代水平

（西北大學(xué)法學(xué)院，西安710069）

隨著我國(guó)依法治國(guó)的深入推進(jìn)和民主法制的逐步完善，民主立法受到高度重視。黨的十八大報(bào)告提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，需要加強(qiáng)科學(xué)立法、民主立法。完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，需要拓展人民有序參與立法的途徑?！比珖?guó)人大、國(guó)務(wù)院及地方人大等立法部門在最近一期的立法規(guī)劃中，也都特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持開門立法，不斷擴(kuò)大公民有序參與立法。黨的上述主張和立法部門的態(tài)度為我國(guó)民主立法指明了方向，但要將其真正貫徹落實(shí)到具體的立法活動(dòng)中，真正實(shí)現(xiàn)民主立法的目標(biāo)，必須建立一套完整的制度。本文擬在回顧我國(guó)民主立法制度建設(shè)的歷史，總結(jié)取得的成就與存在問題的基礎(chǔ)上，就如何進(jìn)一步完善民主立法制度做一探討。

一、民主立法的概念界定

民主這一概念，有著十分豐富的內(nèi)涵，不同時(shí)代的不同學(xué)者賦予其不同的意義。民主這個(gè)詞源于古希臘文，從詞源學(xué)來(lái)說(shuō)，古希臘文的“民主”一詞是由“人民”和“權(quán)力”兩個(gè)詞組合而成，含義為人民的權(quán)力，即由人民執(zhí)掌政權(quán)共同治理國(guó)家之意。[1]盡管民主的內(nèi)涵隨著時(shí)代的變化而有所擴(kuò)展，但原初的核心要義一直未變。當(dāng)前，較有代表性的是美國(guó)學(xué)者卡爾·科恩在《民主概論》一書中所下的定義，他認(rèn)為，“民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策?！盵2]一般認(rèn)為，民主有直接民主與間接民主兩種形式。直接民主是指公民可以直接參與公共事務(wù)決策的制度。如在民主發(fā)源地的雅典，凡20歲以上的男性公民都有權(quán)參加公民大會(huì)，平等地享有立法權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這種簡(jiǎn)單的參政方式鮮明地表現(xiàn)出雅典民主政治的直接性。[3]然而，隨著人類歷史的發(fā)展和活動(dòng)地域的擴(kuò)大，參與式直接民主在某種程度上不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求，以代議制民主為主要形式的間接民主隨之產(chǎn)生。簡(jiǎn)單地講，代議制民主是指公民通過(guò)選任的代表來(lái)表達(dá)自己的利益和觀點(diǎn)而實(shí)行治理的制度。代議制民主的運(yùn)作趨向于代表的職業(yè)化和間接化，能夠避免直接民主制的一些弊端。

“立法”，一般又稱法律制定。立法是由特定主體，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動(dòng)法這種特定的社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)。[4]在我國(guó)，對(duì)“立法”一詞有狹義和廣義兩種理解。從狹義的解釋來(lái)看，立法是指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)關(guān)制定法律這種特定規(guī)范性文件的活動(dòng)。從廣義來(lái)看，立法就是國(guó)家專門機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序，創(chuàng)制、修改和廢止法律的專門活動(dòng)。這里的國(guó)家專門機(jī)關(guān)包括中央到地方一切有權(quán)制定和變動(dòng)各種不同規(guī)范性文件的國(guó)家機(jī)關(guān)，如全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)等等。

如上所述，民主是一種決策的過(guò)程和方式，是一種決策機(jī)制；立法是一種活動(dòng)，二者結(jié)合起來(lái)，即民主立法就是在整個(gè)立法活動(dòng)中，立法部門要堅(jiān)持尊重民意的價(jià)值取向，使社會(huì)公眾能夠參與和監(jiān)督立法活動(dòng)，也使立法成為一個(gè)充分反映民意、廣泛集中民智的決策過(guò)程。民主立法是相對(duì)于君主立法、專制立法、少數(shù)人立法、精英立法、專家立法、官僚立法、法官立法等立法現(xiàn)象（立法體制）而言的概念，它強(qiáng)調(diào)人民在國(guó)家立法中的主導(dǎo)地位、主要作用和參與程度，涉及立法的民主價(jià)值、民主功能、民主主體和民主制度等范疇或方面。民主立法絕不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的民意征集過(guò)程，更是一個(gè)利益各方在公開、透明的民主程序中進(jìn)行利益表達(dá)、碰撞和協(xié)調(diào)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同利益在立法中得到合理或均衡體現(xiàn)的利益博弈和平衡過(guò)程。在我國(guó)，民主立法制度主要表現(xiàn)為人民代表大會(huì)制度和立法公眾參與制度，前者是間接式民主，后者是直接式民主。

