[摘 要]對(duì)政府部門提供的基本公共服務(wù)進(jìn)行全面客觀的考核評(píng)估，成為保障各級(jí)政府持續(xù)穩(wěn)步地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要條件。盡管我國現(xiàn)有基本公共服務(wù)評(píng)估制度在考核評(píng)估基本公共服務(wù)方面發(fā)揮了非常重要的監(jiān)督作用，但現(xiàn)有基本公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制屬于典型的“體制內(nèi)”評(píng)估模式，存在評(píng)估主體單一、評(píng)估內(nèi)容偏頗、評(píng)估指標(biāo)狹隘、評(píng)估方法滯后等問題，致使我國基本公共服務(wù)評(píng)估制度處于軟約束狀態(tài)。構(gòu)建多元評(píng)估主體，拓展多維評(píng)估內(nèi)容，設(shè)計(jì)多項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)，運(yùn)用多樣評(píng)估方法等，成為未來我國基本公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制的創(chuàng)新取向。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù)均等化；評(píng)估主體；評(píng)估內(nèi)容；評(píng)估指標(biāo)；評(píng)估方式

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2013）03-0062-08

我國在基本公共服務(wù)領(lǐng)域初步建立了相對(duì)成型的評(píng)估制度，而且這些評(píng)估制度在基本公共服務(wù)評(píng)估過程中起到了非常重要的評(píng)估監(jiān)督功效。然而，現(xiàn)有基本公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制屬于典型的“體制內(nèi)”評(píng)估模式，在評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)以及評(píng)估方式等方面都存在明顯的局限性，導(dǎo)致基本公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制處于軟約束狀態(tài)。這種軟約束評(píng)估機(jī)制直接影響著基本公共服務(wù)均等化的績效評(píng)估效果，制約著基本公共服務(wù)均等化工程的順利推進(jìn)。本文旨在明確廓清基本公共服務(wù)范圍的前提下，清晰界定基本公共服務(wù)均等化概念，并在理性認(rèn)同我國現(xiàn)有評(píng)估機(jī)制積極因子的基礎(chǔ)上，客觀系統(tǒng)地揭示其固有弊端，進(jìn)而有針對(duì)性地提出一些創(chuàng)新意向。

一、基本公共服務(wù)均等化相關(guān)問題闡述

（一）基本公共服務(wù)均等化的時(shí)代背景

經(jīng)過30余年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，2011年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）已經(jīng)超越日本，世界排名第二位。然而，根據(jù)2012年國際貨幣基金組織（IMF）公布的世界各國人均GDP數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年我國人均國民生產(chǎn)總值為5432美元，世界排名第87位?？梢姡覈司鶉裆a(chǎn)總值并不占優(yōu)。在此現(xiàn)實(shí)背景下，我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的貧富分化也相對(duì)較為突出。國家統(tǒng)計(jì)局公布，2012年全國居民基尼系數(shù)為0.474，遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了國際公認(rèn)的0.4警戒線。此外，快速經(jīng)濟(jì)總量增長也帶來了社會(huì)需求的深刻變化。其中，公共需求的高速增長同基本公共服務(wù)供給短缺之間的矛盾日益凸顯，嚴(yán)重影響了社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前我國社會(huì)由一個(gè)基本矛盾逐漸演變成兩大突出矛盾：“一是經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾?！盵1]（P10-16）在我國現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，“讀不起書”、“看不起病”、“買不起房”等民生問題比較普遍；“老無所養(yǎng)”、“因病致貧”、“因病返貧”等社會(huì)現(xiàn)象也隨處可見。強(qiáng)化基本公共服務(wù)職能，改善民生問題，使民眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革成果，讓民眾過上體面的生活，已經(jīng)成為擺在黨和政府面前刻不容緩的、亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題。

與此同時(shí)，自2000年以來，黨和政府高度關(guān)注貧富差距和社會(huì)民生問題，不斷強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，逐步拉開了公共服務(wù)改革以及社會(huì)民生改善的序幕。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出將“完善公共財(cái)政制度”作為實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”的主要手段。黨的十七屆二中全會(huì)審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，要求更加注重公共服務(wù)，著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化[2]。黨的第十七屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，成為新時(shí)期指導(dǎo)我國農(nóng)村推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的綱領(lǐng)性文件。十一屆全國人大四次會(huì)議表決通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第八篇專門闡述了如何改善民生、如何建立健全基本公共服務(wù)體系，第一次明確界定了“十二五”期間基本公共服務(wù)的范圍，將“促進(jìn)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、收入分配”等五個(gè)領(lǐng)域作為基本公共服務(wù)均等化的范圍；將逐步縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)差距以及提升基本公共服務(wù)水平納入政府公共服務(wù)職責(zé)。2012年8月國務(wù)院專門制定的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出了“十二五”期間基本公共服務(wù)的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、基本標(biāo)準(zhǔn)和保障工程?？梢?，我國基本公共服務(wù)改革經(jīng)歷了一個(gè)由抽象到具體、由政策藍(lán)圖到操作方略的深化過程。從強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，到推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是公共服務(wù)職能改革的明細(xì)化和具體化，是指導(dǎo)我國公共服務(wù)改革的路線圖。基本公共服務(wù)均等化成為黨和國家未來施政方針的主旋律，成為衡量黨和政府執(zhí)政能力的重要準(zhǔn)繩，也成為各地構(gòu)建服務(wù)型政府的試金石。

（二）基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵外延

目前國內(nèi)對(duì)基本公共服務(wù)均等化的概念界定主要存在兩種版本。學(xué)界對(duì)基本公共服務(wù)均等化較為權(quán)威的概念解讀當(dāng)屬中國（海南）改革研究院。他們認(rèn)為，“基本公共服務(wù)均等化是全體公民的機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相同，意味著全體社會(huì)成員，都能享受到有制度保障的最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)，并尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)；基本公共服務(wù)均等化，是要將基本公共服務(wù)的差距控制在社會(huì)可承受的范圍內(nèi)，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保障社會(huì)和諧穩(wěn)定?；竟卜?wù)均等化主要在于關(guān)注困難群體?！盵3]（P81）國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》認(rèn)為：“基本公共服務(wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡單的平均化和無差異化?！毕啾戎拢嗟貜莫M義層面界定基本公共服務(wù)均等化概念，在內(nèi)涵上與學(xué)術(shù)界尚存在一定差別。

