[摘 要]從公共管理學(xué)和政治哲學(xué)的視角審視，社會管理創(chuàng)新逐漸形成了幾大理論范式：國家主導(dǎo)型社會管理創(chuàng)新理論、社會自治型社會管理創(chuàng)新理論、多中心治理社會管理創(chuàng)新理論、參與型治理社會管理創(chuàng)新理論、服務(wù)型社會管理創(chuàng)新理論。這些范式都是基于一定的理論視角，根據(jù)人類社會發(fā)展不同階段的特點而提出的，具有一定的理論價值和實踐意義。

[關(guān)鍵詞]社會管理創(chuàng)新；國家主導(dǎo)型；社會自治型；多中心治理；參與型治理；服務(wù)型政府

中圖分類號：D035 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2013）03-0070-07

一、國家主導(dǎo)型的社會管理創(chuàng)新模式：基于國家中心主義的視角

國家主導(dǎo)型社會管理創(chuàng)新模式主要是從國家和社會的關(guān)系即政治哲學(xué)的視角來審視社會管理創(chuàng)新的。從這一視角出發(fā)，大致存在兩種理論范式：一種是社會自治型社會管理創(chuàng)新模式，另一種是國家主導(dǎo)型社會管理創(chuàng)新模式。國家主導(dǎo)型社會管理模式主張國家在社會中的支配性地位，強調(diào)通過國家職能的發(fā)揮使社會處于良性運行狀態(tài)。在此模式中，國家的社會職能得到凸顯，公共權(quán)力和公共財政手段的運用是其基本特征。概括說來，按照國家在社會管理中作用的大小，國家主導(dǎo)型社會管理創(chuàng)新模式又可以分為全能型社會管理模式、福利國家型社會管理創(chuàng)新模式和國家主導(dǎo)型社會管理創(chuàng)新模式。

全能型社會管理模式是國家在社會管理中占絕對主導(dǎo)地位的管理模式，屬于一種“利維坦”的社會管理方式。東歐部分社會主義國家、蘇聯(lián)和我國建國后至改革開放前這一時期便屬于全能型社會管理模式。全能型國家管理模式的主要特點表現(xiàn)在國家支配社會生活的各個方面。首先，國家是社會管理的唯一主體。國家的觸角延伸到社會生活的很多方面，非政府組織、私人營利組織等都沒有得到發(fā)展，市民社會處于被全面控制的狀態(tài)。其次，全能政府模式在政治上實行高度集權(quán)的政府體制。它以官僚制為組織依托，形成縱向上等級分明的權(quán)力等級鏈條。再次，在經(jīng)濟上，全能型模式實行的是計劃經(jīng)濟體制，通過制定經(jīng)濟計劃，將社會經(jīng)濟生活全面納入國家掌控的范圍。最后，在危機管理方面，全能型社會管理模式是一種政治動員型的危機管理模式，其特點是中央政府的號召和政治動員，各級政府和社會各界的響應(yīng)配合，直至危機得以成功解決[1]。

福利國家模式屬于另外一種國家主導(dǎo)型的社會管理創(chuàng)新模式。與全能型國家模式相比，福利國家模式中國家的主導(dǎo)地位不是太強，只是強調(diào)國家在解決社會公平和矯正市場失靈中的作用。福利國家模式是建立在凱恩斯主義和福利經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)之上的社會管理模式，是為了克服社會和市場的雙重失靈而興起的一種社會管理模式。市場的缺陷使政府干預(yù)成為必要，政府運用包括經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段在內(nèi)的各種工具對經(jīng)濟社會進行干預(yù)。在社會管理方面，主要是建立一種覆蓋全社會的社會保障和保險體系，保障公民個體的基本生存和發(fā)展權(quán)利，從而破除由于經(jīng)濟危機而造成的社會動蕩和貧困等問題。在社會管理制度方面，主要是建立各種經(jīng)濟社會關(guān)系制度，以協(xié)調(diào)勞資之間、不同團體之間的矛盾。同時建立福利經(jīng)濟制度，主要內(nèi)容是在社會保險的基礎(chǔ)上完善社會援助、社會救助以及醫(yī)療教育等制度，使公民享有較為均等的社會福利[2]。