二、我國(guó)民主立法制度取得的成就

新中國(guó)成立之前，受封建專制思想的影響，民主意識(shí)成長(zhǎng)極為緩慢，立法幾乎沒有民主可言。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的民主立法時(shí)斷時(shí)續(xù)，民主立法制度幾經(jīng)反復(fù)。建國(guó)初，我國(guó)十分重視在立法過(guò)程中貫徹民主精神。毛澤東在談到新中國(guó)第一部憲法的制定時(shí)指出：“原則基本上是兩個(gè)：民主原則和社會(huì)主義原則。”[5]1954年憲法正是在這種思想指導(dǎo)下制定的。新中國(guó)成立作為我國(guó)民主立法的開端具有劃時(shí)代的意義，然而由于“文革”的影響，我國(guó)成為了事實(shí)上的“無(wú)憲”國(guó)家，立法活動(dòng)基本停止，更談不上民主立法及其制度建設(shè)。改革開放以后，鄧小平再次將民主法治與立法緊密聯(lián)系起來(lái)。他指出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化。以江澤民為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體，把依法治國(guó)確立為治國(guó)的基本方略并寫入憲法，有力地推動(dòng)了民主立法制度的逐步完善。黨的十六大以來(lái)，胡錦濤提出要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，科學(xué)立法成為立法活動(dòng)的價(jià)值指向，科學(xué)立法客觀上要求立法必須發(fā)揚(yáng)民主。

民主立法需要制度保證，即要有一整套體現(xiàn)民主立法要求的制度、規(guī)范和程序，如立法公開制度、立法聽證制度、立法參與制度、立法監(jiān)督制度等等。憲法作為我國(guó)的根本大法，確立了民主立法的基本原則，《憲法》第3條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”、“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！笨梢姡瑧椃ㄒ髧?guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行民主集中制，規(guī)定了最主要的立法機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)必須由民主選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)了民主立法的根本要求。進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)先后制定了一系列法律法規(guī)，以實(shí)現(xiàn)民主立法的制度化和體系化。2000年3月15日九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)民主立法作了進(jìn)一步規(guī)定?！读⒎ǚā芬?guī)定：“保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”，“立法工作機(jī)構(gòu)應(yīng)采取多種形式(如座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì))征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家的意見，并充分予以考慮。國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查的建議?！眹?guó)務(wù)院于2001年又制定了《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，對(duì)國(guó)務(wù)院的民主立法工作做了進(jìn)一步規(guī)定。如《行政法規(guī)制定程序條例》第19條第2款規(guī)定：“重要的行政法規(guī)送審稿，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，向社會(huì)公布和征求意見”；《規(guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定：“起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見。起草單位也可以舉行聽證會(huì)。”此外，一些省市也出臺(tái)了更為具體的規(guī)定，集中表現(xiàn)為對(duì)立法公眾參與的規(guī)范，其中以廣東、湖南、上海等地方的規(guī)定具有代表性。如廣州市于2006年公布了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，對(duì)公眾參與立法的程序做了較為詳細(xì)的規(guī)定，就規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查及實(shí)施情況的評(píng)估等每個(gè)階段公眾參與的方式、程序及法制機(jī)構(gòu)的職責(zé)做了明確的規(guī)定。由此可見，從《憲法》的指導(dǎo)原則、《立法法》的原則性規(guī)定到《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的基本要求以及各省市對(duì)民主立法的具體規(guī)定，我們可以說(shuō)，我國(guó)民主立法的制度框架已經(jīng)基本確立。

