邱春新，邱新有

（江西師范大學(xué)，南昌330046）

有限政府理論是建立在“政府是必要的惡”的價(jià)值判斷上來(lái)思考人類(lèi)的政府管理行為的，該理論認(rèn)為政府的權(quán)威、職能、機(jī)構(gòu)、責(zé)任均必須嚴(yán)格限制，政府的功能是有限的。而有效政府理論則是新公共管理運(yùn)動(dòng)要求提高政府效率和效益的一種反思，該理論認(rèn)為突破政府官僚體制，實(shí)施績(jī)效評(píng)估是提升政府效能的關(guān)鍵。人們普遍認(rèn)為，有效政府首先應(yīng)是有限政府，有限政府是有效政府的前提，雖然有限政府不一定必然成為有效政府。我國(guó)行政體制改革綜合了有限政府和有效政府理論的基本思想，確立了“法制政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府”的建設(shè)目標(biāo)。

信訪作為中國(guó)一項(xiàng)特有政治制度，被廣泛地運(yùn)用于執(zhí)政黨、立法、司法、政府、行政化社會(huì)組織中，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的龐大信訪體系。信訪制度發(fā)揮了重要的社會(huì)調(diào)節(jié)功能，但也產(chǎn)生了諸多的問(wèn)題，因此，不管是取消弱化信訪論的學(xué)者，還是加強(qiáng)改善信訪論的學(xué)者，他們?cè)凇靶旁L制度必須改革”這一點(diǎn)上取得了共識(shí)。人們不能忽略的事實(shí)是：中國(guó)政治體制的重要問(wèn)題是行政體制改革。一切政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理制度的變革無(wú)不是和政府改革息息相關(guān)，任何政治制度的改革必然要思考和政府改革路徑的匹配乃至對(duì)照。因此不對(duì)照政府建設(shè)目標(biāo)來(lái)談信訪改革路徑，不免會(huì)落入淺嘗輒止、以點(diǎn)代面、就信訪談信訪的窠臼之中。筆者認(rèn)為，信訪改革路徑和政府改革的路徑匹配正是解決“就信訪談信訪”缺陷和構(gòu)建信訪與政治體制改革聯(lián)動(dòng)路徑體系的關(guān)鍵。從有限政府的視角來(lái)看，信訪改革路徑是向政府有限性方向進(jìn)行拓進(jìn)；從有效政府的視角來(lái)看，信訪改革路徑是推動(dòng)政府向有效性方向邁進(jìn)。這兩種視角決定了信訪改革路徑既要滿(mǎn)足政府有限性改革的要求，又要通過(guò)自身的改革促進(jìn)自己和政府的效能。

一、“有限”信訪的改革路徑

信訪有限性的改革思路是沿著有限政府的建設(shè)路徑，圍繞有限政府“權(quán)力有限、職能責(zé)任有限、規(guī)模有限”等核心內(nèi)容來(lái)進(jìn)行延展，讓信訪功能上得到限制性的設(shè)定。有限信訪改革目的就是解決當(dāng)前信訪權(quán)力邊界模糊，職能不清，規(guī)模龐雜和責(zé)任無(wú)法確定和落實(shí)的問(wèn)題。

1.信訪“權(quán)力有限”的改革路徑。權(quán)力有限是指政府的權(quán)力和權(quán)威來(lái)自于憲法和法律的規(guī)定，來(lái)自于人民的授予，其權(quán)力不能超越法律法規(guī)的界線。信訪“權(quán)力有限”的改革路徑是：要對(duì)國(guó)家處理信訪活動(dòng)進(jìn)行法律約束，要讓各級(jí)各類(lèi)信訪機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵循現(xiàn)有國(guó)家和地方的信訪法規(guī)，依法處理信訪事項(xiàng)，不得逾越權(quán)力邊界。

