農村集體土地征收補償問題、原因及對策
2013-12-23 03:51:22鑫彭定光
武漢商學院學報 2013年6期
余 鑫彭定光
（1、株洲市天元區(qū)直屬機關工委，湖南 株洲 412007;2、湖南師范大學，湖南 長沙 410012)
隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的提速，以及高速公路、鐵路等基礎設施建設步伐的加快，越來越多的農村集體土地被征為國有，越來越多的集體土地上的農民房屋被拆遷，此前時常在城市里上演的拆遷攻防戰(zhàn)，如今已經(jīng)更多地轉移到了農村集體土地上，其中尤以征地補償矛盾為最，成為誘發(fā)社會不穩(wěn)定的重要因素。解決現(xiàn)行土地征收補償問題，已經(jīng)成為重大而急迫的課題。
為了進一步了解我國農村集體土地征收補償?shù)默F(xiàn)狀，筆者進行了大量的的走訪、問卷調查及訪談，通過這些實地研究，較為全面地了解農村集體土地拆遷補償中出現(xiàn)的問題，詳細聽取了農村集體土地拆遷補償工作人員的意見和建議，對實地調研對取得的數(shù)據(jù)運用spss13.0軟件進行嚴格的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，結果發(fā)現(xiàn)，我國農村集體土地拆遷征收補償現(xiàn)狀不容樂觀。
一、農村集體土地征收補償中存在的問題
根根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收集體土地，補償?shù)姆秶饕ㄍ恋匮a償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中土地補償費是最重要的補償種類，標準是耕地的農業(yè)產(chǎn)值。安置補助費、地上附著物和青苗的補償費的標準都是相關管理部門制定的。應當說，無論是理論界和實務界都認為征地補償注準應當提高。事實上，實踐中為了減少征地矛盾，一些地方繞開法律規(guī)定，變相提高補償標準的做法還是比較普遍的。如何保障公平補償是土地征收、征用程序設計中最為關鍵的問題。
1.農村集體土地征收補償標準偏低，與土地的實際價值形成較大反差。公平合理的征地補償應依照等價交換原則，按市場價值對農民進行全額補償。該市場價格不但包括土地的自身價值，還包括土地的增值。在問卷調查中，我們設計了“你認為農村集體土地征收補償費標準是該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的5-8倍是否合適”？對這個問題的回答，絕大部分人認為偏低，具體如表1。
很低偏低適中偏高很高40.8%38.3%11.8%6.5%2.6%
從調查數(shù)據(jù)可以看出，有近80%的人認為農村集體土地征收補償按該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的5-8倍費標準沒有達到比較合適的標準。事實上，農村集體土地征收補償費按該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的5-8倍的標準進行補償，而向社會拍賣時卻按土地市場價格成交，增值達數(shù)十倍、甚至百倍，形成價格的巨大差距。這樣一來，農村集體土地所有者并沒有分享土地出讓后的增值，這種做法損害了農民的利益。
2.農民對集體土地征收補償金數(shù)額不滿意。絕大多數(shù)人們認為政府對農村集體土地征收補償標準過低，為了進一步了解農民對自己獲得的集體土地征收補償金數(shù)額的滿意度如何，筆者設計了“你對自己獲得的集體土地征收補償金數(shù)額是否滿意？”這樣一個問題，結果如表2所示。
表2 對農村集體土地征收補償金數(shù)額的滿意度（平均百分比）