國家主導(dǎo)型社會管理創(chuàng)新模式主要強調(diào)國家在社會管理中的主導(dǎo)作用。部分中國學(xué)者從中國的實際出發(fā)，認(rèn)為我國具有明顯的弱社會和強國家的形態(tài)，一方面，國家擁有大量的資源，表現(xiàn)出對社會組織和社會較強的吸納和支持作用；另一方面，非政府組織相對弱化，發(fā)育不充分、不健全，無法承擔(dān)起社會管理的責(zé)任[3]。因此，我國應(yīng)該采取一種國家主導(dǎo)型的社會管理模式。國家主導(dǎo)型模式認(rèn)為，社會管理創(chuàng)新要發(fā)揚我國政治制度的優(yōu)勢，通過突出黨和政府在社會管理的主導(dǎo)作用來實現(xiàn)社會管理的創(chuàng)新；社會管理創(chuàng)新要利用我國的政治制度優(yōu)勢，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局[4]；社會管理創(chuàng)新需要保證社會經(jīng)濟政治秩序的穩(wěn)定，穩(wěn)定是管理創(chuàng)新的重點；社會管理創(chuàng)新通過轉(zhuǎn)變黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)體制，實現(xiàn)黨群關(guān)系的優(yōu)化和改善。概言之，國家主導(dǎo)型范式主張發(fā)揮黨和政府在社會管理創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，改善黨群關(guān)系、協(xié)調(diào)社會矛盾、化解社會沖突、實現(xiàn)社會穩(wěn)定。

盡管國家主導(dǎo)型創(chuàng)新模式是一種重要的社會管理創(chuàng)新方式，具有一定的理論和現(xiàn)實意義，但這種模式也具有一定的局限性。譬如，我國建國后實行的計劃經(jīng)濟對我國當(dāng)時國民經(jīng)濟的恢復(fù)和國民生活水平的提高具有較大的積極作用，但由于官僚制先天的缺陷，完全理性的假設(shè)下信息短缺問題，導(dǎo)致全能模式的內(nèi)適應(yīng)困境和外適應(yīng)挑戰(zhàn)[5]。因此，全能型社會管理模式具有不可持續(xù)發(fā)展的特點，它只在特定時期存在，隨著時間推移會被其他模式取而代之。雖然福利國家模式對于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定具有重要的作用，但福利國家模式導(dǎo)致政府職能不斷膨脹，政府財政赤字增加，在政府層面造成“行政國家”，在經(jīng)濟上導(dǎo)致西方國家出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象，這些逼迫西方國家對福利國家型社會管理模式進行改革。盡管國家主導(dǎo)型模式對我國現(xiàn)階段具有一定積極意義，符合我國的國情，但隨著社會的發(fā)展，這種模式也需要改革和與時俱進。

二、社會自治型社會管理創(chuàng)新范式：基于公民社會理論的闡釋

社會自治型理論是社會管理創(chuàng)新的又一個重要理論視角，它強調(diào)弱化國家的社會管理作用，突出公民社會的自治，通過保障公民的權(quán)利、培育社會自治組織等措施實現(xiàn)社會的善治和良性運行。社會自治型創(chuàng)新范式分為古典自由主義的社會管理模式和社會自治型社會管理模式。

資本主義發(fā)展初期，由于受古典自由主義的影響，政府社會管理模式呈現(xiàn)一種“小政府、大社會”的模式。古典自由主義社會管理模式主張“管的最少的政府是最好的政府”。在古典自由主義思想家看來，政府只是一種必要的惡，只有市場這只看不見的手無法解決的問題才由政府來解決[6]。在此時期，政府社會管理主要表現(xiàn)為兩個特點。一是實行社會自治。對于古典自由主義來說，個人的主權(quán)、財產(chǎn)權(quán)是個人自由最為重要的組成部分，因而主張在經(jīng)濟上實行一種自由放任的政策，在社會管理上則強調(diào)個人自由和社會自治。在地方治理上賦予地方以自治的功能，通過地方居民的自我管理實現(xiàn)地方的治理。二是政府的社會管理職能較少。與自由放任政策相聯(lián)系，政府的職能僅限于制定法律以保障自由競爭、維護市場秩序、保護個人生命和財產(chǎn)權(quán)的安全。政府通過保障公民的生命和財產(chǎn)安全實現(xiàn)社會的穩(wěn)定?？梢钥闯觯@一時期社會管理最大的特點是主要通過市場機制“看不見的手”實現(xiàn)對經(jīng)濟社會的管理。

