□ 伍青萍

（中共江門市委黨校，廣東 江門 529000）

“兩法”銜接機(jī)制即“行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制”，是指行政主體在行政執(zhí)法的過(guò)程中，將涉嫌犯罪的行為從行政執(zhí)法分離出來(lái)，移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查、起訴和審判的辦案協(xié)作機(jī)制。廣東省自開(kāi)展“三打兩建”專項(xiàng)行動(dòng)以來(lái)，在“兩法”銜接機(jī)制方面做了很多有益的探索，取得了一定的成效，但是“兩法”銜接過(guò)程中的沖突與問(wèn)題仍然存在，影響到“三打兩建”的深入推進(jìn)。如何完善“兩法”銜接機(jī)制，建立行之有效的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)相互配合的工作機(jī)制，是目前亟待解決的難題。

一、廣東省“兩法”銜接機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀

廣東省各級(jí)、各部門在推進(jìn)“三打兩建”工作中高度重視“兩法”銜接工作，把加強(qiáng)“兩法”銜接工作納入重要議事日程，初步建立起了“兩法”銜接工作機(jī)制。主要做法如下：

（一）建章立制，規(guī)范銜接行為

一是各級(jí)人民檢察院和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)根據(jù)廣東省的有關(guān)部署，先后建立了“兩法”銜接聯(lián)席會(huì)議制度、備案通報(bào)制度、咨詢會(huì)商制度、檢查督導(dǎo)制度和工作舉報(bào)等制度，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的移送、受理、交流進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，從而有效規(guī)范辦案程序，確保行政執(zhí)法與刑事司法有效、無(wú)縫銜接。二是各地建立以“三打”辦為中心的情報(bào)信息共享平臺(tái)，完善部門聯(lián)絡(luò)員制度、例會(huì)制度和工作通報(bào)制度，建立大要案和“保護(hù)傘”滾動(dòng)式臺(tái)賬制度，動(dòng)態(tài)掌握本地“三打”工作情況。三是各地“三打”辦出臺(tái)了“加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)及‘兩法’銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)”，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)各部門在“三打”過(guò)程中的執(zhí)法指導(dǎo)，堅(jiān)決杜絕行政執(zhí)法領(lǐng)域有案不移、有案難移、以罰代刑等現(xiàn)象發(fā)生。四是把食品藥品行業(yè)作為重點(diǎn)和突破口，一些地方成立了打擊食品藥品違法犯罪聯(lián)絡(luò)辦公室，完善食品藥品違法犯罪行為的發(fā)現(xiàn)機(jī)制、移送機(jī)制、受理機(jī)制和協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化相關(guān)部門的責(zé)任意識(shí)，建立和健全信息共享機(jī)制。

（二）協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成工作合力

一是各地“三打”辦、專項(xiàng)行動(dòng)小組定期召開(kāi)行政執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)、檢察院參加的“兩法”銜接聯(lián)席會(huì)議，相互通報(bào)查處違法犯罪行為以及銜接工作的有關(guān)情況，研究銜接工作中存在的問(wèn)題和對(duì)策，對(duì)有關(guān)疑難案件的定性和移送工作形成共識(shí)。二是各有關(guān)職能部門緊密配合，實(shí)行案件線索聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)合執(zhí)法。三是公、檢、法部門主動(dòng)銜接，對(duì)“三打”案件切實(shí)做到快偵、快破、快捕、快訴、快審、快判。四是為解決涉及多個(gè)部門有爭(zhēng)議的法律問(wèn)題，“三打”辦專門抽調(diào)司法部門專業(yè)骨干成立案件協(xié)調(diào)組，加強(qiáng)重大案件協(xié)調(diào)，建立健全執(zhí)法辦案的監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)肅查處有罪不究、降格處理、以罰代刑等行為。