從表2中的數(shù)據(jù)來看，65.9%的農民對獲得的集體土地征收補償金額并不滿意，只有極少數(shù)的農民（約占12.4%）表示對獲得的集體土地征收補償金數(shù)額滿意。這從一個側面反映出按補償標準給農民發(fā)放的集體土地補償金與農民心中的期望有一定的差距，不能解決失地農民的長遠生計，導致農民對集體土地征收補償數(shù)額很不滿意。
3.公正、合理是制定農村集體土地征地補償標準最欠缺的因素。目前制定農村集體土地標準最需要考慮哪些因素呢？為此，我們設計了“你認為下列哪些因素是目前制定農村集體土地征收補償標準最需要考慮的因素？”這個問題，具體回答見表3。
表3 制定農村集體土地征收補償標準的因素（權重百分比）
從表3可以看出，在制定農村集體土地征收補償標準時最需要考慮的因素，按照重要程度排序依次是合理（占30.2%）、公正（29.7%）、
社會價格（占22.4%）、市場規(guī)律（占12.5%）、地域差距（占5.2%）。這說明，農民最希望政府部門在制定集體土地征收補償標準時要考慮合理、公正，同時還要參考社會價格的變動。當然，市場規(guī)律和地域差距也需要考慮，要按照市場規(guī)律、因地制宜地制定農村集體土地征收補償標準。
農村集體土地征地補償?shù)难a償方式單一。對農村集體土地征收補償方式上，目前最主要的還是貨幣補償。貨幣補償誠然是農民很需要的一種補償方式，但這種方式并不能從根本上解決農民問題，很多農民還需要其它一些補償方式。為此，筆者設計了這樣一個問題“在征地過程中，你認為下列哪一種補償方式最合理”？對這個問題的回答結果具體見表4。
表4 農村集體土地征收補償方式（平均百分比）
從表4看出，貨幣補償是最受農民歡迎的補償方式（平均有35.1%的農民選擇這種補償方式）、但除此以外還有擇地補償（平均有29.1%的農民選擇這種補償方式）、入股分紅（平均有14.5%的農民選擇這種補償方式）、養(yǎng)老保險替代補償（平均有12.2%的農民選擇這種補償方式）、農轉非（平均有9.1%的農民選擇這種補償方式）等方式。這說明，農民集體土地這個重要的保障失去之后，他們開始尋求另外的保障，貨幣當然是其中重要的一種，除此之外，他們還需要擇地補償、入股分紅、養(yǎng)老保險替代補償、農轉非等更加牢靠的保障。
農村集體土地征地補償金歸屬問題令人擔憂。根據(jù)我國土地管理法實施條例第26條的規(guī)定，土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。也就是說，絕大部分征地補償金是交由集體經(jīng)濟組織負責管理的。這種分配模式源于“為民做主和替民做主”的邏輯思考，但事實上卻損害了農民的利益。為了進一步了解農村集體土地征地補償金歸屬問題，筆者設計了“你覺得村民們獲得的集體土地補償款有多少？”這樣一個問題，回答結果統(tǒng)計如表5所示。
表5 被征收體土地農民獲得征收補償金情況（平均百分比）
從表5中可以看出，有近半數(shù)的農民認為他們只獲得了集體土地征收補償金的一小部分，有28.2%的農民認為他們只獲得了集體土地征收補償金的大部分，而覺得他們全部獲得了集體土地征收補償金的農民極少，只占1.9%。這普遍反映了農村集體土地征收補償金有相當一部分并沒有歸被征收體土地農民所有。為了進一步了解這些農村集體土地征收補償金的歸屬問題，筆者展開了訪談，結果發(fā)現(xiàn)，有相當一部分農村集體土地征收補償金被村委會所支配。據(jù)統(tǒng)計，有61%的村委會用征地補償費支付村里的行政開支，甚至用來發(fā)放村干部的工資，有18.2%的村干部依靠手中的權力大肆揮霍失地農民的保命錢。
6.農村集體土地征地補償中的法規(guī)、政策等信息不透明。農民對于集體土地征地補償中的法規(guī)、政策等信息的了解程度，直接關系到法規(guī)、政策能否得到準確的貫徹執(zhí)行，也關系到我國寶貴的土地資源能否得到合理、有效的利用，更關系到廣大人民群眾的切身利益。為此，筆者設計了“你是否了解農村集體土地征收補償方面的法規(guī)、政策？”這樣一個問題，統(tǒng)計結果詳見表6。