（1）保護(hù)公民信訪權(quán)?！靶旁L權(quán)來(lái)源于憲法賦予公民批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)等權(quán)利”。信訪機(jī)關(guān)正是基于滿(mǎn)足人民信訪權(quán)而建立的配套體系，到相應(yīng)信訪機(jī)關(guān)信訪是我國(guó)人民依法行使自身權(quán)力的表現(xiàn)。近年來(lái)，《信訪條例》的修改實(shí)施，信訪機(jī)構(gòu)的整合升格，中央層面信訪問(wèn)題技術(shù)性文件的不斷出臺(tái)等措施客觀上強(qiáng)化了我國(guó)公民信訪權(quán)的實(shí)現(xiàn)。但是由于中央和地方部分政治利益的現(xiàn)實(shí)沖突，導(dǎo)致一些地方政府對(duì)信訪群眾（尤其是赴京訪）采取截訪、阻撓、威脅、罰款、拘留、勞教、判刑等侵權(quán)行為。這些行為得不到有效限制，則可能導(dǎo)致“信訪制度的進(jìn)一步異化”，信訪機(jī)關(guān)尤其是地方信訪機(jī)關(guān)將演化成為侵犯公民信訪權(quán)的幫兇。

要實(shí)現(xiàn)信訪權(quán)的保護(hù)，一是給地方政府減壓。可以通過(guò)撤銷(xiāo)以赴京訪數(shù)量排名為主的信訪排名制度，啟用以解決合理訴求滿(mǎn)意度的指標(biāo)來(lái)考核地方政府的信訪工作。二是給信訪機(jī)關(guān)減壓，不能讓信訪機(jī)關(guān)成為阻止信訪的機(jī)構(gòu)，反而應(yīng)該以信訪機(jī)關(guān)處理信訪問(wèn)題的數(shù)量的多少對(duì)其給予獎(jiǎng)勵(lì)，讓其能主動(dòng)成為發(fā)現(xiàn)和解決政府在施政過(guò)程中的問(wèn)題和解決問(wèn)題的機(jī)構(gòu)。三是嚴(yán)厲打擊侵犯信訪權(quán)的行為。對(duì)于公民依法信訪的行為予以保護(hù)，對(duì)于非法截訪、打擊報(bào)復(fù)信訪人的行為要嚴(yán)格追究。信訪機(jī)關(guān)應(yīng)保護(hù)公民依法信訪的行為，對(duì)于個(gè)人及組織的侵權(quán)行為進(jìn)行通報(bào)、批評(píng)，乃至為被侵權(quán)群眾提供法律和司法幫助。與此同時(shí)，政法機(jī)關(guān)要加大對(duì)信訪侵權(quán)案件的查處。

（2）強(qiáng)化信訪工作的法定性。雖然除了2005年頒布的規(guī)定行政機(jī)關(guān)信訪工作的《信訪條例》，還沒(méi)有國(guó)家層面的信訪法律，但是執(zhí)政黨、立法、司法等機(jī)關(guān)也有信訪的內(nèi)部工作規(guī)章，地方上也出臺(tái)了地方性法規(guī)。應(yīng)該說(shuō)，信訪工作的法律規(guī)定性是明確的，因此任何國(guó)家機(jī)關(guān)的信訪部門(mén)開(kāi)展信訪工作都是有法可依的，信訪部門(mén)沒(méi)有理由以法律規(guī)范不健全為理由實(shí)施“違規(guī)違法”信訪工作流程。要強(qiáng)化信訪工作法定性，一是要解決好信訪法律和其他法律的銜接配套問(wèn)題。要抓緊制定覆蓋全國(guó)，能夠協(xié)調(diào)各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的“信訪法”，用信訪法來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一性的規(guī)范，解決部分信訪規(guī)定的沖突和矛盾，解決不同類(lèi)別國(guó)家機(jī)關(guān)在信訪工作中的地位、關(guān)系及權(quán)限問(wèn)題。二是要強(qiáng)化信訪事項(xiàng)辦理程序的法定性，讓程序正義來(lái)保障信訪處理的合法、合理。信訪機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)“三級(jí)終結(jié)”、“信訪聽(tīng)證”等制度的剛性處理，不能因領(lǐng)導(dǎo)招呼、群眾無(wú)理鬧訪就突破法律規(guī)定，侵犯法律尊嚴(yán)。三是加大對(duì)信訪工作違法辦事的追究力度，任何信訪機(jī)關(guān)或者信訪工作人員違反信訪法律規(guī)定的行為都要受到追究，信訪工作不能成為法律的灰白地帶，不能只是要求信訪群眾依法信訪，也要讓信訪工作者依法辦信、辦訪。