社會自治型理論模式主要是基于公民社會理論、社群主義、自由多元主義理論而提出的一種社會管理改革模式。這種模式強調(diào)社會對國家的制約作用，即通過社會對政府的制衡以實現(xiàn)社會的良治。社會自治型理論在社會管理創(chuàng)新方面主要強調(diào)三點。其一，社會管理創(chuàng)新關(guān)鍵在于保障公民的基本權(quán)利，通過維護公民的基本權(quán)利達到社會秩序的獲得。“社會管理改革的核心不是強化管理，而是改善治理。……社會管理改革的根本目的是維護公民權(quán)利，提高社會的團結(jié)和包容?！盵7]其二，社會管理創(chuàng)新需要培養(yǎng)成熟的公民社會。沒有大量的高素質(zhì)非政府組織和一個成熟的公民社會，難以實現(xiàn)真正的社會自治[8]。國家要為公民社會的成長承擔(dān)責(zé)任，鼓勵和扶持非政府組織的發(fā)展，促進公民社會實現(xiàn)自我治理。其三，公民社會對國家的監(jiān)督和制約。托克維爾在其名著《論美國的民主》中認(rèn)為，美國的政治體制之所以沒有出現(xiàn)多數(shù)人對少數(shù)人的暴政，除了政治體制的三權(quán)分立法則之外，更為重要的是，獨立自由多元的公民社會發(fā)揮了“第三只”眼的功能，監(jiān)督國家權(quán)力的行使。概言之，社會管理創(chuàng)新需要培育一個成熟的公民社會，通過社會的自治最終實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

社會自治型創(chuàng)新模式由于觀察到公民社會能夠通過自主治理獲得社會秩序的穩(wěn)定，彌補了國家在社會管理方面的不足，為社會管理創(chuàng)新提供了一個可供選擇的方案。但這種模式也頗受質(zhì)疑。有學(xué)者就認(rèn)為，公民社會理論給人以公民社會對抗國家的意象，二者關(guān)系演變?yōu)橐环N此消彼長的零和博弈關(guān)系，這種思路不利于國家和社會關(guān)系的改善，而且公民社會的實踐在很多國家造成了社會的失范和動蕩[9]。同時，在當(dāng)前的社會條件下，社會自治必須具備一定的前提條件，而國家和政府正是這些條件的提供主體，國家的發(fā)展方向就在于提供自治條件[10]。也就是說，社會自治必須與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，社會自治并不是絕對的自治，社會的自治還必須處理好與國家的關(guān)系，由此，才能實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

三、多中心治理社會管理創(chuàng)新模式：基于善治視角的解讀

多中心治理理論是基于公共管理學(xué)和政治哲學(xué)視角而提出的一個重要理論，并成為社會管理創(chuàng)新的一個重要理論范式。多中心治理理論的產(chǎn)生背景是市場機制的失敗、國家治理的失效以及公民社會的興起。多中心治理實際上借助于打破政府對社會治理的壟斷，通過治理手段的多樣化，實現(xiàn)從統(tǒng)治走向治理、從善政走向善治，進而達到社會管理創(chuàng)新的目的。多中心治理社會管理創(chuàng)新模式并不是單一的理論體系，它實際上包括新公共管理理論、治理理論和網(wǎng)絡(luò)化治理等三個既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的理論源流或分支。

