問題而引咎辭職。相關部門調查認為，劉麗潔乘坐價值78萬元“豪車”的行為違反了中央廉潔從政的要求。④

上述事件的處理，表明引咎辭職已經(jīng)成為我國對官員責任進行追究的重要制度，引咎辭職制度從個案逐步走向了制度化、長效化、法制化的軌道。全國人大常委會于2005年審議通過、于2006年開始施行的《公務員法》明確規(guī)定：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。”《公務員法》的正式施行，使我國的領導干部引咎辭職制度步入法制化、規(guī)范化軌道，從而使引咎辭職制度具有明確法律依據(jù)，增強了引咎辭職制度的權威性、可行性、強制性。

完善領導干部引咎辭職制度是順應民心民意的必然要求

引咎辭職，是指黨政領導干部因為在工作上的嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任，不宜再擔任現(xiàn)職，由本人主動提出辭去現(xiàn)任領導職務的行為。⑤隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革的不斷深入推進，加快政治行政體制改革的呼聲越來越高，我們推進政治改革的重要一環(huán)就是建立對領導干部的責任追究制度，而引咎辭職制度在西方發(fā)達國家的政治管理中取得成功經(jīng)驗，在我國實施引咎辭職制度也有許多合理的因素。在西方國家的政治生活中，引咎辭職制度已經(jīng)成為一種常見的現(xiàn)象，并且是和憲法政治緊密相連的重要制度。當前，我國已將引咎辭職制度通過《公務員法》等相關法律法規(guī)和黨的政策、組織規(guī)則等予以實施，在引咎辭職的實施過程中還綜合應用民主評議、民意測驗等方法，推進干部工作的民主化進程，充分尊重廣大人民群眾和基層一線干部的意見建議。

健全完善領導干部引咎辭職制度是順應民意的必然要求，是當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，有利于樹立黨政部門的良好形象，有利于加強對領導干部的監(jiān)督制約，有利于切實提升黨政工作效能。組織所任命的領導干部，大多數(shù)是符合擔任領導干部的要求的，但是由于領導干部也不可能是完人，其在具體的行使領導干部職權的過程中可能產(chǎn)生這樣那樣的偏差和失誤，如果對造成巨大負面影響的領導干部不進行問責，必定影響黨政機關的良好形象。國家施政產(chǎn)生相應偏差、失誤造成重大損失，如果具體負責的領導不承擔相應責任，黨政部門就會失去人民群眾的信任，認為是黨和政府在包庇責任領導，長期持續(xù)下去就會影響我黨執(zhí)政的合法性和群眾基礎。近年來，我國黨政機關領導濫用職權、行政不作為而導致許多干部下馬，由于對領導干部的監(jiān)督制約不到位而導致的群體性事件、重大安全事件時有發(fā)生，從而導致黨政部門產(chǎn)生一定的信任危機，黨政機關在社會公眾中的形象受到了極大的負面影響。越是在這樣的情形下，我們越發(fā)需要想方設法改善自身形象。引咎辭職制度的實施，是領導干部通過選擇辭職維護黨政部門良好形象的重要舉措，能夠有效恢復黨政部門的信任，使得社會公眾的不滿情緒得到一定釋放。同時，領導干部引咎辭職制度還有利于切實加強對領導干部的監(jiān)督制約，讓有問題的領導承擔相應責任，警示和鼓勵在位領導以對黨和人民高度負責的精神履行好自身職責，提升黨政工作效能。

我國領導干部引咎辭職制度存在的問題

領導干部引咎辭職制度在我國推進民主政治的過程中具有十分重要的功能作用，是一種對權力進行約束的制度安排，同時也是確保領導干部的責任真正得到落實的重要保障。然而，作為一種新興的領導責任追究制度，領導干部引咎辭職制度在具體實施的過程中可能遇到來自各方面的阻撓，給引咎辭職制度的組織實施及其成效帶來破壞，當前引咎辭職制度已經(jīng)成為我國對領導干部進行責任追究的重要方式之一，但是其成效并不令人滿意，還存在許多困難和問題需要解決，否則必定影響《公務員法》及其他相關引咎辭職制度的真正推行，有損我國法律制度、政治制度和領導干部在廣大人民群眾心目中良好的形象。西方發(fā)達國家由于有著法治和民主的政治土壤，所以領導干部的引咎辭職制度已經(jīng)較為完善，并成為推進民主政治的重要舉措。但是，我國因為受到傳統(tǒng)的官本位等觀念以及官僚作風的影響，加之社會公眾監(jiān)督體系和民眾的監(jiān)督意識落后，導致領導干部引咎辭職制度的作用發(fā)揮十分有限，在組織實施領導干部引咎辭職制度的過程中仍然存在一些問題。