基本公共服務(wù)均等化的范圍有哪些？國內(nèi)對(duì)于這一問題也存在一定分歧，有廣義和狹義之說。常修澤研究員在早期研究中偏向廣義之說，認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化的范圍包括基本民生性服務(wù)、公共事務(wù)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)和公共安全性服務(wù)等四種，其中“基本民生性服務(wù)”包括就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)等；“公共事務(wù)性服務(wù)”包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化；“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”包括公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)；“公共安全性服務(wù)”包括生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)安全、國防安全[4]（P170-175）。在后續(xù)研究中，他也意識(shí)到基本公共服務(wù)均等化的范圍不宜過寬、標(biāo)準(zhǔn)不宜過高，從而提出了“橫向上，范圍要適中；縱向上，標(biāo)準(zhǔn)要適度”[5]這一比較貼近國情的論斷。而《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》則將基本公共服務(wù)均等化的范圍界定為：“一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)。”可見，學(xué)術(shù)界和政府部門對(duì)于基本公共服務(wù)均等化范圍都采取了較為謹(jǐn)慎的態(tài)度?？陀^地說，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)該與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度緊密聯(lián)系在一起，超越當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和發(fā)展程度而提出超前性的均等化范圍有害無益?；竟卜?wù)均等化的范圍不宜過窄，但也不能過寬；均等化標(biāo)準(zhǔn)不宜過高，但也不能太低。如果均等化范圍過寬或者標(biāo)準(zhǔn)過高，將直接導(dǎo)致各級(jí)政府的基本公共服務(wù)供給能力“心有余而力不足”，從而無法完成均等化目標(biāo)和任務(wù)；如果均等化范圍過窄或標(biāo)準(zhǔn)過低，又無法實(shí)現(xiàn)保障公民基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的底線責(zé)任。當(dāng)然，基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的過程，在不同的社會(huì)發(fā)展階段有著不同的均等化目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，人們對(duì)基本公共服務(wù)的需求將會(huì)隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及人民生活水平的穩(wěn)步提高而發(fā)生變化，基本公共服務(wù)均等化的范圍也應(yīng)該隨之逐步拓寬。

（三）基本公共服務(wù)均等化的評(píng)估動(dòng)因

首先，建立健全基本公共服務(wù)均等化的評(píng)估機(jī)制非常必要。從基本公共服務(wù)供給格局來看，當(dāng)前我國存在相當(dāng)明顯的區(qū)域間非均等化、城鄉(xiāng)間非均等化、群體間非均等化以及個(gè)人間非均等化，建立健全該領(lǐng)域的評(píng)估機(jī)制，有助于最終在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。從基本公共服務(wù)供給流程來看，我國在基本公共服務(wù)決策、提供、監(jiān)管、問責(zé)等運(yùn)行機(jī)制方面還存在諸多不盡如人意之處，其重要原因之一就在于國家尚未很好地對(duì)基本公共服務(wù)供給過程進(jìn)行相應(yīng)評(píng)估，導(dǎo)致無法較好地測(cè)算出基本公共服務(wù)均等化的供給質(zhì)量和效率。從基本公共服務(wù)的資源配置效率來看，各級(jí)政府往往傾向于追求地方經(jīng)濟(jì)總量增長，在一定程度上忽視了基本公共服務(wù)職能，甚至出現(xiàn)擠占和挪用基本公共服務(wù)資金用以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的錯(cuò)誤導(dǎo)向。所以，建立健全基本公共服務(wù)均等化的評(píng)估機(jī)制，有助于提升基本公共服務(wù)資金的整體配置效率，有助于上級(jí)政府部門和廣大民眾更好地管理和監(jiān)督服務(wù)職能部門?！伴_展基本公共服務(wù)績效評(píng)估具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，一是可以評(píng)價(jià)政府基本責(zé)任的落實(shí)情況；二是可以評(píng)價(jià)公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)情況；三是可以評(píng)價(jià)發(fā)展的社會(huì)屬性；四是可以看出實(shí)現(xiàn)公平正義的狀況?！盵6]

其次，建立健全基本公共服務(wù)均等化的評(píng)估機(jī)制具有較強(qiáng)的可行性。從20世紀(jì)80年代以來，我國在一定程度上開啟了公共服務(wù)評(píng)估制度，如人事和組織部門針對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行的政績考核制度，政府審計(jì)部門開展的績效審計(jì)制度，政府財(cái)政部門開展的公共財(cái)政支出績效評(píng)估。誠然，相對(duì)于英美等發(fā)達(dá)資本主義國家而言，上述績效評(píng)估制度尚處于初級(jí)發(fā)展階段，仍然存在諸多制度缺陷，在具體評(píng)估實(shí)踐過程中也暴露出各種現(xiàn)實(shí)問題，但這不應(yīng)該成為我國放棄對(duì)基本公共服務(wù)均等化開展績效評(píng)估的理由和借口，況且黨和國家已經(jīng)明確將一部分基本公共服務(wù)納入到了政府的績效考核范圍，已經(jīng)成為考核各級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一。黨和國家在基本公共服務(wù)績效評(píng)估考核領(lǐng)域非常重視與學(xué)術(shù)界和研究機(jī)構(gòu)開展協(xié)同合作，北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、蘭州大學(xué)、廈門大學(xué)、華南理工大學(xué)等高校先后成立了政府績效考核評(píng)估中心。伴隨著社會(huì)發(fā)展以及科技進(jìn)步，這些研究機(jī)構(gòu)一定能夠?yàn)槲覈樌归_基本公共服務(wù)均等化的績效評(píng)估提供較多理論支撐。