2.信訪“職能責(zé)任有限”的改革路徑。職能責(zé)任有限是指一個(gè)組織的職能是有限的、確定的，且和其他組織的職能有清晰的邊界，與有限職能對(duì)應(yīng)的就是職能和責(zé)任的有限。只有職能和責(zé)任有限時(shí)，組織才會(huì)具有效率和效益。信訪“職能責(zé)任有限”的改革路徑就是：要從職能有限性、責(zé)任明確等方向?qū)ΜF(xiàn)有信訪職能進(jìn)行重新梳理，該剝離的剝離，該取消的取消，該強(qiáng)化的強(qiáng)化。

（1）縮小信訪職能。“中國(guó)信訪制度的主要職能是保障民眾參與國(guó)家管理的批評(píng)建議權(quán)利和民眾為保護(hù)自身利益向國(guó)家機(jī)關(guān)陳情與尋求救濟(jì)的權(quán)利?！边@是當(dāng)下中國(guó)信訪的政治表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)的兩大職能，而各類(lèi)信訪機(jī)構(gòu)正是按照此種要求進(jìn)行配置的。不過(guò)從實(shí)際的信訪數(shù)據(jù)來(lái)看，通過(guò)信訪機(jī)構(gòu)表達(dá)政治意愿的比例非常少，大部分均是要求進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，這是因?yàn)槲覈?guó)的黨代會(huì)和人大代表制度已經(jīng)代為表達(dá)了公民的政治意愿，而且也是“普通民眾政治熱情不高，更加關(guān)心切身利益”造成的。從數(shù)據(jù)中還發(fā)現(xiàn)，權(quán)利救濟(jì)主要又集中在民生救濟(jì)、民眾與政府糾紛等方面，還有不少民間糾紛，甚至是家庭糾紛的信訪案件。這說(shuō)明信訪的政治表達(dá)職能實(shí)際上虛化了，而權(quán)利救濟(jì)職能又無(wú)限擴(kuò)大，職能配置上沒(méi)有體現(xiàn)有限性的要求。要讓信訪職能有限，應(yīng)首先剝離其政治表達(dá)職能，信訪的政治表達(dá)職能應(yīng)該歸人大和黨的代表大會(huì)，具體落實(shí)到各個(gè)人大代表和黨代表身上。應(yīng)該建立人大代表和黨代表接受民眾政治表達(dá)的渠道來(lái)取代用信訪解決民眾政治表達(dá)中的不清晰、不直接等問(wèn)題。其次要嚴(yán)格限定信訪在權(quán)利救濟(jì)中的范圍，只處理民眾和公共部門(mén)之間的糾紛，不處理涉法案件，也不處理民間糾紛。最后要保證信訪職能的有限性必須對(duì)現(xiàn)在夸大政府功能的宣傳喊停，不能在民眾腦海中強(qiáng)化“無(wú)論什么事情只要找到黨，找到政府就應(yīng)該解決”的人治概念，而應(yīng)該強(qiáng)化“找法律”的法制意識(shí)。必須讓執(zhí)政黨、立法、司法、行政等國(guó)家機(jī)構(gòu)和各種社會(huì)組織各負(fù)其職，不逾越它們的權(quán)力邊界。