三、我國(guó)民主立法制度存在的主要問題

1.人民代表大會(huì)制度：代表的選任與監(jiān)督機(jī)制不健全。代議制民主在我國(guó)主要體現(xiàn)為人民代表大會(huì)制度。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在我國(guó)立法體系中處于核心地位，憲法的修改，刑事、民事等基本法律的制定和修改均由全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)決定。省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?？梢?，我國(guó)當(dāng)前依然是代議制民主下的人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法工作的模式，人民代表大會(huì)能否正確行使職權(quán)，對(duì)我國(guó)的民主立法起著舉足輕重的作用。人民代表大會(huì)的代表肩負(fù)著很多憲法賦予的職責(zé)，其中最主要的職責(zé)就是審議法律。法律是社會(huì)利益的調(diào)節(jié)器，立法是各方主體利益博弈的過(guò)程，人大代表審議、表決法律的行為直接關(guān)系到廣大公眾的切身利益。基于此，許多學(xué)者呼吁將政治職業(yè)主義這一西方代議制民主的重要規(guī)則引入我國(guó)，積極倡導(dǎo)人大代表的專職化。政治職業(yè)主義要求從各行各業(yè)選舉出來(lái)的代表要有較高的道德素養(yǎng)和知識(shí)素養(yǎng)。道德素養(yǎng)要求代表能夠成為公共意志的代言人，而不是謀求小團(tuán)體及自身利益；知識(shí)素養(yǎng)要求代表具備一定的文化知識(shí)，尤其是法律知識(shí)。如果被選舉出來(lái)的人大代表不具備上述條件，則人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行效果必將大打折扣，其優(yōu)越性更是無(wú)從體現(xiàn)。正如代議制民主的創(chuàng)立者密爾認(rèn)為，代議制政府容易產(chǎn)生的一個(gè)危險(xiǎn)是“議會(huì)中的普遍無(wú)知和無(wú)能，或者說(shuō)得溫和一點(diǎn)，智力條件不充分”。[6]那么，如何才能使得人大代表能夠具備上述條件呢？最為根本的是人大代表的選任與監(jiān)督機(jī)制。反觀我國(guó)的人大代表選舉與監(jiān)督制度，客觀地講，尚不健全，亟需完善。有學(xué)者總結(jié)了我國(guó)人民代表選舉制度存在的代表結(jié)構(gòu)不盡合理（人大代表中“官員”的比例過(guò)高）、人大代表參政議政能力參差不齊、間接選舉的選舉程序不民主、人大議事規(guī)則不合理等諸多問題。[7]筆者認(rèn)為，上述問題最終可以歸結(jié)在我國(guó)人大代表的產(chǎn)生未能體現(xiàn)選舉的本質(zhì)屬性——競(jìng)爭(zhēng)性上。我國(guó)的人大代表選舉實(shí)質(zhì)上是一種確認(rèn)式的選舉。代表候選人由黨組織和其他政黨、社會(huì)團(tuán)體提名推薦，通過(guò)法律程序確定為正式候選人，他們之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。選舉機(jī)構(gòu)為了完成選舉任務(wù)，體現(xiàn)與組織意圖一致，一般要確保他們當(dāng)選，選民實(shí)際上沒有選擇權(quán)。[8]通常情況下，人們對(duì)候選人并無(wú)太多的了解，被組織醞釀提名的候選人也不會(huì)主動(dòng)向選民介紹自己的參選動(dòng)機(jī)，即便有個(gè)別獨(dú)立參選的候選人請(qǐng)求選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織候選人去和選民見面，都得不到支持，以至于只能自己張貼海報(bào)向選民介紹自己。[9]這也從另外一個(gè)層面反映出我國(guó)人大代表選舉缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。如果選舉缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，就會(huì)帶來(lái)一系列問題。沒有競(jìng)爭(zhēng)的選舉不是真正的民主選舉，難以確保那些有參政議政能力且能夠代表公共利益的人當(dāng)選?，F(xiàn)實(shí)中，不少人大代表不積極為選民爭(zhēng)取利益，反倒將人大代表視為一種身份和榮譽(yù)，視為自己的一份社會(huì)資本，在開會(huì)期間，積極拉攏各種關(guān)系，為自己的各種利益尋求支持。也有些代表根本就不具備最起碼的法律知識(shí)，往往在表決法律之前，一些專業(yè)人士先要給這部分代表補(bǔ)課。讓此類人大代表審議、表決我國(guó)的法律法規(guī)，這樣的立法結(jié)果可想而知。選民對(duì)代表的監(jiān)督乏力也與選舉缺乏競(jìng)爭(zhēng)性密切相關(guān)，因?yàn)槿舜蟠頃?huì)覺得，他的身份和資格不是選民給他的，而是來(lái)自提名他的組織，自然就不會(huì)理會(huì)來(lái)自選民們的監(jiān)督。有的人當(dāng)選人大代表后，從未提過(guò)一件議案，未提出一次批評(píng)和建議，其作用始終停留在“舉舉手、畫畫圈”上。雖然《代表法》規(guī)定了“代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表”，但是，在實(shí)踐中，代表只要不犯法，干好干壞都一樣。選民手中雖然有罷免權(quán)，但罷免的條件、罷免的范圍法律都沒有明確?？傊斐晌覈?guó)人大代表制度在運(yùn)行中形成的“代表‘不’代表，選民‘不’監(jiān)督”的狀況，其根本原因是由于人大代表選舉缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。