新公共管理作為社會管理創(chuàng)新的理論范式之一，其主要主張是通過引入市場機制、多種激勵手段、私人部門的管理技術(shù)、市場和社會多元主體的參與來實現(xiàn)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的優(yōu)化。新公共管理通過政府的“掌舵”和“劃槳”職能的分離，使政府專注于決策職能，將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給營利組織、非政府組織等社會主體，以克服政府效率低下和公共服務(wù)供給不足的問題，從公共服務(wù)供給質(zhì)量和提供效率進行社會管理創(chuàng)新。因此，新公共管理實際上是從組織、機制和技術(shù)等管理層面來論述社會管理創(chuàng)新的治理途徑的。與新公共管理偏重于管理途徑不同，治理理論主要從政治學(xué)的角度，即國家與社會關(guān)系的角度來進行社會管理創(chuàng)新。治理理論主張，國家的治理既不能通過私有化解決，也不能自由放任；不能由政府機構(gòu)壟斷，也不能被利益集團俘虜；不能讓國家權(quán)力過大，需要還權(quán)于公民社會，尋求非政府組織的參與[11]。顯然，治理理論并不是否定國家的作用，而是借助于授權(quán)于公民社會來改變國家壟斷公共權(quán)力，通過國家與公民社會的合作實現(xiàn)社會管理方式的轉(zhuǎn)變和社會價值的權(quán)威性分配。網(wǎng)絡(luò)治理理論也是多中心治理社會管理創(chuàng)新理論分支之一。網(wǎng)絡(luò)治理屬于一種復(fù)合多中心的治理模式，它具備一種自我組織的特點，通過自我制定政策和塑造環(huán)境實現(xiàn)自我治理[12]。網(wǎng)絡(luò)治理通過對傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式的再造，增加了權(quán)力運行的誘導(dǎo)性和協(xié)調(diào)性，突出了不同行動者良性合作關(guān)系的建立，在制度上注重構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)組織的多重目標(biāo)和制度安排。網(wǎng)絡(luò)治理通過政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)造和自組織的治理形式來實現(xiàn)公共價值的權(quán)威分配，進而實現(xiàn)社會管理的創(chuàng)新。

可以看出，雖然新公共管理理論、治理理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論存在一些差異，但它們的共同之處是明顯的，從三者的共同之處可以大致得出多中心治理在社會管理創(chuàng)新上的具體觀點。第一，社會管理創(chuàng)新必須實現(xiàn)治理主體的多元化。國家不應(yīng)該成為權(quán)力的唯一中心，非政府組織和一些營利組織在獲得社會認(rèn)可的基礎(chǔ)上，也可以成為權(quán)力的來源。通過權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移來改變政府治理的失效。第二，社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于合作機制的建立。多元主體共同參與社會管理創(chuàng)新，既需要競爭機制的存在，更需要合作。通過合作，參與者之間形成了一個自組織的參與網(wǎng)絡(luò)，在這個網(wǎng)絡(luò)中，不同行動者存在著權(quán)力依賴，共同承擔(dān)責(zé)任和分享社會治理的權(quán)力，從而實現(xiàn)對社會的治理。第三，多中心治理的結(jié)構(gòu)是網(wǎng)狀的。與傳統(tǒng)金字塔形的治理結(jié)構(gòu)相比，多中心治理是一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。政府、非政府組織、公民等都鑲嵌在網(wǎng)狀的結(jié)構(gòu)中。這種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)在現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐下，不斷突破官僚制封閉的結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了從單中心的信息傳遞模式向多中心的信息傳遞模式的轉(zhuǎn)變。在后工業(yè)社會高度復(fù)雜和高度不確定的社會環(huán)境下，多中心治理的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)能有效應(yīng)對風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)。第四，政府在治理中發(fā)揮獨特的作用。多中心治理強調(diào)非政府組織、公民等社會主體的參與治理功能，但并沒有否定政府在社會治理中的作用。政府要改變原來的全能政府行為模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N有效政府，實現(xiàn)政府的瘦身；另一方面，政府要發(fā)揮元治理的功能，在多元主體間承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)的功能。元治理的功能要求政府不但能夠靈活使用各種治理工具，而且需要成為一個精明的管理者，有效管理各種政府項目，善于協(xié)調(diào)其他社會治理主體。第五，治理的目標(biāo)是為了更好地實現(xiàn)公共利益。在單中心的治理模式下，政府能夠統(tǒng)一分配公共資源，供給公共物品，但由于政府能力的有限性、政府自利性等因素，導(dǎo)致公共利益不能很好地得以實現(xiàn)。多中心治理理論通過引入非政府組織、營利組織、公民等多元主體，打破了政府對公共事務(wù)和社會治理的壟斷，制衡了政府的權(quán)力，完善了社會利益表達渠道，從而能夠在一定程度上保障公共利益的實現(xiàn)。