表6 對征地補償中的信息了解情況（平均百分比）
從表6可以看出，完全了解農村集體土地征收補償方面的法規(guī)、政策的村民寥寥無幾，超過60%的村民對于農村集體土地征收補償方面的法規(guī)、政策并不完全了解，還有近20%的農民對農村集體土地征收補償方面的法規(guī)、政策完全不了解。這不僅反映了農村集體土地征收補償方面的法規(guī)、政策宣傳不到位，而且從一個側面反映了集體土地征地補償中的法規(guī)、政策等信息不夠透明，農民對于集體土地征地補償中的法規(guī)、政策等信息了解不夠。
二、導致農村集體土地征收補償問題的原因
一是城市化發(fā)展不可避免地損害了農民的利益。我國的城市化進程起步于建國初期，當時的社會總體資源極其有限，只能犧牲農業(yè)來籌集發(fā)展重工業(yè)的高額投入，形成了我國城鄉(xiāng)二元社會結構，造成農業(yè)的衰弱和農村的落后。城市化使得我國城鄉(xiāng)差別的急劇擴大，工業(yè)品與農產(chǎn)品之間的價格形成反差，使農民為城市化付出了沉重的代價。隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立，近年來我國城市化腳步更加加快，在全國農村刮起“圈地風”，在將農民土地當做市場化和城市化的原始資本積累的一部分時，大批失地農民的利益不可避免地受損。
二是公共利益名譽掩蓋下的政府利益本位損害了農民的利益。從理論和制度上來講，政府不是農村集體土地征收的直接人，但在實務操作上，公共利益構成了農村集體土地征收的主要理論依據(jù)，作為公共利益代表的政府，必然成為農村集體土地征收關系中不可或缺的組成部分，政府不僅是農村集體土地征收的幕后當事人，而且也是行為管理者、協(xié)調者和仲裁者。不完全競爭的市場環(huán)境使得農村集體土地征收活動的各個關聯(lián)主體互相影響、互相制約。對于缺乏有效權力制衡下的農村集體土地征收，行政意志更多地體現(xiàn)為某些當權者的個人意志；而作為政治理性人的當權者又存在著對自身經(jīng)濟理性人利益最大化的追求，這種追求就很可能轉換為政治權力尋租，表現(xiàn)在最大限度地侵犯農民權利、盲目追求政績以及與土地征收人利益集團勾結等情形上。在政治資本與經(jīng)濟利益共同驅使下，政府利益本位或政府利益本位掩蓋著的“小集團”利益最大化導致了農村集體土地征收補償時農民利益受損。
三是農村集體土地征收補償標準計算方法背離市場基本價值規(guī)律。農村集體土地征收補償合同的簽訂過程實際就是開發(fā)商與基層政府勾結，基層政府按照過去低廉的傳統(tǒng)農業(yè)價格，通過村委會奪取農民的土地利益的“合法”過程。其中開發(fā)商獲得原始積累的經(jīng)濟資本、基層政府獲得短期的土地財政支撐、基層政府官員獲得政績的政治資本和經(jīng)濟提成、村干部獲得現(xiàn)實的“獎勵”和未來巨額土地補償款的優(yōu)先支配權。農民的土地就這樣被他人以遠低于市場價值的低廉價格出賣了。這種定價模式背離市場基本價值規(guī)律之處表現(xiàn)在：以傳統(tǒng)農業(yè)價值標準為現(xiàn)代農業(yè)預設價格；以靜態(tài)價值標準為動態(tài)價值行為預設價格；以財產(chǎn)過去之價格固化未來之價值，這是不科學的，也損害了農民的利益。
三、完善農村集體土地征收補償?shù)膶Σ?/h2>
一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉市場。憲法雖然規(guī)定，我國的土地分為國家所有和集體所有，但事實上集體土地所有權是一種不具備完全權能的權利，農村集體土地的最終處置權屬于國家，集體所有者并沒有土地出讓權，因此使本屬于集體的土地收益注入了國庫。此外，“公有”不等于“共有”，農民對集體土地既不是按份共有也不是共同共有，“集體”這一概念實際上使集體土地的所有權主體高度虛化。對此，我們需要有清醒的認識，那就是在土地所有權意義上，國家和集體是平等的，國家不得限制集體對土地的占有、使用、收益和處分。但在用途管制意義，國家可以為集體土地流轉設定一定的條件、范圍和限制，如必須符合土地利用總體規(guī)劃、土地年度利用計劃、建設用地標準等，如不得改變土地用途，涉及農用地、未利用地轉為建設用地的，必須辦理土地用途轉用許可等。