（三）檢察主動(dòng)，發(fā)揮監(jiān)督職能

一是上級(jí)人民檢察院加強(qiáng)檢查、指導(dǎo)、督促，幫助基層院排除辦案阻力，基層院對(duì)于疑難案件等及時(shí)請(qǐng)示，尋求上級(jí)支持；各級(jí)人民檢察院內(nèi)部各部門加強(qiáng)溝通聯(lián)系，形成打擊合力，積極發(fā)揮法律監(jiān)督作用。二是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與“三打兩建”領(lǐng)導(dǎo)小組和各專項(xiàng)行動(dòng)小組的溝通聯(lián)系，爭(zhēng)取在兩法銜接、職務(wù)犯罪線索移送、排除辦案干擾阻力等方面得到支持。三是加強(qiáng)與行政執(zhí)法部門的溝通協(xié)調(diào)，主動(dòng)走訪工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督等部門，努力促成辦案信息共享，適時(shí)介入重大案件辦理，及時(shí)深挖職務(wù)犯罪線索。四是檢察機(jī)關(guān)公訴部門主動(dòng)加強(qiáng)與工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、國(guó)土、食品藥品監(jiān)督等行政執(zhí)法部門的聯(lián)系，通過(guò)業(yè)務(wù)交流、跟班學(xué)習(xí)等多種形式，掌握不同領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，實(shí)現(xiàn)“兩法銜接”從偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)向公訴環(huán)節(jié)延伸。

廣東省以“三打兩建”專項(xiàng)行動(dòng)為契機(jī)，建立并不斷完善了“兩法”銜接機(jī)制，反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了“三打兩建”取得更大成效。以打擊制假售假案件為例，據(jù)廣東省公安廳通報(bào)，自2012年2月起至6月25日，全省共立案查處制售假案件61070宗，其中移送公安機(jī)關(guān)案件1668宗，占立案查處宗數(shù)的2.73%，與以往不足2%的移送率相比有所提升；查獲涉案商品貨值近68億元，抓獲犯罪嫌疑人7133人，執(zhí)行逮捕2140人，這些數(shù)據(jù)與往年相比都有不同程度的增長(zhǎng)。

二、“兩法”銜接機(jī)制存在問(wèn)題及原因分析

當(dāng)前，“兩法”銜接機(jī)制的基本框架已經(jīng)建立并初顯成效，但是還一定程度上存在著行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接不暢，不能形成打擊合力的問(wèn)題。究其原因，既有認(rèn)識(shí)不一、利益保護(hù)、執(zhí)行不力等主觀原因，也有執(zhí)法力量不足、監(jiān)督缺失等客觀因素，而體制、機(jī)制、法制尚未形成有效支持和保障則是最突出的問(wèn)題。

（一）“有案不移”、“以罰代刑”的問(wèn)題仍未得到根本解決

近年來(lái)，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的違法犯罪案件不斷增多，但普遍存在著實(shí)際發(fā)生多而查處少的現(xiàn)象；查處的案件中行政處罰多移送追究刑事責(zé)任少的問(wèn)題，一定程度上影響了對(duì)相關(guān)犯罪的打擊。例如，從廣東省公安廳通報(bào)的數(shù)據(jù)來(lái)看，制售假案件的移送率與以往相比雖略所提升，但僅為2.73%，顯然與制假售假犯罪案件多發(fā)的現(xiàn)實(shí)不符。出現(xiàn)“有案不移”甚至“以罰代刑”的原因是多方面的：一是法律法規(guī)作出了諸如“如構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理”的規(guī)定，但對(duì)于移送的標(biāo)準(zhǔn)、程序和時(shí)限無(wú)具體操作細(xì)則，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一；二是在現(xiàn)行條塊分割的行政執(zhí)法體制下，各行政執(zhí)法部門一般是各司其職，相互溝通配合較少，而經(jīng)濟(jì)犯罪案件的查處往往涉及多個(gè)執(zhí)法部門，如一些食品安全案件涉及到衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢等部門，這也給移送造成了困難；三是在現(xiàn)行財(cái)政體制下，財(cái)力無(wú)法完全保障執(zhí)法，尤其在基層，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受地方保護(hù)主義、部門利益的影響，移送涉嫌犯罪案件的積極性普遍不高；四是對(duì)“兩法”銜接認(rèn)識(shí)不足，相關(guān)法律知識(shí)匱乏，尤其是在面對(duì)制售假冒偽劣商品、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等比較專業(yè)、復(fù)雜的案件時(shí)，執(zhí)法能力明顯不足，導(dǎo)致在行政執(zhí)法過(guò)程中，相當(dāng)一部分本應(yīng)構(gòu)成犯罪的案件，因人為因素?cái)R淺；五是執(zhí)法力量不足嚴(yán)重影響執(zhí)法工作的順利進(jìn)行，一些基層的執(zhí)法人員、執(zhí)法設(shè)施設(shè)備等與執(zhí)法工作量及要求不匹配。