盡管多中心治理社會管理創(chuàng)新模式能在一定程度上克服國家的失效和市場的失靈，通過發(fā)揮非政府組織等社會主體的作用實現(xiàn)社會的善治，但它的缺陷和不足也不容忽視。首先，多中心治理的功能是有限的，不宜夸大。市場機制和國家治理仍然是治理的基礎(chǔ)，治理不能完全消除二者的作用，而是以國家和市場機制為基礎(chǔ)[13]。其次，治理也存在失效的可能。治理的失效表現(xiàn)在參與主體達成目標(biāo)的困難，治理的失敗實際就是參與各方對目標(biāo)重新界定的爭論而難以達成共識所致，同時，治理還存在合作對競爭、可治理性對靈活性、責(zé)任對效率以及開放對封閉等兩難處境，這些因素都會導(dǎo)致治理失效[14]。最后，政府作為元治理的主體存在協(xié)調(diào)的困難。治理往往高估了政府在網(wǎng)絡(luò)化多中心主體間的協(xié)調(diào)能力，協(xié)調(diào)的困難消解了治理的作用。而且，治理由于對非正式制度的依賴會對正式制度和合法權(quán)力造成威脅，從而不利于社會的穩(wěn)定。

四、參與型治理社會管理創(chuàng)新范式：基于民主行政的分析

參與型社會管理創(chuàng)新模式是近年來興起的一種治理模式。參與治理實際上是基于對現(xiàn)代政治制度設(shè)計的一種反思而提出的一種民主行政理論。在現(xiàn)代民主政治的設(shè)計中，政治與行政是二分的，政治屬于民主領(lǐng)域，而行政則是集權(quán)的。參與型社會管理理論就是嘗試把民主的成分引入行政過程中，通過公民自下而上的參與政府決策和執(zhí)行過程實現(xiàn)社會的善治和發(fā)展。一般而言，參與型治理大致可以分為參與治理模式、協(xié)商民主模式和彼得斯的參與型政府治理模式三種。

參與式治理源于公共行政學(xué)者對現(xiàn)代民主的反思。上世紀(jì)六七十年代以來，代議制民主呈現(xiàn)的問題日益突出，代議制形成的精英民主政治既導(dǎo)致了政治的不平等，也增加了公民對政治的冷漠。因此，公民參與是優(yōu)化政府治理的主要措施，公共行政有效性是在積極主動參與的公民意識的脈絡(luò)中得以限定的[15]（序言）。從參與式治理審視社會管理創(chuàng)新，主要強調(diào)公民和社會參與來改善政府治理社會的質(zhì)量和實現(xiàn)決策的優(yōu)化。首先，參與治理意味著賦權(quán)于草根階層和加強民主。精英民主政治造成了普通民眾對政府的疏離感和冷漠，參與治理則強調(diào)真正給予那些處于政治與行政之外的群體以參與決策的權(quán)力。賦權(quán)的過程意味著民主深化的過程，表現(xiàn)為公共權(quán)力的向下移動，這是參與式治理對民主的要求[16]。參與治理通過賦權(quán)于弱勢群體，使其參與政治和行政過程，達到調(diào)和社會矛盾與緩解社會沖突的治理作用。其次，參與型治理模式的范圍不僅在于公共決策等行政領(lǐng)域，而且包括公共物品的提供、社會事務(wù)的管理等諸項內(nèi)容。而且，參與治理的形式也是多樣化的，在我國包括四種典型的模式：農(nóng)村居民的自組織參與、城市社區(qū)居民的參與治理、邊緣群體的參與治理和社會組織的參與治理[17]（P12-15）。最后，通過參與使公民與政府形成伙伴關(guān)系，形成社會成員對社會事務(wù)和公共事務(wù)的控制而使社會治理得到改善，從而改造精英民主的政治結(jié)構(gòu)。