二、現(xiàn)有基本公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制的局限性

（一）評(píng)估主體單一

目前我國主要通過兩類政府機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)部門提供的基本公共服務(wù)效果展開評(píng)估：其一，基于“條條”管理體制下上級(jí)主管部門對(duì)下級(jí)垂直職能部門開展的績效評(píng)估；其二，基于“塊塊”管理體制下本級(jí)人民政府對(duì)所屬職能部門開展的績效評(píng)估，以及本級(jí)職能部門對(duì)同級(jí)服務(wù)提供部門開展的評(píng)估。這種“條塊”管理體制下的評(píng)估主體屬于典型的“體制內(nèi)”評(píng)估主體，它們過多地承載了基本公共服務(wù)的評(píng)估任務(wù)，成為這一領(lǐng)域的壟斷性評(píng)估主體。專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以及廣大人民群眾鮮有渠道和途徑參與基本公共服務(wù)的評(píng)估過程。與民主化和科學(xué)化的評(píng)估目標(biāo)相比，這種評(píng)估主體陷入了“單一化”境地。

“體制內(nèi)”評(píng)估主體存在三重潛在隱患。第一，評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不強(qiáng)。由于這些評(píng)估機(jī)構(gòu)是各級(jí)地方政府的職能部門或下屬機(jī)構(gòu)，它們?cè)谠u(píng)估過程中很容易受當(dāng)?shù)卣块T的種種壓力和各種干擾，其獨(dú)立性不強(qiáng)。第二，評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性不強(qiáng)。雖然這些評(píng)估機(jī)構(gòu)有著較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但由于諸多原因，其專業(yè)評(píng)估技術(shù)往往與國際國內(nèi)先進(jìn)評(píng)估理論知識(shí)還存在較大差距，其評(píng)估能力往往差強(qiáng)人意。一般而言，行政層級(jí)越低的政府評(píng)估機(jī)構(gòu)，其專業(yè)性越弱。第三，評(píng)估機(jī)構(gòu)的代表性不足。從委托代理理論來看，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)該代表廣大民眾對(duì)政府部門提供的基本公共服務(wù)是否符合民眾的公共利益或需求意愿進(jìn)行評(píng)估。但是，由于廣大民眾參與基本公共服務(wù)評(píng)估過程的渠道十分有限，他們很難順暢地將自身服務(wù)需求意愿傳輸給評(píng)估機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估過程中無法真正有效地代表人民群眾的根本利益。

（二）評(píng)估內(nèi)容偏頗

從評(píng)估內(nèi)容來看，世界上許多國家大都從供給質(zhì)量和供給數(shù)量這兩個(gè)維度來評(píng)價(jià)公共部門提供的基本公共服務(wù)：一是公共部門提供了多少基本公共服務(wù)，亦即供給數(shù)量；二是公共部門是否提供了優(yōu)質(zhì)的、符合廣大民眾需求意愿的基本公共服務(wù)，亦即供給質(zhì)量。供給質(zhì)量和供給數(shù)量作為評(píng)估基本公共服務(wù)的兩個(gè)重要維度，兩者之間既相互聯(lián)系，又彼此區(qū)別。一方面，供給數(shù)量以供給質(zhì)量為前提條件，任何缺失質(zhì)量保障的基本公共服務(wù)，數(shù)量即便再多，終將偏離廣大民眾的服務(wù)需求；另一方面，供給質(zhì)量以供給數(shù)量為基礎(chǔ)，即便是盡善盡美的基本公共服務(wù)，倘若不能累積到一定的數(shù)量，也將無法滿足廣大民眾的服務(wù)需求。

就目前而言，我國各級(jí)政府評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)和焦點(diǎn)主要集中于基本公共服務(wù)的供給數(shù)量層面，亦即評(píng)估政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域投入了多少經(jīng)費(fèi)，基本公共服務(wù)均等化達(dá)到了多少覆蓋率以及基本公共服務(wù)硬件建設(shè)情況等，而對(duì)基本公共服務(wù)供給質(zhì)量的評(píng)估內(nèi)容則明顯不足。在以“供給數(shù)量”為導(dǎo)向的評(píng)估取向下，評(píng)估機(jī)構(gòu)只需評(píng)價(jià)政府服務(wù)部門是否落實(shí)了上級(jí)部門下達(dá)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)、覆蓋率、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項(xiàng)指標(biāo)，而廣大民眾的基本公共服務(wù)真實(shí)需求、滿意度等重要評(píng)估內(nèi)容在“體制內(nèi)”評(píng)估過程中未能得到充分體現(xiàn)?？梢姡竟卜?wù)均等化的績效評(píng)估內(nèi)容被異化為政府服務(wù)部門在多大程度上貫徹落實(shí)上級(jí)部門或本級(jí)人民政府下達(dá)的各級(jí)服務(wù)指標(biāo)，如此評(píng)估機(jī)構(gòu)無形中忽視了基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量這一重要評(píng)估維度。實(shí)踐證明，“法規(guī)、政策或上級(jí)要求并不總是能夠與公眾需求相符，從而也就不能確保評(píng)估體系能夠推動(dòng)政府滿足公眾需求。另外，在一定程度上，公眾對(duì)政府職能活動(dòng)的過程并不關(guān)心，卻關(guān)注這種活動(dòng)的質(zhì)量以及結(jié)果?！盵7]

（三）評(píng)估指標(biāo)狹隘

到目前為止，我國尚未制定系統(tǒng)科學(xué)、全國普適的基本公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系。在“條條”和“塊塊”管理模式下，一般都是由上級(jí)主管部門或本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的基本公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系，并為轄屬的下級(jí)單位或職能部門設(shè)定工作績效目標(biāo)，從而形成了縱橫有別的兩套指標(biāo)體系。在“塊塊”領(lǐng)導(dǎo)體制下，各級(jí)政府通常對(duì)各職能部門制定統(tǒng)一的績效評(píng)估指標(biāo)體系，這種適用于各職能部門的共性指標(biāo)，重點(diǎn)考察所屬部門的工作態(tài)度、工作作風(fēng)，考察本級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)重大任務(wù)的落實(shí)情況。由于這些評(píng)估內(nèi)容屬于規(guī)定性動(dòng)作，導(dǎo)致政府部門設(shè)計(jì)出來的績效評(píng)估指標(biāo)通常無法直接有效地與各部門的職能內(nèi)容聯(lián)系起來，造成評(píng)估指標(biāo)體系難以與職能部門的具體工作協(xié)調(diào)同步起來，兩者之間存在著明顯的負(fù)關(guān)聯(lián)性。這種評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)邏輯表明，“塊塊”領(lǐng)導(dǎo)部門側(cè)重于關(guān)注公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在義務(wù)教育、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的公共財(cái)政資金支出情況及其相應(yīng)的服務(wù)產(chǎn)出數(shù)量。