（2）明確信訪責(zé)任。一方面是信訪機(jī)構(gòu)本身沒(méi)有具體事務(wù)的處理權(quán)，信訪部門(mén)會(huì)產(chǎn)生一種“事情不歸我管，責(zé)任也不在我”感覺(jué)，造成對(duì)信訪事項(xiàng)的淡漠。另外一方面是引發(fā)信訪的責(zé)任和搞好信訪工作的責(zé)任分離的狀況往往把信訪部門(mén)推向解決問(wèn)題的最終責(zé)任機(jī)構(gòu)。這種“權(quán)力不在我，而責(zé)任在我”的糾葛體系使得不少信訪案件從小到大，讓不少矛盾從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，從而最終導(dǎo)致重大群體事件的發(fā)生。因此，信訪工作中的責(zé)任必須進(jìn)一步明確，形成一套能讓信訪機(jī)構(gòu)合理?yè)?dān)責(zé)，又能讓信訪機(jī)構(gòu)合理免責(zé)的責(zé)任認(rèn)定追究體系。首先是區(qū)分信訪問(wèn)題引發(fā)責(zé)任和信訪案件接待責(zé)任。要對(duì)信訪問(wèn)題的引發(fā)原因進(jìn)行梳理明確，確定信訪問(wèn)題是由于國(guó)家機(jī)構(gòu)的施政行為引發(fā)的，還是由民眾和社會(huì)之間，或者民眾和民眾之間的矛盾引發(fā)。要找到信訪問(wèn)題的引發(fā)主體，是國(guó)家機(jī)構(gòu)的由該機(jī)構(gòu)承擔(dān)信訪責(zé)任，是社會(huì)機(jī)構(gòu)的由該機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任，如果是個(gè)人的則由具體人員承擔(dān)責(zé)任。而信訪部門(mén)只承擔(dān)在接待信訪案件時(shí)是否政策解釋清楚，是否明確告知信訪問(wèn)題解決責(zé)任主體的接待責(zé)任。其次是區(qū)分信訪問(wèn)題解決責(zé)任和信訪案件協(xié)調(diào)督促責(zé)任。信訪問(wèn)題的解決在于有解決權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或者個(gè)人，對(duì)于沒(méi)有按照規(guī)定及時(shí)辦理解決民眾信訪訴求的行為應(yīng)該由責(zé)任機(jī)構(gòu)或者個(gè)人承擔(dān)問(wèn)題解決責(zé)任。信訪案件的協(xié)調(diào)和督促責(zé)任則應(yīng)由信訪部門(mén)承擔(dān)，由于協(xié)調(diào)不力、督促不力造成信訪案件擴(kuò)大化的要追究信訪部門(mén)的責(zé)任。只有嚴(yán)格把其他機(jī)構(gòu)和信訪部門(mén)的責(zé)任加以明確，讓各自的責(zé)任和職權(quán)相對(duì)應(yīng)，才能改變信訪問(wèn)題越向信訪部門(mén)集中越是遲遲不能解決的現(xiàn)象。

3.信訪“規(guī)模有限”的改革路徑。規(guī)模有限是指信訪機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)、數(shù)量、人員均在合理的限度內(nèi)。不能一方面進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)整合，而另外一方面各類(lèi)信訪機(jī)構(gòu)卻不斷得到加強(qiáng)。根據(jù)組織科學(xué)的一般原理，只有信訪機(jī)構(gòu)規(guī)模有限，它才有可能成為一個(gè)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)易、職能明確、人員精干、辦事高效、支出有限的組織，否則將會(huì)演化成實(shí)質(zhì)上人浮于事的“偽全能型”機(jī)構(gòu)。