繼參與式治理理論之后，協(xié)商民主治理模式在上世紀(jì)九十年代開始興起并受到學(xué)者們的關(guān)注。協(xié)商民主治理模式的核心概念是“公共協(xié)商”，公共協(xié)商是共同體成員理性地討論、協(xié)調(diào)、商談公共政策以尋求滿足公民利益訴求的過程。協(xié)商民主治理模式強調(diào)通過理性的參與和協(xié)商以實現(xiàn)公民的政治權(quán)利和自由，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會利益的協(xié)調(diào)、化解公共利益和私人利益的矛盾，實現(xiàn)社會的和諧與秩序。從協(xié)商民主的視角審視社會管理創(chuàng)新，需要培養(yǎng)公共理性、創(chuàng)造良好協(xié)商治理的環(huán)境、以協(xié)商民主為解決社會沖突的突破口。社會管理創(chuàng)新首先需要培養(yǎng)公民的公共理性精神。公共理性的培養(yǎng)過程是在協(xié)商民主的實踐中進行的。公共理性不是一定要達成意見的統(tǒng)一，而是在從觀點的交鋒和沖突中相互學(xué)習(xí)，不斷增加社會共同體的公共文化，最后生成公共理性。其次，社會管理要創(chuàng)造一個良好的商談環(huán)境。哈貝馬斯曾經(jīng)提出理想的商談環(huán)境包括開放不受限制的議題、參與者的真正平等、真誠的表達和自由的溝通四個方面[18]。所以，社會管理創(chuàng)新要創(chuàng)造一個信息公開、參與者平等、充分溝通的協(xié)商環(huán)境。協(xié)商民主意味著政治和行政要充分地向公民、公民組織和公民社會開放，通過協(xié)商來解決社會沖突和政策沖突，通過協(xié)商來克服因政治家、官員的自私和狹隘而引起的政策合法性不足的問題，從而增加社會和諧與穩(wěn)定。

蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中提出了參與式政府的理念，這一模式與參與治理有較大的相似性，也是主張通過參與來改善官僚制政府效率低下的問題。彼得斯認(rèn)為，現(xiàn)代官僚制的弊端對政府效能的提升造成了很大的影響，要通過建立一個參與式政府來改善政府的民主機制和運行效率。參與式政府理論的核心觀點強調(diào)，基層員工和官僚、顧客和社會群體最了解組織運行的情況，因此，要破除官僚制在政府中的核心地位，讓基層官僚、公民和第三部門參與到政府決策中來。在公共服務(wù)的提供方面，也要打破政府的壟斷，引入第三部門參與到服務(wù)供給中來。參與式政府對社會管理創(chuàng)新的意義在于，通過鼓勵基層員工、公民及公民社會與政府的互動，改善政府的管理和公共政策的質(zhì)量，從而促進公共利益的實現(xiàn)。

作為民主行政理論的變種之一，參與式治理社會管理創(chuàng)新模式通過強調(diào)自下而上的公民參與，突出了民主行政下公民權(quán)利的重要性、政府權(quán)力的公共性、政府行為的服務(wù)性和協(xié)商性特點，從而實現(xiàn)對政府決策的優(yōu)化，一定程度上促進了行政過程的改善，推動了公民社會的發(fā)展和成熟，對社會秩序和善治的形成起到了較大的作用。但是，參與式治理創(chuàng)新模式雖然在政府決策和行政中引入了公民參與，但這種參與的效果在沒有對官僚制進行根本變革的情況下，效果是有限的?！霸诠倭胖频膶蛹壗Y(jié)構(gòu)里，無論怎樣的動員或接納公眾的參與，也不能夠改變權(quán)力由少數(shù)人執(zhí)掌和行使的現(xiàn)實，至多也只是賦予了權(quán)力更加溫和的面目和愿意妥協(xié)的假象，其實，權(quán)力支配過程的性質(zhì)并不會發(fā)生改變?！盵10]

五、服務(wù)型社會管理創(chuàng)新模式：來自中國學(xué)者的觀點

面對后工業(yè)社會高度不確定和高度復(fù)雜性的現(xiàn)實，中國學(xué)者基于中國的國情和時代背景，進行了深入的理論思考和實踐探索。在理論上，中國學(xué)者提出了服務(wù)型政府理論范式，主張以服務(wù)型政府理論為社會管理創(chuàng)新的指導(dǎo)理論，社會管理創(chuàng)新以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)。目前，在服務(wù)型政府理論上存在三種觀點：一種觀點是張康之基于人類社會歷史發(fā)展進程而提出的突出倫理精神和道德取向的服務(wù)型政府理論，第二種是以遲福林為代表的主張政府職能轉(zhuǎn)型為特征的公共服務(wù)型政府模式，第三種是以劉熙瑞為代表的強調(diào)公民本位和服務(wù)職能的服務(wù)型政府。三種觀點在社會管理創(chuàng)新路徑設(shè)計上既有交集也有各自獨特的理論視角和觀點。