2.立法公眾參與制度：過(guò)于粗疏，對(duì)立法機(jī)關(guān)無(wú)強(qiáng)制力。上文已經(jīng)提及，直接式民主立法就是立法公眾參與。我國(guó)的民主立法制度建設(shè)，除了不斷完善代議制民主（人民代表大會(huì)制度）以外，還注重立法公眾參與制度的建設(shè)。我國(guó)在有關(guān)法律法規(guī)中就立法公眾參與作了一些規(guī)定，但這些規(guī)定只是原則性的，過(guò)于粗疏，導(dǎo)致的直接后果就是對(duì)立法機(jī)關(guān)無(wú)強(qiáng)制力。無(wú)論是《立法法》中的規(guī)定，還是《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》中的規(guī)定以及大部分地方立法的有關(guān)規(guī)定，都對(duì)立法公眾參與規(guī)定得過(guò)于模糊和原則，給公眾參與帶來(lái)以下幾方面的問題：第一，由于大量使用了“可以”之類的詞語(yǔ)，賦予了立法部門相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，上述法律規(guī)定無(wú)法直接督促立法部門在立法過(guò)程中廣泛吸收公眾參與。公眾參與立法都依賴于立法部門的啟動(dòng)和組織，完全取決于立法機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和自覺性。第二，即使立法部門決定吸收公眾參與立法，公眾參與的形式和程度均由立法部門決定。也就是說(shuō)，公眾是通過(guò)論證會(huì)、聽證會(huì)還是征求意見會(huì)來(lái)參與立法以及邀請(qǐng)哪些人參與、多少人參與均由立法部門決定。第三，對(duì)每一種具體的參與方式和程序規(guī)定不明確，導(dǎo)致公眾無(wú)法按章參與。主要表現(xiàn)在立法部門隨意召開聽證會(huì)、座談會(huì)和征求意見會(huì)，對(duì)會(huì)議的組織實(shí)施也沒有具體的程序性規(guī)定。第四，立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見的反饋較為隨意?，F(xiàn)行法律對(duì)于立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見是否應(yīng)予反饋、以哪些方式反饋、反饋內(nèi)容主要為哪些等有關(guān)事項(xiàng)均未做規(guī)定。沒有意見反饋制度的強(qiáng)制性約束，就意味著立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與意見可聽可不聽，聽與不聽取決于立法機(jī)關(guān)自由裁量，無(wú)須說(shuō)明理由，也無(wú)須向公眾交代。由此也就意味著公眾意見對(duì)行政立法的結(jié)果難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，公眾參與流于形式也就在所難免。第五，沒有建立追究責(zé)任機(jī)制。沒有責(zé)任，就沒有強(qiáng)制力。立法公眾參與制度建設(shè)的根本是制定一些對(duì)立法機(jī)關(guān)有強(qiáng)制約束力的規(guī)范，否則，立法機(jī)關(guān)就可能為了避免麻煩而走捷徑。但根據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定來(lái)看，并無(wú)對(duì)立法機(jī)關(guān)在公眾參與過(guò)程中的職責(zé)的硬性規(guī)定，如此立法公眾參與的組織較為隨意也就不足為怪了。