（1）精簡(jiǎn)整合機(jī)構(gòu)。在我國(guó)，從執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政府到人民團(tuán)體、社會(huì)組織均設(shè)立了對(duì)應(yīng)的信訪部門(mén)。各類(lèi)各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)縱橫交錯(cuò)，編織成了一張覆蓋全國(guó)的信訪網(wǎng)絡(luò)。信訪是黨群眾路線的一種具體表現(xiàn)形式，按理來(lái)說(shuō)各類(lèi)信訪部門(mén)其工作側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該是不一樣的，比如，執(zhí)政黨的信訪應(yīng)該是用來(lái)收集群眾對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)和建議的，司法機(jī)關(guān)是受理檢舉控告的，政府的信訪是解決民生的。但是當(dāng)前信訪機(jī)構(gòu)的林立并沒(méi)有起到很好的分流作用，信訪機(jī)構(gòu)之間的相互推諉反而增加了信訪群眾信訪難度，要解決這種狀況就必須進(jìn)行信訪機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)整合。一是立法、司法部門(mén)不應(yīng)該設(shè)立信訪部門(mén)，其現(xiàn)有的信訪工作職能完全可以用現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)部門(mén)代替。立法部門(mén)可以強(qiáng)化人民代表反映民意的職能，讓人民代表通過(guò)提案權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)人民意愿的表達(dá)。司法部門(mén)的控告受理機(jī)構(gòu)就可以解決群眾的信訪訴求，不能隱形鼓勵(lì)民眾對(duì)法院判決或者檢察院辦案結(jié)果不滿(mǎn)意而通過(guò)信訪再次得到救濟(jì)。二是執(zhí)政黨不宜直接用信訪的形式來(lái)收集人民對(duì)執(zhí)政的意見(jiàn)，而應(yīng)該通過(guò)強(qiáng)化黨員、黨代表的群眾意見(jiàn)反饋職能來(lái)達(dá)到聯(lián)系群眾的目的。黨員、黨代表和群眾的密切聯(lián)系程度能真實(shí)反映出執(zhí)政黨群眾路線的深入程度。三是人民團(tuán)隊(duì)、社會(huì)組織的信訪機(jī)構(gòu)沒(méi)有必要設(shè)立，這些組織中的信訪機(jī)構(gòu)形式意義大于實(shí)際意義，信訪問(wèn)題的解決往往要重新流轉(zhuǎn)到政府的信訪部門(mén)才能落實(shí)到有權(quán)處理機(jī)構(gòu)來(lái)解決。四是政府部門(mén)內(nèi)部的信訪部門(mén)應(yīng)該整合。要把現(xiàn)在散布在各個(gè)具體職能部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)全部合并到同一級(jí)政府的信訪機(jī)構(gòu)中來(lái)，如此，一來(lái)可以讓具體職能部門(mén)更加專(zhuān)心于本職工作，減輕其信訪壓力；二來(lái)可以增強(qiáng)現(xiàn)有信訪部門(mén)的專(zhuān)業(yè)化水平，有利于政府首腦直接了解其施政正負(fù)面的反饋信息。

（2）控制人員經(jīng)費(fèi)。精簡(jiǎn)整合機(jī)構(gòu)實(shí)際上也起到了精簡(jiǎn)人員和控制經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的作用，但是并不表示整合后的信訪機(jī)構(gòu)的人員和經(jīng)費(fèi)的控制就完全符合了“有限政府”的要求?？刂迫藛T經(jīng)費(fèi)意味著信訪機(jī)構(gòu)的人員應(yīng)該納入國(guó)家公務(wù)員的管理體系，減少乃至杜絕事業(yè)編制身份人員的出現(xiàn)。經(jīng)費(fèi)上要嚴(yán)格納入國(guó)家預(yù)算和財(cái)政體系，特別是對(duì)于維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)的收支不但要接受政府內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的審計(jì)，還應(yīng)該接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，并進(jìn)行公開(kāi)。

二、“有效”信訪的改革路徑

信訪改革的最終目的并非是有限信訪，而是有效信訪。正如有限政府不會(huì)自動(dòng)成為有效政府的邏輯一樣，僅僅實(shí)現(xiàn)了信訪的有限化也未必帶來(lái)信訪的有效性結(jié)果。但是有效信訪的前提是有限信訪，因此在完成了此種前提的改革后，一些進(jìn)一步增強(qiáng)其有效性的手段則成了選擇的必然。有效信訪的改革路徑實(shí)際上是兩條：一條是信訪機(jī)構(gòu)自身“高素質(zhì)人員、高效工作機(jī)制”等有效性的改革路徑，另外一條是信訪對(duì)社情民意的反饋力，提供政府決策的信息參謀力等促進(jìn)政府有效性的改革路徑。

1.重構(gòu)信訪機(jī)構(gòu)自身能力，建設(shè)有效信訪。信訪機(jī)構(gòu)自身能力建設(shè)主要從信訪從業(yè)人員素質(zhì)、信訪工作機(jī)制入手。信訪從業(yè)人員是基礎(chǔ)，而信訪工作機(jī)制則是保障。只有當(dāng)人力資源優(yōu)勢(shì)和工作機(jī)制優(yōu)勢(shì)共同產(chǎn)生作用時(shí)，信訪機(jī)構(gòu)自身處理起信訪問(wèn)題才更加有效。