張康之在《行政道德的制度保障》一文中首次提出了“服務(wù)行政模式”概念，并以此為基礎(chǔ)在以后的著作和論文中對服務(wù)型政府理論進行了系統(tǒng)的建構(gòu)和論證。張康之是從人類社會歷史發(fā)展的視角構(gòu)建服務(wù)型政府理論的。他把人類社會治理分為農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治行政、工業(yè)社會的管理行政和后工業(yè)社會的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是具有倫理精神和道德取向的政府，是把公正價值放在突出位置，具有非控制導(dǎo)向的、開放的、合作治理的政府類型[19]。服務(wù)型政府不僅是我國行政體制改革的方向，而且對社會管理創(chuàng)新具有指導(dǎo)意義。“服務(wù)型政府和社會管理創(chuàng)新的提出是一致的，是社會治理方式總體性創(chuàng)新的兩個面向”，前者是從政府類型的角度對行政體制改革提出的要求，后者則是從國家和社會關(guān)系的視角對社會治理關(guān)系的創(chuàng)新[20]。因此，政府社會管理體制改革應(yīng)該以服務(wù)型政府為建設(shè)目標(biāo)[21]。以服務(wù)型政府理論為指導(dǎo)，社會管理創(chuàng)新要突出政府的倫理精神和服務(wù)價值取向。在社會管理中，要把服務(wù)價值和公正取向放在首要位置，以克服管理行政過度效率導(dǎo)向和片面規(guī)則導(dǎo)向所導(dǎo)致的管理效率低下、社會矛盾頻發(fā)等政府失靈現(xiàn)象。其次，社會管理創(chuàng)新要克服政府的單邊行動，引入非政府組織等多元治理主體[20]。一方面，后工業(yè)社會的復(fù)雜現(xiàn)實使政府的單邊行動無法有效應(yīng)對；另一方面，非政府組織等市民社會的興起則為政府與非政府組織合作創(chuàng)造了條件。最后，社會管理創(chuàng)新不僅要改變政府社會管理的方式、方法和服務(wù)形式等方面，更應(yīng)該從價值觀念、權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度設(shè)置、政府職能等多方面進行綜合創(chuàng)新。

遲福林認(rèn)為，我國社會的主要矛盾表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和公民的公共服務(wù)需求無法得到有效滿足兩個方面，因而應(yīng)該建設(shè)公共服務(wù)型政府以實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和進行社會管理創(chuàng)新。公共服務(wù)型政府要求政府向社會供給基本公共物品和高效的公共服務(wù)，以滿足公民各種公共服務(wù)的需要和利益訴求[22]。從公共服務(wù)型政府的視角審視，社會管理創(chuàng)新主要通過公共服務(wù)的供給緩解社會矛盾和利益沖突。首先，社會管理創(chuàng)新要轉(zhuǎn)變政府的職能，實現(xiàn)政府職能由經(jīng)濟建設(shè)型向提供公共服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變，通過供給均等化的公共物品緩解社會矛盾和利益沖突。其次，社會管理創(chuàng)新要健全利益協(xié)調(diào)機制，鼓勵公民參與。通過公民參與，保證公共政策的制定、執(zhí)行更具合理性，使公共服務(wù)更符合社會成員的需求。最后，要發(fā)展非政府組織。非政府組織的作用在于它能夠提供多樣化的公共服務(wù)，緩解公共產(chǎn)品短缺和人民群眾不斷增長的公共服務(wù)需求之間的矛盾。而且，非政府組織能夠起到保護弱勢群體利益的作用，“有組織的理性比非組織的個人行為更有利于社會和諧與社會穩(wěn)定”，“保護弱勢群體利益的關(guān)鍵在于積極規(guī)范地提高其組織化程度”[23]。