與“塊塊”績效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)置目的不同，“條條”系統(tǒng)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)與下級(jí)機(jī)關(guān)之間不存在服務(wù)事項(xiàng)的差別，只存在同一服務(wù)事項(xiàng)內(nèi)的權(quán)限差異。上級(jí)機(jī)關(guān)通過設(shè)立繁雜的績效評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)職能執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格考核，以期對(duì)下級(jí)部門的各項(xiàng)事項(xiàng)進(jìn)行管理。這些評(píng)估指標(biāo)可以用來評(píng)估考核垂直下級(jí)機(jī)關(guān)是否完成上級(jí)主管部門下達(dá)的各項(xiàng)具體的基本公共服務(wù)指標(biāo)體系。不過，“條條”管理體制下的評(píng)估指標(biāo)體系力圖囊括下級(jí)機(jī)關(guān)所有服務(wù)事項(xiàng)的方方面面，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)體系陷入龐大冗雜的困境。這種繁雜的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系造成評(píng)估焦點(diǎn)的離散，不能很好地體現(xiàn)考評(píng)重心，無法將評(píng)估者的注意力集中到重要事項(xiàng)上?？梢?，“條條”評(píng)估指標(biāo)體系同樣存在明顯弊端。

（四）評(píng)估方式滯后

目前我國主要通過政績考核、公共支出績效評(píng)估以及績效審計(jì)等三種評(píng)估方式對(duì)基本公共服務(wù)供給狀況進(jìn)行考核評(píng)估。首先，政績考核主要是針對(duì)地方政府及其行政領(lǐng)導(dǎo)人開展的目標(biāo)責(zé)任制考核。這種評(píng)估方式通常在政績考核指標(biāo)體系中設(shè)計(jì)一些基本公共服務(wù)均等化的指標(biāo)，并將均等化的指標(biāo)完成情況納入到各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的政績考核內(nèi)容。其次，公共支出績效評(píng)估是政府財(cái)政部門對(duì)中央財(cái)政預(yù)算的各種專項(xiàng)資金項(xiàng)目的實(shí)施過程及其完成情況所展開的一種綜合性考核評(píng)價(jià)，主要考核公共服務(wù)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的具體支出情況。最后，績效審計(jì)是指政府審計(jì)部門對(duì)政府服務(wù)部門及其服務(wù)人員在服務(wù)過程中的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)在于審計(jì)基本公共服務(wù)財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性與合理性。

客觀地說，這些評(píng)估方式具有非常重要的積極意義，在一定程度上保障了基本公共服務(wù)均等化的順利推進(jìn)。但是，由于評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容以及評(píng)估指標(biāo)等多個(gè)方面存在問題，導(dǎo)致基本公共服務(wù)的評(píng)估方法也存在一定的局限性，造成基本公共服務(wù)評(píng)估方法整體滯后。首先，政績考核評(píng)價(jià)方式往往局限于經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，考核重點(diǎn)在于當(dāng)?shù)谿DP增幅，這是典型的經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的考核方法。雖然政績考核也部分涵蓋基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容，但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而言，考核基本公共服務(wù)均等化的評(píng)估比重顯然偏少，這種考核方法并不能很好地促使政府履行基本公共服務(wù)職能。其次，公共支出績效評(píng)估和績效審計(jì)主要對(duì)基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)收支的使用情況進(jìn)行評(píng)估考核，是一種規(guī)范基本公共服務(wù)資金運(yùn)作過程的考核方式，這種考核方式并不能很好地評(píng)估基本公共服務(wù)均等化的產(chǎn)出效應(yīng)?？傮w而言，上述三種評(píng)估考核方式能夠較好地評(píng)估基本公共服務(wù)的資金用途，能夠評(píng)估基本公共服務(wù)均等化的覆蓋率以及基本公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等產(chǎn)出結(jié)果。但是，這些評(píng)估方式卻不能很好地考核評(píng)估基本公共服務(wù)均等化的產(chǎn)出效果，亦即服務(wù)產(chǎn)出結(jié)果與民眾服務(wù)需求之間的契合程度。

三、基本公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制的創(chuàng)新意向

（一）構(gòu)建多元評(píng)估主體

1.強(qiáng)化政府評(píng)估機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)性作用

雖然“體制內(nèi)”評(píng)估機(jī)構(gòu)存在諸多固有弊端，但絕不能借此理由來否定政府評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估過程中的應(yīng)有地位和積極作用。相反，政府評(píng)估機(jī)構(gòu)在基本公共服務(wù)均等化的評(píng)估過程中仍將發(fā)揮主導(dǎo)性作用。第一，我國是中央集權(quán)的單一制國家，中央或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)擁有高度領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具有權(quán)威性和威懾力，這使得各級(jí)政府能夠非常順暢地對(duì)下級(jí)政府開展評(píng)估；同樣，政府評(píng)估機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)同級(jí)公共服務(wù)部門提供的基本公共服務(wù)實(shí)施評(píng)估，這也使得同級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估活動(dòng)操作起來比較順利。可見，政府評(píng)估機(jī)構(gòu)開展基本公共服務(wù)績效評(píng)估具有十分明顯的優(yōu)越性。第二，政府評(píng)估機(jī)構(gòu)與公共服務(wù)部門有著大量業(yè)務(wù)往來，交往比較頻繁，聯(lián)系較為密切，對(duì)政府服務(wù)部門推行基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)實(shí)際情況比較熟悉，因而了解公共服務(wù)部門在基本公共服務(wù)提供過程中存在哪些主要問題。這有利于評(píng)估機(jī)構(gòu)有的放矢地開展評(píng)估活動(dòng)。第三，由于我國政務(wù)信息離公開透明程度還存在較大差距，“體制外”評(píng)估機(jī)構(gòu)難以全面而系統(tǒng)地獲取政府服務(wù)部門的基本公共服務(wù)供給信息。而“體制內(nèi)”評(píng)估機(jī)構(gòu)則不同，它們?cè)讷@取相關(guān)服務(wù)信息方面有著得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)，不僅有利于打破政府部門的“信息藩籬”，而且有助于開展評(píng)估。上述客觀實(shí)情決定了政府評(píng)估機(jī)構(gòu)仍然是當(dāng)前我國推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化不可替代的評(píng)估主體。