四、完善我國(guó)民主立法制度的對(duì)策

1.進(jìn)一步完善人大代表選任與監(jiān)督制度。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)民主立法制度體系的核心，人民代表大會(huì)能否正確行使立法權(quán)，對(duì)我國(guó)當(dāng)前的民主立法起著舉足輕重的作用。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度就必須對(duì)人大內(nèi)部的某些體制進(jìn)行改革，祛除阻礙民主立法的一切因素和制度體系。要實(shí)現(xiàn)民主立法，最為關(guān)鍵的是要健全人大代表的選任與監(jiān)督制度，重點(diǎn)要做好以下幾個(gè)方面的工作：一是擴(kuò)大直接選舉的范圍。目前只是在縣鄉(xiāng)一級(jí)實(shí)行直接選舉，根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)狀況，可以考慮在市一級(jí)推行直接選舉。相比較而言，直接選舉的競(jìng)爭(zhēng)性要比間接選舉強(qiáng)一些，因此，擴(kuò)大直接選舉范圍的根本目的就是增強(qiáng)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性。二是夯實(shí)差額選舉制度?，F(xiàn)行《選舉法》雖然規(guī)定了差額選舉制度，但在實(shí)際操作中差額選舉往往缺少剛性，也就是差額選舉中的“差額”只是為陪襯而設(shè)，“陪選”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。夯實(shí)差額選舉的一個(gè)重要舉措就是改進(jìn)候選人的提名辦法，可以考慮規(guī)定一定比例的候選名額必須由選民聯(lián)合推薦或者自主推薦，只有當(dāng)這部分名額有空缺的時(shí)候，再考慮政黨、團(tuán)體的提名。如此提名候選人，可以激發(fā)人民的參選熱情。三是要求候選人之間展開競(jìng)爭(zhēng)。雖然2010年新修改的《選舉法》特別規(guī)定“選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題”，改變了此前“代表候選人與選民見面可有可無(wú)”的規(guī)定，但是我們完全可以更進(jìn)一步，選舉委員會(huì)不需要根據(jù)選民的要求，而是明確地要求候選人展開競(jìng)選，以增強(qiáng)選民對(duì)候選人的了解；也可以增強(qiáng)人大代表的責(zé)任感，減少賄選行為的發(fā)生。實(shí)踐證明，組織候選人與選民見面，并發(fā)表簡(jiǎn)短演說(shuō)或者用廣播、閉路電視、錄像等現(xiàn)代化的傳媒向選民介紹候選人，深受選民歡迎。[9]四是強(qiáng)化選民對(duì)代表的監(jiān)督。人大代表當(dāng)選后，理應(yīng)深入群眾，了解社情民意。我國(guó)的人大代表在當(dāng)選后，其職責(zé)履行難以受到選民的監(jiān)督。雖然《代表法》規(guī)定了選民可以罷免人大代表，但沒有明確罷免的事由，其充其量能夠警示代表不違法，而難以規(guī)制其不作為。因此，《代表法》應(yīng)該明確規(guī)定人大代表在任期內(nèi)至少每年要向選民匯報(bào)自己的職責(zé)履行情況，以接受選民的監(jiān)督。