與公共服務(wù)型政府提法相似，劉熙瑞認(rèn)為服務(wù)型政府是以公民本位和社會本位為價值取向，在民主社會的體制下，依據(jù)民眾意愿建立的，以為公民服務(wù)為目標(biāo)，發(fā)揮服務(wù)職能且擔(dān)負(fù)服務(wù)責(zé)任的政府類型[24]。服務(wù)型政府是與管制型政府相對的政府，社會管理創(chuàng)新就是從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。首先，社會管理創(chuàng)新要以人為本，真正實現(xiàn)公民權(quán)利。實現(xiàn)公民權(quán)利既要把抽象的公民權(quán)利給予細(xì)化，也要給公民實現(xiàn)權(quán)利的平臺，賦予公民自治的空間，將政府置于公民的監(jiān)督之下。社會管理創(chuàng)新本質(zhì)在于“真正實現(xiàn)公民權(quán)利，其關(guān)鍵是把握好四種行為要素，即問政于民、決政于共、行政于和、監(jiān)政于公”[25]。其次，將政府的職能轉(zhuǎn)變到服務(wù)上來。要樹立“好政府就是能夠提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的政府”的觀念。最后，要從法制上保障公民權(quán)利的實現(xiàn)。無論是政府的行為，還是公民權(quán)利的維護，一切實行法治，切實消除管制性政府重權(quán)力而輕法律的傾向。

在我國面臨雙重轉(zhuǎn)型的情況下，我國學(xué)者基于時代特征和全球化的背景而提出服務(wù)型政府的理論，這對于我國的政府體制改革和社會管理創(chuàng)新無疑具有方向性的意義。特別是在后工業(yè)社會的背景下，如何構(gòu)建適合中國國情的政府模式和進行社會管理體制創(chuàng)新，服務(wù)型政府理論給予了理論上的闡述。因此，我國社會管理創(chuàng)新既要把“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”作為當(dāng)前管理的目標(biāo)，也需要把建設(shè)服務(wù)型政府作為社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標(biāo)的理論自覺。

六、結(jié)論與啟示

社會管理創(chuàng)新既要發(fā)揮國家的引導(dǎo)作用，也要給社會一定的自治空間，更需要把服務(wù)型社會治理模式作為社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標(biāo)。一方面，在當(dāng)前時期，社會管理要發(fā)揮國家的引導(dǎo)作用。恩格斯在論述國家的職能時指出，國家的職能分為政治統(tǒng)治和社會管理職能，而前者的實現(xiàn)必須以后者的實施為前提。所以，社會管理是國家的重要職能之一。我國正處于社會主義初級階段，這一階段的突出問題是人民群眾的物質(zhì)文化需求尚未得到比較充分的滿足。因此，國家需要承擔(dān)起公共服務(wù)的職能，為公民提供基本的、均等化的公共服務(wù)，防止社會貧富分化的加劇和社會矛盾的激化。當(dāng)然，這并不意味著政府回到全能政府時期或仿效資本主義福利國家模式，而是根據(jù)國情，逐步建立起符合我國國情的公共服務(wù)體系。同時，國家要充分發(fā)揮非政府組織等社會群體的力量，引導(dǎo)非政府組織自治和發(fā)展，從而建立一種多元主體合作治理的社會治理模式。

另一方面，社會管理創(chuàng)新要以構(gòu)建服務(wù)型社會治理模式為戰(zhàn)略目標(biāo)。人類社會在工業(yè)社會實行是管理型社會治理模式，管理型社會治理模式的特點是強調(diào)控制導(dǎo)向，以官僚制為組織形式。這種治理模式已經(jīng)無法適應(yīng)高度復(fù)雜的后工業(yè)社會，而且由于其規(guī)模龐大和反應(yīng)遲鈍等弊端，其本身已經(jīng)成為社會風(fēng)險多發(fā)的原因之一。因此，社會管理創(chuàng)新必須實現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)變，要以建設(shè)服務(wù)型社會治理模式為戰(zhàn)略目標(biāo)，實現(xiàn)從“控制導(dǎo)向”向“服務(wù)導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型社會治理模式是突出服務(wù)價值取向的治理模式，它在制度設(shè)計上突出倫理精神和道德取向；在本質(zhì)上，它是一種合作治理模式，強調(diào)多元主體在信任的基礎(chǔ)上平等合作。因此，它能夠克服管理行政中政府的“單邊主義”治理困境，也能夠最大限度地促進社會和諧與發(fā)展。

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