2.重視第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的輔助性作用

雖然我國在各級(jí)人民政府內(nèi)部均設(shè)置了相應(yīng)的公共服務(wù)評(píng)估組織，但這些政府評(píng)估機(jī)構(gòu)往往擺脫不了對(duì)上級(jí)主管部門或本級(jí)人民政府的依賴性，在評(píng)估過程中容易受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的行政干預(yù)，常常無法獨(dú)立自主、客觀公正地開展評(píng)估工作，往往處于一種附屬地位，況且這些評(píng)估機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)界聯(lián)系不強(qiáng)，對(duì)新興的評(píng)估技術(shù)以及評(píng)估手段掌握不足。這在客觀上迫切要求我國培育獨(dú)立的第三方專業(yè)評(píng)估組織，第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)往往具有廣泛而良好的社會(huì)關(guān)系，能夠比較方便地了解民意，能夠較好地與社會(huì)進(jìn)行溝通和交流，能夠收集到政府評(píng)估機(jī)構(gòu)無法獲取的信息資料。而且，第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)相對(duì)中立，在評(píng)估過程中能夠保持比較客觀公正的態(tài)度，可以促使評(píng)估結(jié)果更加科學(xué)可信。另外，專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估技術(shù)和評(píng)估方法一般比政府評(píng)估主體更加先進(jìn)、科學(xué)，這有助于促成評(píng)估結(jié)果的合理化與科學(xué)化。當(dāng)前，我國獨(dú)立的第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)尚不成熟，這是制約我國構(gòu)建多元化評(píng)估主體的客觀原因之一。這與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的生存空間有著緊密聯(lián)系，未來我國各級(jí)政府應(yīng)該積極鼓勵(lì)和重點(diǎn)培育獨(dú)立的第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，并逐步使之成為基本公共服務(wù)均等化的重要評(píng)估主體。

3.加強(qiáng)公眾參與績效評(píng)估的監(jiān)督性作用

作為利益相關(guān)人的公眾參與基本公共服務(wù)均等化的評(píng)估過程，勢(shì)必成為我國未來基本公共服務(wù)績效評(píng)估的潮流。有學(xué)者指出：“公民參與政府績效評(píng)估，以評(píng)估的方式監(jiān)督和控制政府的行為，一方面促使政府更加重視公民的需求，并給予積極回應(yīng)；另一方面也能使公民的民主權(quán)利得以保障。引入社會(huì)公眾參與政府績效評(píng)估，構(gòu)建多元的政府績效評(píng)估主體機(jī)制，是政府績效評(píng)估發(fā)展的一種客觀趨勢(shì)?！盵8]充分發(fā)揮公民在公共服務(wù)評(píng)估過程中的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)政府履行公共服務(wù)職能起到非常重要的助推作用。首先，廣泛的公民參與，有利于確保政府官員傾聽和關(guān)注公民的個(gè)人利益和集體利益。其次，廣泛的公民參與，有利于評(píng)估機(jī)構(gòu)提升基本公共服務(wù)的評(píng)估質(zhì)量。因?yàn)槊癖娛腔竟卜?wù)的直接消費(fèi)者，他們比較清楚自己需要什么樣的基本公共服務(wù)，也明白自己需要多少基本公共服務(wù)，還知道政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)際效果是否符合自己的實(shí)際需求。最后，大量利益相關(guān)的公民參與到評(píng)估過程中來，有利于基本公共服務(wù)政策的執(zhí)行，可以增強(qiáng)公民對(duì)政府合法性的信任程度。

（二）拓展多維評(píng)估內(nèi)容

長期以來，學(xué)術(shù)界與政府評(píng)估機(jī)構(gòu)局限于從基本公共服務(wù)的供給效率和供給質(zhì)量來評(píng)估基本公共服務(wù)內(nèi)容。但是，基本公共服務(wù)的供給效率并不代表其供給質(zhì)量，有質(zhì)量保障的基本公共服務(wù)也不一定是民眾急需之服務(wù)，只有當(dāng)公共部門輸出的基本公共服務(wù)在質(zhì)量和數(shù)量上與民眾急需的公共服務(wù)達(dá)到高度契合才是民眾滿意的，才算是有效果的。我們應(yīng)該從基本公共服務(wù)的“效率”、“質(zhì)量”以及“品質(zhì)”等三個(gè)維度入手，方能對(duì)基本公共服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行較為客觀全面的評(píng)估。從評(píng)估內(nèi)容的難易程度來看，評(píng)估基本公共服務(wù)效率的難度最小，評(píng)估基本公共服務(wù)質(zhì)量次之，評(píng)估基本公共服務(wù)品質(zhì)的難度最大且最復(fù)雜。三者難易程度屬于依次遞進(jìn)關(guān)系。