具體而言，我國領導干部引咎辭職制度的組織實施中存在的問題主要有：第一，相關黨政機關的權責劃分不明，無法追究領導干部責任。有明確的權責劃分，是追究領導干部責任的前提，在責任和權力劃分不明的情形下，也就無法追究相關領導干部的責任。權責不分的具體方面主要體現(xiàn)在黨政不分、黨政機構設置不合理、缺乏黨政領導的硬性個人負責制等方面；第二，黨政領導干部引咎辭職制度的適用范圍過于狹窄，我國《公務員法》及《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》等相關的法律法規(guī)和規(guī)章、黨紀規(guī)定了領導干部應該引咎辭職的具體情形，給引咎辭職制度的執(zhí)行提供了較為明確的依據(jù)，然而，究竟何種情形屬于領導干部的“咎”的問題，目前的相關規(guī)定不夠明確、不夠具體、缺乏可操作性，因此導致領導干部引咎辭職制度的適用范圍極其有限，其范圍僅僅局限于重特大安全事故以及嚴重違法違紀事件的責任追究，在領導干部的決策錯誤、決策失誤而導致黨和國家重大利益損失時如何追究責任，以及在用人失察、行政不作為等方面缺乏必要的責任追究制度；第三，在某些地區(qū)、極少數(shù)領導干部的引咎辭職異化為“有咎”的領導干部的“避風港”，甚至有人毫不客氣地指出：“被引咎辭職的官員大部分低調復出，甚至許多領導干部反而得到升遷，引咎辭職成官員的‘帶薪休假’，在民眾中造成了極大危害?！雹薜谒模狈︻I導干部引咎辭職的后續(xù)管理，我國大部分領導干部引咎辭職之后均保留公務員身份，并且有許多領導干部在引咎辭職不久之后復出為官，重新得到重用，和西方大部分發(fā)達國家領導干部引咎辭職之后必須退出公務員隊伍的做法有較大差距，從而使引咎辭職制度喪失或者大大減小了“問責”官員的功能作用。

完善領導干部引咎辭職制度的建議

由于受到傳統(tǒng)思維觀念的強勢影響，我國目前雖然通過法律法規(guī)以及黨紀、規(guī)章等形式建立了黨政領導干部引咎辭職制度，并且使引咎辭職制度成為對黨政領導干部進行問責的重要方式之一。然而，領導干部引咎辭職制度作為一項十分復雜繁瑣的系統(tǒng)性工程，其應有的作用無法在短期之內得到實現(xiàn)。

針對當前我國領導干部引咎辭職中存在的各種問題，筆者設想從如下幾個方面完善領導干部引咎辭職制度：第一，在全體領導干部中著力加強思想政治教育，主動擯棄和現(xiàn)代政治制度不相適應的“官本位”意識，切實轉變官員的執(zhí)政意識，牢固樹立為人民服務的宗旨意識、服務意識，同時，切實轉變社會公眾輿論的權責觀、政治觀，對領導干部行使權力的行為進行全方位、立體化監(jiān)督；第二，著力提升領導干部的自我約束能力，更好地發(fā)揮道德約束、自我約束在黨政權力中獨特的功能作用，培養(yǎng)領導干部的社會責任感和道德良知；第三，健全完善領導干部引咎辭職的相關配套制度設計，包括：健全和完善明確的崗位責任制度，實現(xiàn)“職、權、責”的一致和統(tǒng)一，并正確處理好各種領導責任之間的關系問題；健全完善黨政重大決策的社會公眾參與機制體制，在重大決策的論證、執(zhí)行等各程序均保證有社會公眾的廣泛參與、體現(xiàn)民意；從制度設計上解決引咎辭職領導干部的后續(xù)管理，并解決其后續(xù)出路問題，對造成特別重大損害的領導干部引咎辭職之后，須永久或者在較長時間內對其“復出”進行合理限制，推進引咎辭職領導干部的出路步入程序化、規(guī)范化軌道。第四，進一步健全法律法規(guī)推進領導干部引咎辭職制度的完善。當前我國的《公務員法》以及《行政監(jiān)察法》等相關的法律法規(guī)對公務員引咎辭職制度進行了規(guī)定，但是當前法律的規(guī)定還不夠健全、不夠完善，為此，需要對引咎辭職的具體標準、批準主體、批準程序、后續(xù)管理等做出更為詳細的規(guī)定，便于在實際操作中執(zhí)行。

（作者為蘇州大學副教授）

【注釋】

①黃少非：“喜聞副縣長引咎辭職”，《南方日報》，2003年4月8日。

②洪佳茗：“兩起兩落孟學農：任北京市長93天因非典引咎辭職”，《南都周刊》，2013年3月26日。

③柴驥程，傅丕毅：“浙江海寧‘2·15’特大火災事故處理 市長引咎辭職”，《半月談》，2004年第8期。

④湯計：“內蒙女檢察長因豪車事件受處分并引咎辭職”，新華網(wǎng)，2009年12月20日。

⑤佘海軍：“緣何官員‘引咎辭職’落實難”，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2011年12月9日。

⑥“問責官員免職被指成‘帶薪休假’”，《新京報》，2013年8月2日。

責編/豐家衛(wèi)（實習）