（1）造就高素質(zhì)人員。從事信訪工作的人應(yīng)該具有綜合性知識(shí)背景、較強(qiáng)的心理承受能力、較強(qiáng)的語(yǔ)言溝通能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，并且性格上要具備耐心和細(xì)致等特點(diǎn)。按現(xiàn)行國(guó)家有關(guān)規(guī)定，信訪從業(yè)人員一般都擁有國(guó)家公務(wù)員身份，有一定的學(xué)習(xí)背景和知識(shí)底蘊(yùn)，但是由于國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的歷史延續(xù)性，部分信訪從業(yè)人員素質(zhì)和性格特點(diǎn)并沒(méi)有到達(dá)上述信訪工作的要求。要提高信訪從業(yè)人員的整體素質(zhì)，可以從培養(yǎng)、引入、轉(zhuǎn)出等三個(gè)方面著手。培養(yǎng)是開(kāi)展系列的、連貫的，符合信訪特點(diǎn)的，針對(duì)現(xiàn)有人員的各種培訓(xùn)工作，包括學(xué)習(xí)進(jìn)修、崗位輪換、心理咨詢(xún)等多種手段。其目的是挖掘現(xiàn)有從業(yè)人員的潛力，使其逐漸獲得提高信訪工作有效性的各種能力和素質(zhì)。引入是通過(guò)公開(kāi)招考、調(diào)入等方式把符合信訪崗位要求的人員招錄到信訪部門(mén)中來(lái)。轉(zhuǎn)出是要實(shí)現(xiàn)信訪工作人員的合理流動(dòng)，讓其工作一定年限后離開(kāi)信訪崗位，避免造成職業(yè)倦怠。有數(shù)據(jù)表明，縣級(jí)基層信訪干部中超過(guò)5年以上還未換崗的人員達(dá)到72%，信訪干部流動(dòng)不暢勢(shì)必影響到其工作效能。不管是培養(yǎng)、引入，還是轉(zhuǎn)出，其核心是要構(gòu)建素質(zhì)綜合、能力全面、精力旺盛的信訪工作人員隊(duì)伍，這是實(shí)現(xiàn)有效信訪的基礎(chǔ)。

（2）構(gòu)建高效工作機(jī)制。高效的工作機(jī)制就是工作程序科學(xué)、工作成本經(jīng)濟(jì)、工作效果明顯。針對(duì)信訪機(jī)構(gòu)工作機(jī)制的研究既要按照現(xiàn)代管理理論研究的基本范式進(jìn)行，也要考慮到中國(guó)信訪情況的特殊性。信訪工作程序科學(xué)意味信訪流程的再造。按信訪法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，信訪程序是：“信訪訴求——信訪答復(fù)——申請(qǐng)復(fù)查——復(fù)查答復(fù)——申請(qǐng)復(fù)核——復(fù)核答復(fù)——事項(xiàng)終結(jié)”的“三級(jí)信訪”制?！爸鸺?jí)信訪”是整個(gè)程序良性運(yùn)行的前提。但在基層信訪答復(fù)的延遲、“民眾信上不信下”的心態(tài)、高層政府對(duì)于穩(wěn)定的過(guò)分擔(dān)憂(yōu)等狀況的綜合作用下，實(shí)際上越級(jí)上訪已然成為信訪的一種潛在的常用形式。越級(jí)上訪必然會(huì)造成同一個(gè)案件在不同級(jí)別信訪機(jī)構(gòu)“掛號(hào)”，使得原本規(guī)定的程序流于形式，造成信訪有背離法律化、程序化的傾向，長(zhǎng)此以往將對(duì)國(guó)家法制建設(shè)產(chǎn)生沖擊。