1.加強(qiáng)基本公共服務(wù)效率評(píng)估

從經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇來看，基本公共服務(wù)效率是指各種基本公共服務(wù)資源的投入與其產(chǎn)出之比，旨在描述公共服務(wù)部門在保持基本公共服務(wù)供給結(jié)果不變的前提下如何更好地節(jié)約公共服務(wù)資源，以實(shí)現(xiàn)公共資源配置的帕累托最優(yōu)，用通俗的話來說就是“少花錢，多辦事，辦好事”?；竟卜?wù)效率最直接最直觀的量化表現(xiàn)形式就是政府對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)力、物力、人力等各種公共資源投入以及由此所產(chǎn)出的基本公共服務(wù)覆蓋率、民眾受益度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況等。劉尚希等人認(rèn)為，基本公共服務(wù)供給包括投入（亦即提供或生產(chǎn)）和產(chǎn)出（亦即讓大眾受益）兩個(gè)先后階段。在投入階段，增加基本公共服務(wù)財(cái)政投入的積極作用表現(xiàn)最為顯著。國家作為公共資金的提供者，可以通過財(cái)政撥款直接為地方政府提供相應(yīng)的財(cái)政資金，使地方政府具備推進(jìn)基本公共服務(wù)的財(cái)政能力均等化，這些財(cái)政資金不管是用來緩解城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距還是群體差距，都能起到立竿見影的效果。如果各級(jí)政府將基本公共服務(wù)資金投向城鄉(xiāng)之間或區(qū)域之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同樣可以有效地改善城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的差距。

2.強(qiáng)化基本公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估

一般而言，學(xué)術(shù)界傾向于將公共服務(wù)質(zhì)量界定為服務(wù)期望與服務(wù)需求之間的關(guān)系。林尚立教授曾經(jīng)將公共服務(wù)質(zhì)量界定為：民眾每次接受政府服務(wù)時(shí)，該服務(wù)所能滿足民眾的期望與需求的程度[9]（P29）。服務(wù)質(zhì)量旨在強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)部門提供的基本公共服務(wù)應(yīng)該得到公眾的信賴，應(yīng)該符合公眾的期望和需求，并將公眾的服務(wù)期望與服務(wù)意愿視為服務(wù)部門必須恪守的職責(zé)。以西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)改革實(shí)踐軌跡為例，自20世紀(jì)90年代以來，英、美、加、日等國家紛紛將“全面質(zhì)量管理”（TQM）納入新公共管理改革中，將全面質(zhì)量管理視為提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要管理工具，掀起了一場(chǎng)重塑公共服務(wù)質(zhì)量的新浪潮。全面質(zhì)量管理通過“標(biāo)桿管理、市場(chǎng)機(jī)制、ISO9001管理體系、公眾滿意度調(diào)查、業(yè)務(wù)流程再造”等多種途徑和方式，將管理技術(shù)、專業(yè)技術(shù)以及電子技術(shù)等三者之間進(jìn)行有效結(jié)合，建立起高效快速的質(zhì)量管理體系，從而改善公共服務(wù)質(zhì)量。通過實(shí)施全面質(zhì)量管理戰(zhàn)略，西方發(fā)達(dá)國家極大地提高了公共服務(wù)質(zhì)量。

3.重視基本公共服務(wù)品質(zhì)評(píng)估

在基本公共服務(wù)內(nèi)容體系中，評(píng)估難度最大的就是基本公共服務(wù)品質(zhì)。從本質(zhì)上來看，基本公共服務(wù)質(zhì)量是評(píng)估基本公共服務(wù)品質(zhì)與公眾滿意度之間的契合程度。服務(wù)品質(zhì)與公眾滿意度之間的契合度高，說明服務(wù)質(zhì)量高；反之，服務(wù)質(zhì)量則低。什么是公共服務(wù)品質(zhì)？“所謂公共服務(wù)品質(zhì)是指公共部門提供的公共服務(wù)滿足國家、上級(jí)公共部門、地方政府、社區(qū)、本級(jí)公共部門和公共人員、公民等要求所固有的可區(qū)分的特征?！盵10]（P201）基本公共服務(wù)品質(zhì)與質(zhì)量屬于既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)概念。就兩者的相同點(diǎn)而言，構(gòu)成基本公共服務(wù)的質(zhì)量要素是評(píng)價(jià)基本公共服務(wù)品質(zhì)的重要維度和核心指標(biāo)。就兩者的不同點(diǎn)而言，基本公共服務(wù)品質(zhì)與質(zhì)量的主要區(qū)別在于基本公共服務(wù)的特殊差異?；竟卜?wù)品質(zhì)特性是指服務(wù)本身所固有的本質(zhì)屬性，這種本質(zhì)屬性是基本公共服務(wù)與生俱來的、永久性的、非后人附加的特征。而基本公共服務(wù)質(zhì)量特征專指服務(wù)的評(píng)價(jià)要素，評(píng)價(jià)的是基本公共服務(wù)品質(zhì)（亦即固有屬性）與公眾滿意度的契合程度。相比基本公共服務(wù)質(zhì)量特征而言，品質(zhì)特征更具有全面性和完整性。

某項(xiàng)基本公共服務(wù)一旦被生產(chǎn)出來，從品質(zhì)角度來看，該項(xiàng)服務(wù)的內(nèi)在固有屬性（亦即其品質(zhì)）就已經(jīng)固化了，而且無法改變。即便要對(duì)該項(xiàng)服務(wù)的品質(zhì)進(jìn)行評(píng)估，也只能評(píng)價(jià)出該項(xiàng)服務(wù)品質(zhì)的高低層次，但無法改變服務(wù)本身“與生俱來”的品質(zhì)。從質(zhì)量角度來看，該項(xiàng)服務(wù)必須被民眾消費(fèi)之后，將消費(fèi)結(jié)果與民眾的消費(fèi)意愿進(jìn)行比較和評(píng)價(jià)，才能得出服務(wù)質(zhì)量好壞的結(jié)論。盡管不同群體對(duì)同一基本公共服務(wù)往往會(huì)給出不同的質(zhì)量評(píng)價(jià)，但不同的質(zhì)量評(píng)價(jià)并不會(huì)改變基本公共服務(wù)的品質(zhì)。從這個(gè)角度來看，基本公共服務(wù)的品質(zhì)維度具有內(nèi)生性和不可更改性的特征；而基本公共服務(wù)的質(zhì)量維度卻具有彈性化和可塑性的特征。所以說，用品質(zhì)替代質(zhì)量作為基本公共服務(wù)的評(píng)估內(nèi)容，顯得更加合理和科學(xué)。