2.發(fā)展參與式民主，細(xì)化公眾參與制度。我國(guó)雖然初步確立了立法公眾參與制度，但只是一些原則性、任意性規(guī)定，要充分發(fā)揮立法公眾參與的積極作用，必須細(xì)化公眾參與制度，最為關(guān)鍵的是明確以下幾個(gè)方面要求：第一，公眾參與的范圍：在橫向?qū)用?，使公眾參與盡可能覆蓋所有立法活動(dòng)（包括廢、改、立）?？刹捎昧信e式方法，具體確定立法公眾參與的排除范圍（即公眾參與的例外），排除范圍之外的立法一律實(shí)行公眾參與。在縱向?qū)用妫瑢?shí)現(xiàn)立法的全程參與，使公眾參與貫穿于立法的全過(guò)程，具體包括立法規(guī)劃參與、立法動(dòng)議參與、立法草案修改參與、立法結(jié)果反饋參與等不同階段的參與。第二，參與人選的確定：要力求盡可能廣泛地吸取各種利益主體參與，尤其是要保證立法的利益對(duì)立人的參與，盡可能全面地反映各種不同意見，最大限度地保證公眾參與的全面性和參與人選的客觀性、公正性。如果立法機(jī)關(guān)在立法中只邀請(qǐng)相關(guān)利益群體來(lái)參與立法或者有關(guān)立法信息只向利益相關(guān)主體公開的話，則很可能出現(xiàn)立法機(jī)關(guān)被這些利益集團(tuán)“俘獲”的情形，導(dǎo)致所制定的規(guī)章制度成為維護(hù)少數(shù)利益集團(tuán)權(quán)益的工具，從而對(duì)社會(huì)公共利益和部分個(gè)體利益不利。這樣的“公眾參與”只會(huì)適得其反。第三，參與方式的確定：立法機(jī)關(guān)要根據(jù)立法內(nèi)容的不同確定公眾的不同參與方式，一般來(lái)說(shuō)，有聽證會(huì)、座談會(huì)、書面征求意見、論證會(huì)等方式。應(yīng)該最大限度地明確每種方式的適用范圍。如果讓立法機(jī)關(guān)從中自主選擇，則很可能出現(xiàn)立法機(jī)關(guān)只選擇自己最省事的方式來(lái)進(jìn)行的情況，比如他們只選擇通過(guò)網(wǎng)絡(luò)留言和郵件的方式來(lái)進(jìn)行公眾參與，這樣的話，實(shí)施效果并不理想。此外，還要明確每種方式的組織程序、公眾參與時(shí)間、地點(diǎn)的事前公開以及對(duì)立法內(nèi)容、意圖等的說(shuō)明。總之，要對(duì)立法主體做嚴(yán)格限制，讓他們的立法權(quán)力在陽(yáng)光下行使，讓公眾能夠?qū)λ麄兊男袨檫M(jìn)行有效監(jiān)督。在立法聽證的過(guò)程之中，結(jié)合中國(guó)立法的實(shí)際情況和國(guó)際立法聽證的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)盡快對(duì)立法聽證的各項(xiàng)具體措施進(jìn)行研究并形成科學(xué)的制度。第四，確立立法公眾參與意見反饋制度。公眾參與立法本身需要付出一定的成本，包括花費(fèi)時(shí)間去調(diào)研，參加會(huì)議的交通費(fèi)用等等。公眾之所以這樣做，是期待自己能夠?yàn)樘岣叻少|(zhì)量而貢獻(xiàn)力量，如果立法機(jī)關(guān)不對(duì)公眾積極反饋，勢(shì)必影響他們參與的積極性，因此，完善立法公眾參與意見反饋制度十分重要，應(yīng)該明確反饋時(shí)限、反饋方式、意見是否采納以及理由說(shuō)明等等。第五，建立責(zé)任追究機(jī)制。建立責(zé)任追究機(jī)制是使公眾參與立法的制度落到實(shí)處的可靠保證。如果立法機(jī)關(guān)不能嚴(yán)格按照上述程序?qū)崿F(xiàn)公眾立法參與，則要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。公眾參與立法不是擺設(shè)，而是一項(xiàng)重要的法律制度。公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)與否，關(guān)鍵還在于建立向違反法律規(guī)定的人員追究責(zé)任的機(jī)制。對(duì)應(yīng)該聽證而不組織聽證，按照規(guī)定應(yīng)該公開、公告的程序、內(nèi)容沒有按照規(guī)定公開、公告，就應(yīng)該追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。

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[8]唐娟.從確認(rèn)性選舉轉(zhuǎn)向競(jìng)選性選舉:動(dòng)因與意義——以2003年深圳區(qū)級(jí)人大代表競(jìng)選群體性案例為解讀對(duì)象[J].南京社會(huì)科學(xué)，2004，(3).

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