建立高效的工作機(jī)制的辦法有：減少信訪層級(jí)，應(yīng)該把現(xiàn)有的“中央——省——市——縣——鄉(xiāng)”的五級(jí)信訪層級(jí)改成“中央——省——市”三級(jí)。一方面減輕基層政府在信訪問(wèn)題上的工作壓力，另外一方面讓中層和高層政府獲得考核、考察基層政府施政反響的一種新渠道，也可以減輕民眾不信任基層政府公正處理信訪問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)。優(yōu)化信訪程序，在屬地管理的基礎(chǔ)上采取信訪對(duì)象回避的信訪流程。信訪對(duì)象是某一國(guó)家機(jī)關(guān)時(shí)應(yīng)該在辦理信訪問(wèn)題時(shí)讓其回避，由信訪機(jī)關(guān)獨(dú)自辦理信訪案件。這樣就可避免出現(xiàn)“被告的人來(lái)處理告狀的人”的問(wèn)題。而且還應(yīng)該強(qiáng)化“三級(jí)信訪”程序的執(zhí)行，對(duì)于不按規(guī)定辦理信訪事項(xiàng)的各級(jí)機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任，把信訪不力責(zé)任轉(zhuǎn)變成一種法律責(zé)任。最后要敢于對(duì)違法行為說(shuō)不。既要查處侵犯公民合法信訪權(quán)的行為，又要對(duì)鬧訪、纏訪、違法上訪等行為堅(jiān)決說(shuō)不。堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的不良風(fēng)氣。只有在合法依規(guī)的信訪行為和辦理信訪行為共同努力下，高效的信訪工作機(jī)制才能建立。

2.利用信訪促進(jìn)政府效能提高，實(shí)現(xiàn)有效信訪。20世紀(jì)80年代世界范圍內(nèi)興起的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”針對(duì)政府的低效率、官僚臃腫、不經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)象進(jìn)行了嚴(yán)厲批評(píng)，認(rèn)為政府應(yīng)該借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行改造，進(jìn)而形成了以提高政府效能的再造風(fēng)。而在中國(guó)，由執(zhí)政黨密切聯(lián)系群眾政治路線影響下的政府雖然不像西方一樣完成了全部意義上的科層化，但其已經(jīng)形成的官僚制度也的確影響了政府了解民情、知悉民意，也讓高層政府不能很直接獲取政策執(zhí)行對(duì)象的真實(shí)反饋，影響了政府的效能。而中國(guó)特色的信訪制度，由于其和民眾的直接對(duì)話性以及信訪問(wèn)題處理的打破常規(guī)性等原因，成為政府再造、提高政府效能的可選擇途徑之一。

（1）利用信訪建設(shè)有效的決策分析機(jī)制。信訪信息能夠反映一定社會(huì)群體對(duì)某一政策的態(tài)度，對(duì)于現(xiàn)有信訪信息的分析判斷，不但可以為政府未來(lái)制定相關(guān)的政策提供正面信息的參考，更關(guān)鍵是為其提供了負(fù)面信息的參考，讓政策制定更加合理，減少?zèng)Q策的失誤。信訪要能夠?yàn)闆Q策分析提供支持，必須建立一個(gè)真實(shí)、完備、科學(xué)并可分析的信訪信息庫(kù)。這要求統(tǒng)合各種分散的信訪機(jī)構(gòu)，如前文所述那樣建立一個(gè)完備且不互相矛盾、重復(fù)的有限信訪體系。要重新定義信訪部門(mén)的職能，強(qiáng)化信訪部門(mén)為政府決策提供社情民意的信息職能，使決策成果能夠吸收歷史教訓(xùn)，科學(xué)規(guī)劃未來(lái)，從而避免解決了老信訪又產(chǎn)生了新問(wèn)題。還要保證信訪數(shù)據(jù)庫(kù)的真實(shí)完備性，要制定措施解決信訪部門(mén)“信訪銷(xiāo)號(hào)，信訪數(shù)據(jù)篡改”等瀆職現(xiàn)象，使得信訪數(shù)據(jù)反映的社情民意既不放大也不縮小。