二是科學制定農村集體土地征地補償標準。農民屬于自然經(jīng)濟下的生存模式，依靠土地而生存。當農民賴以生存的土地被征收后，必須改變原有的生存模式轉而依靠貨幣生存，生存成本驟然加大。土地對于農民而言具有生產(chǎn)資料和社會保障兩種功能，征地補償定價時應當引入市場機制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應當按照市場基本價值規(guī)律科學確定征地與拆遷補償標準?，F(xiàn)在的征地補償標準包括土地補償費、安置補助費和地上附著物補償費，單位標準為被征前3年每畝年均純收入，這樣農民基于經(jīng)濟發(fā)展、匯率波動、財物自然升值等可量化的財產(chǎn)權益被巧妙地剝奪了，且不可能包含未來社會保障價值。征地補償金額不能夠保障失地農民在生產(chǎn)、生活、教育等方面，至少可以保持原來的水平。所以，在確定補償標準時，除了要考慮土地征收前的價值外，還應考慮土地的區(qū)位、質量、土地的預期收益、供求狀況、當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的狀況等影響土地價格的各種因素，最終以市場評估價及未來可預期利益之和為征地與拆遷補償價格底線。
三是增設集體土地產(chǎn)權出讓制度。產(chǎn)權不清已經(jīng)成為農村集體土地市場化轉型的主要障礙。虛位的集體所有流變?yōu)榇甯刹克校甯刹空莆樟思w土地的實際控制權。由于集體土地產(chǎn)權主體虛位且產(chǎn)權界定不清，隨著城市化擴張，被征農地價值大幅升值，農民的利益被嚴重蠶食。對于未被城市化的農村集體土地，在符合土地利用規(guī)劃和履行必要的管理程序的前提下，應該允許設立與國有出讓土地使用權期限、內容、效力、市場價格相當?shù)募w出讓土地使用權，使集體出讓土地使用權直接進入國有出讓土地使用權市場進行流轉。這樣一來，土地征收補償款應當按照比例由政府為失地農民代繳各種保險或建立失地農民的社?；?，剩余的直接交給失地農民以解決失地農民的后顧之憂。
四是公開農村集體土地征收補償程序信息。農村集體土地征收補償必須認真履行報批、公告、通知程序。全面準確地告知征地范圍、用途、程序、補償標準、補償方式、補償費的使用途徑及效果基本信息。充分尊重和保障被征地方方的知情權與程序參與權，同時保障所有受影響的土地權利人的程序參與權和異議權。農村集體土地征收必須堅持依法、自愿、平等、有償?shù)氖袌龌疽?guī)則，充分尊重和保護被征收人的主體地位，充分保障失地農民在土地流轉、開發(fā)與投入中獲得合理收益，做為對其失去原有權利的一種財產(chǎn)補償。
五是轉變政府職能，依靠政策法規(guī)和市場機制行事。征地與拆遷中必須全面引入市場機制，杜絕土地財政，把規(guī)則制定功能交給權力機關，土地征收中一切事關農民生產(chǎn)生活的重要行為都必須以法律為首要行為準則，有關征收程序、規(guī)則、制度、管理監(jiān)督、事前公示、補償聽證等都應有法可依；把市場管理職能保留給政府征收主管部門；把裁決職能交還給司法機關；對那些可以通過市場機制、社會中介服務機構獨立完成的事項都應通過市場機制調節(jié)解決。政府不能僅僅依靠行政命令等計劃經(jīng)濟時期的管理手段而是通過稅收、貨幣、金融等市場經(jīng)濟杠桿調節(jié)土地的價格和供應，對土地自然增值或政府的市場調節(jié)行為增值應當由社會全體成員共享。
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