在提供基本公共服務(wù)的過程中，服務(wù)部門及其服務(wù)人員應(yīng)該注重打造高品質(zhì)的基本公共服務(wù)。公眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求既有顯性的，也有隱性的。由于公眾缺乏暢通的需求表達(dá)機(jī)制，有可能導(dǎo)致服務(wù)部門提供的基本公共服務(wù)與公眾的需求意愿不一致。通過基本公共服務(wù)品質(zhì)與公眾的基本公共服務(wù)需求或期望進(jìn)行對(duì)比，根據(jù)基本公共服務(wù)滿足公眾需求的程度，對(duì)該項(xiàng)公共服務(wù)的質(zhì)量做出相應(yīng)評(píng)價(jià)，以此改進(jìn)基本公共服務(wù)的質(zhì)量，可以順利推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化向前發(fā)展。

（三）設(shè)計(jì)多項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)

設(shè)計(jì)合理的基本公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系是對(duì)均等化效果開展評(píng)估的必然前提。從理論層面來看，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)該領(lǐng)域的研究還不深入，并未形成一套普遍認(rèn)同的評(píng)估指標(biāo)體系。從實(shí)踐層面來看，由于基本公共服務(wù)均等化評(píng)估體系不完備、不科學(xué)、不統(tǒng)一，導(dǎo)致評(píng)估主體無法很好地對(duì)其開展有效評(píng)估。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)情，我國應(yīng)該從投入、產(chǎn)出以及結(jié)果等三個(gè)方面設(shè)計(jì)多項(xiàng)均等化指標(biāo)體系。

1.基本公共服務(wù)均等化的投入指標(biāo)體系

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》要求：“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域?！盵11]可見，短期內(nèi)我國主要通過財(cái)力均等化這一手段來推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。國家在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)力物力的實(shí)際投入，成為考核評(píng)估均等化的重要指標(biāo)。這些投入指標(biāo)“具體包括基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重、地區(qū)間和城鄉(xiāng)間人均財(cái)政支出的均衡程度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的增長情況、從事基本公共服務(wù)的人力資源的百分比、地區(qū)間和城鄉(xiāng)間從事基本公共服務(wù)的人力資源的均衡程度?！盵12]

2.基本公共服務(wù)均等化的產(chǎn)出指標(biāo)體系

僅僅對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的資金投入進(jìn)行評(píng)估，并不足以保證基本公共服務(wù)均等化能夠順利實(shí)現(xiàn)。在基本公共服務(wù)的最終產(chǎn)出階段，通過財(cái)力均等化來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的作用非常有限。財(cái)政能力均等化只是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必要條件，并非是充分條件，它不一定能夠產(chǎn)生均等化效果，評(píng)估基本公共服務(wù)均等化還需要評(píng)估基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政資金投入所能帶來的產(chǎn)出效應(yīng)。而產(chǎn)出效應(yīng)一般用具體的“產(chǎn)出指標(biāo)”來表示，這些產(chǎn)出指標(biāo)旨在反映政府服務(wù)部門提供基本公共服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)數(shù)量。當(dāng)前我國基本公共服務(wù)均等化的產(chǎn)出指標(biāo)一般通過基本公共服務(wù)的覆蓋面或覆蓋率來描述，而且主要從基本公共服務(wù)均等化的主體與客體兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，“主體即享有某種基本公服務(wù)的人及其數(shù)量比例；客體即某個(gè)地區(qū)或群體的人享有哪些基本公共服務(wù)及其數(shù)量比例。覆蓋率或覆蓋面也通過兩類指標(biāo)體現(xiàn)出來。一類是直接指標(biāo)，如義務(wù)教育覆蓋率、社會(huì)保險(xiǎn)參保率、受‘兩免一補(bǔ)’人數(shù)比例等；另一類是間接指標(biāo)，設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率、教育升學(xué)率、地區(qū)綠化覆蓋、服務(wù)設(shè)施覆蓋面、優(yōu)質(zhì)資源占有率等?！盵13]

3.基本公共服務(wù)均等化的結(jié)果指標(biāo)體系

投入指標(biāo)以及產(chǎn)出指標(biāo)都是用來評(píng)估基本公共服務(wù)均等化的數(shù)量指標(biāo)，并不能真正反映基本公共服務(wù)的投入資源是否有利于實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)，要對(duì)基本公共服務(wù)均等化的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，還應(yīng)該引入“基本公共服務(wù)均等化的結(jié)果指標(biāo)”。與投入和產(chǎn)出的指標(biāo)體系不同，結(jié)果指標(biāo)主要用來評(píng)估基本公共服務(wù)均等化的質(zhì)量維度，可以分為“關(guān)鍵績效結(jié)果”和“受益對(duì)象結(jié)果”兩大類。關(guān)鍵績效結(jié)果指標(biāo)著重用來反映服務(wù)供給主體提供基本公共服務(wù)的客觀情況；而受益對(duì)象結(jié)果指標(biāo)主要用來反映人們對(duì)服務(wù)產(chǎn)品的滿意程度。只有從主體和客體兩個(gè)維度，從主觀與客觀兩個(gè)層次對(duì)基本公共服務(wù)均等化的供給結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，才是比較科學(xué)和公正的?！耙皇菍?duì)基本公共服務(wù)的設(shè)施和條件測(cè)量，如對(duì)基本公共服務(wù)供給的類型和內(nèi)容、基本設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量、服務(wù)的便利性和可及性等客觀條件進(jìn)行測(cè)量和評(píng)價(jià)；二是對(duì)基本公共服務(wù)公平性的滿意度的主觀測(cè)量，主要是人們對(duì)于基本公共服務(wù)的可及性、滿意度及公平度進(jìn)行調(diào)查和測(cè)評(píng)?！盵14]