（2）利用信訪建設(shè)有效的政策評(píng)價(jià)機(jī)制。信訪數(shù)據(jù)雖然很大程度反映的是少數(shù)利益受損者、少數(shù)的弱勢(shì)群體的訴求，但這不能成為政府制定政策不予高度重視的理由。因?yàn)橐豁?xiàng)政策的好壞優(yōu)劣，不能僅僅看到大多數(shù)，也要考慮到少數(shù)。不重視少數(shù)人的意見(jiàn)會(huì)造成政府未來(lái)政策制定趨向的粗暴性、隨意性，對(duì)今后政策的制定、執(zhí)行等程序均埋下禍根。首先是在政策評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)中增加信訪評(píng)價(jià)，將其作為一種安全邊界評(píng)價(jià)。一項(xiàng)政策究竟多少人會(huì)反對(duì)、反對(duì)的激烈程度均可以從歷史上相近相似政策制定后的信訪情況得到驗(yàn)證，而這種驗(yàn)證其實(shí)可以看成是評(píng)價(jià)新政策的安全邊界值。其次是在政府效能評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)中強(qiáng)化信訪評(píng)價(jià)。信訪能體現(xiàn)出民眾對(duì)政府工作及工作人員的認(rèn)可度。一個(gè)高度得到民眾認(rèn)可的政府其負(fù)面信訪數(shù)據(jù)勢(shì)必較少，而一個(gè)施政失誤較多，民眾不認(rèn)可的政府其負(fù)面信訪數(shù)據(jù)則會(huì)增多。在信訪數(shù)據(jù)真實(shí)有效的前提下，政府高層可利用信訪數(shù)據(jù)了解基層真實(shí)的工作狀態(tài)，并由此采取對(duì)應(yīng)措施。

（3）利用信訪建立有效的問(wèn)題處理機(jī)制。政府的職能某種意義上就是處理各種問(wèn)題。因此，問(wèn)題的處理能力也是有效政府的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。由于信訪能夠引起高層的注意，一些問(wèn)題正是在高層的推動(dòng)下，促成政府各個(gè)部門(mén)打破傳統(tǒng)的官僚壁壘，快速地得到了解決?！邦I(lǐng)導(dǎo)介入，問(wèn)題迅速得到解決”的循環(huán)在信訪問(wèn)題的處理過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)，雖然不少學(xué)者對(duì)于這種人治色彩濃重的治理方式進(jìn)行了大量批評(píng)，但不可否認(rèn)的是信訪在客觀上也促進(jìn)了政府效能的提高，尤其是在處理一些較大的社會(huì)問(wèn)題中發(fā)揮了重要作用。

有效的問(wèn)題處理機(jī)制一是在于利用信訪做好前期預(yù)判。諸如群體性事件等較大社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生往往有信訪的先期表現(xiàn)，信訪部門(mén)應(yīng)該就可能出現(xiàn)的問(wèn)題及早進(jìn)行分析研判，并向政府首腦提出處理建議。要把當(dāng)前信訪預(yù)判從著重一個(gè)地方信訪量的分析轉(zhuǎn)向?qū)δ骋痪唧w問(wèn)題的分析，把信訪預(yù)判納入到政府日常工作計(jì)劃的制定中來(lái)。二是在于利用信訪打通部門(mén)壁壘。當(dāng)前既有的信訪聯(lián)席會(huì)議有一定溝通作用，但是面臨著形式上過(guò)于簡(jiǎn)單、規(guī)格上不夠高、協(xié)調(diào)力度上不夠大等情況，而社會(huì)綜治聯(lián)席會(huì)議的形式又面臨處理問(wèn)題內(nèi)容較單一、不一定適合所有社會(huì)問(wèn)題的情況。因此，要利用信訪打通部門(mén)壁壘的話，則信訪部門(mén)最好成為政府辦公部門(mén)的緊密部分。當(dāng)前把信訪部門(mén)單列的情況看似對(duì)信訪工作的重視，實(shí)際上是模糊了信訪的工作地位，不利于信訪合力的形成，同時(shí)對(duì)于信訪發(fā)揮政府決策參謀作用，發(fā)揮政策評(píng)估作用，及時(shí)反饋社情民意都有不利影響。要解決這個(gè)問(wèn)題，可以嘗試信訪部門(mén)重新回歸政府辦公機(jī)構(gòu)。

結(jié)語(yǔ)

信訪改革路徑不是簡(jiǎn)單的取消、削弱、加強(qiáng)、改善的道路，而是必須納入到中國(guó)行政管理體制改革的宏觀視野下考慮。信訪制度的改革要密切結(jié)合中國(guó)有限政府和有效政府的建設(shè)來(lái)實(shí)施，則信訪有限性和有效性改革的路徑是一種必然選擇。只有用有限性和有效性“兩條腿”走出一條信訪改革的新路徑，中國(guó)信訪改革才能越走越堅(jiān)實(shí)，才能把我們黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)和國(guó)家憲政改革真正結(jié)合起來(lái)。

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