（四）運(yùn)用多樣評(píng)估方法

評(píng)估方法與評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容與評(píng)估指標(biāo)四者之間有著密不可分的內(nèi)在邏輯關(guān)系。不同的評(píng)估主體傾向于不同的評(píng)估方法；而特定的評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估指標(biāo)影響甚至決定相應(yīng)的評(píng)估方法。很多政府公共服務(wù)績效評(píng)估方法是在借鑒私營部門績效評(píng)估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上逐步優(yōu)化而來的，而私營部門績效評(píng)估方法建立在“3E”（效率、經(jīng)濟(jì)、效益）價(jià)值導(dǎo)向之上，其評(píng)估目標(biāo)旨在實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤最大化，并不能很好地突顯公平、正義、平等等民主價(jià)值理念。與私營部門評(píng)估方式明顯不同的是，政府基本公共服務(wù)職能具有十分顯著的“公共性”特征，這導(dǎo)致基本公共服務(wù)績效評(píng)估方法內(nèi)生諸多評(píng)估障礙。對(duì)于基本公共服務(wù)均等化績效評(píng)估而言，如何在追求“3E”（效率、經(jīng)濟(jì)、效益）的基礎(chǔ)上更好地兼顧公平正義，如何在“3E”與公平正義之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，這是遴選和運(yùn)用評(píng)估方法的重要準(zhǔn)則。

1.提高政績考核結(jié)構(gòu)中的基本公共服務(wù)比重

政績考核是考核評(píng)價(jià)各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人最重要的評(píng)估方式，直接體現(xiàn)著各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)人的工作業(yè)績，是各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人履行政府各項(xiàng)職能的指揮棒。黨的十六大將政府職能定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”、“市場(chǎng)監(jiān)管”、“社會(huì)管理”和“公共服務(wù)”四大基本職能，這四項(xiàng)基本職能都應(yīng)該成為政績考核的重點(diǎn)內(nèi)容，在政績考核結(jié)構(gòu)中都應(yīng)該占據(jù)相對(duì)均衡的比重。但是，目前我國政績考核普遍以“經(jīng)濟(jì)增長”為導(dǎo)向，其余三項(xiàng)基本職能特別是公共服務(wù)中的基本公共服務(wù)職能在政績考核結(jié)構(gòu)中的比重明顯偏少，導(dǎo)致各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中過于追逐經(jīng)濟(jì)利益，無形中忽視了基本公共服務(wù)在政府職能結(jié)構(gòu)中的應(yīng)有地位。令人欣慰的是，廣東、廣西、寧夏等不少省市將保障性住房納入政績考核的內(nèi)容體系，把保障性住房的貫徹落實(shí)情況與當(dāng)?shù)卣捌漕I(lǐng)導(dǎo)人的工作業(yè)績掛鉤，此舉極具進(jìn)步意義，這是政績考評(píng)方式的歷史性進(jìn)步。不僅如此，各級(jí)政府還應(yīng)該將義務(wù)教育、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本社會(huì)保障制度等核心基本公共服務(wù)納入到政績考核的范圍，切實(shí)提高基本公共服務(wù)職能在政績考核結(jié)構(gòu)中的比重，從而保障各級(jí)政府持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

2.借鑒國際國內(nèi)先進(jìn)評(píng)估方法

英國、美國、加拿大、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國家紛紛采用了比較成型、行之有效的公共服務(wù)評(píng)估方法。例如，美國克林頓政府推行以“顧客滿意度、質(zhì)量、結(jié)果”為核心的基準(zhǔn)化（也稱標(biāo)桿管理法）績效評(píng)估，小布什政府推行“管理執(zhí)行評(píng)分卡”評(píng)估方法；英國自1997年大選之后推行“公共服務(wù)協(xié)議框架（PSA）”評(píng)估模式等。上述公共服務(wù)評(píng)估方法在評(píng)估過程中得到了評(píng)估實(shí)踐的逐步檢驗(yàn)并取得了巨大成效，具有很強(qiáng)的運(yùn)用價(jià)值和借鑒意義，但國內(nèi)并未很好地借鑒和運(yùn)用這些評(píng)估方法。從這個(gè)角度來看，我國基本公共服務(wù)評(píng)估方法與西方發(fā)達(dá)國家使用的先進(jìn)評(píng)估方法相比具有明顯滯后性，在這方面未能與這些國家進(jìn)行有效接軌。不僅如此，政府評(píng)估機(jī)構(gòu)與國內(nèi)學(xué)術(shù)界在運(yùn)用評(píng)估方法方面也存在明顯的脫節(jié)現(xiàn)象，評(píng)估機(jī)構(gòu)并未充分利用學(xué)術(shù)界倡導(dǎo)或研究的公共服務(wù)評(píng)估方法。國內(nèi)不少學(xué)者運(yùn)用平衡計(jì)分卡法、層次分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）等多種方法對(duì)基本公共服務(wù)開展評(píng)估，這些評(píng)估方法具有較強(qiáng)的實(shí)用性和科學(xué)性，但政府評(píng)估機(jī)構(gòu)并沒有采納和運(yùn)用。評(píng)估主體在今后評(píng)估過程中，應(yīng)該本著“古為今用，洋為中用”的原則，積極借鑒國際公認(rèn)的先進(jìn)的公共服務(wù)評(píng)估方法，并逐步加強(qiáng)與國內(nèi)學(xué)術(shù)界的密切合作，充分運(yùn)用國內(nèi)科研機(jī)構(gòu)和智囊團(tuán)隊(duì)的評(píng)估方法，不斷健全和完善我國基本公共服務(wù)均等化的評(píng)估方法。

四、結(jié) 語

在基本公共服務(wù)決策機(jī)制、供給機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制以及問責(zé)機(jī)制等整個(gè)動(dòng)態(tài)執(zhí)行機(jī)制鏈條中，評(píng)估機(jī)制是至關(guān)重要的一環(huán)。只有構(gòu)建合理科學(xué)的基本公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制，才能對(duì)政府公共服務(wù)決策結(jié)果以及基本公共服務(wù)供給結(jié)果實(shí)施客觀公正的績效評(píng)估，從而為政府啟動(dòng)基本公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制提供相應(yīng)的保障條件。雖然當(dāng)前我國基本公共服務(wù)在評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)以及評(píng)估方法等方面存在諸多現(xiàn)實(shí)問題，但只要黨和國家對(duì)現(xiàn)有評(píng)估機(jī)制的改革目標(biāo)明確、改革方法得當(dāng)，我國基本公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制定將得到逐步完善和不斷優(yōu)化，并將成為各級(jí)政府持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要制度保障。

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