（二）“兩法”銜接的有關(guān)工作制度和要求未能落到實(shí)處

“兩法”銜接的有關(guān)制度雖然已經(jīng)建立，但制度運(yùn)作不夠規(guī)范，未能形成長(zhǎng)效的工作機(jī)制，僅停留在一般性的溝通、聯(lián)系和協(xié)調(diào)上?，F(xiàn)實(shí)中仍存在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件少，公安機(jī)關(guān)辦理移送案件線索不及時(shí)等問(wèn)題。值得深思的是，“兩法”銜接不暢是過(guò)去長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，有關(guān)制度是在“三打兩建”期間建立的，專項(xiàng)行動(dòng)結(jié)束后，這些制度能否長(zhǎng)期堅(jiān)持，又能否有效解決“兩法”銜接不暢問(wèn)題？例如最受關(guān)注的聯(lián)席會(huì)議制度，目前由各地“三打”辦、專項(xiàng)行動(dòng)小組定期召開(kāi)，行政執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)、檢察院三方參加，但是對(duì)于“不定期召開(kāi)”提出的條件、提出的部門等無(wú)明文規(guī)定，造成被動(dòng)參加多，解決“兩法”銜接實(shí)際問(wèn)題不夠及時(shí)等問(wèn)題；另外，專項(xiàng)行動(dòng)結(jié)束以后，誰(shuí)來(lái)召集，在什么情況下可以召集，應(yīng)當(dāng)召集哪些部門參加，如果沒(méi)有專門的權(quán)力規(guī)定和明確的責(zé)任約束，聯(lián)席會(huì)議就會(huì)因?yàn)槿糊垷o(wú)首、無(wú)章可循而運(yùn)行緩慢，甚至走向消亡。

（三）“兩法”銜接信息共享平臺(tái)尚未建立導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制滯后

2011年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)務(wù)院法制辦等部門《〈關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)〉通知》（中辦發(fā)［2011］8號(hào)）第12條意見(jiàn)，要求各級(jí)黨委、政府建立兩法銜接工作信息共享平臺(tái)。2012年廣東省委部署開(kāi)展“三打兩建”活動(dòng)，各地都加大了推進(jìn)該項(xiàng)工作的力度，中山、珠海、東莞、深圳、河源、惠州等市已建成“兩法”銜接信息共享平臺(tái)，但其他地區(qū)該項(xiàng)工作進(jìn)展較緩慢，效果未現(xiàn)。由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間執(zhí)法、司法信息沒(méi)有充分利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)涉嫌犯罪和雖未涉嫌犯罪但有其他嚴(yán)重情節(jié)的案件在收集證據(jù)、案件定性、偵查方向上提供指導(dǎo)和法律監(jiān)督，同時(shí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也不能詳細(xì)地了解移送案件的處理結(jié)果。此外，由于檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)地掌握行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所查處的案件情況，致使監(jiān)督更多的還停留在事后監(jiān)督的層面上，只是對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)備案的移送給公安機(jī)關(guān)的案件，公安機(jī)關(guān)是否立案進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有移送的案件則無(wú)從監(jiān)督；加上監(jiān)督手段的有限性，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能無(wú)法有效履行，存在監(jiān)督盲點(diǎn)。

（四）行政執(zhí)法與刑事司法存在著證據(jù)不銜接問(wèn)題

新修訂的《刑事訴訟法》第52條第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。這一條款強(qiáng)化了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。但是，目前法律法規(guī)對(duì)于可以作為刑事訴訟證據(jù)使用的行政執(zhí)法證據(jù)的范圍、行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)的具體條件和程序還沒(méi)有明確規(guī)定，以致現(xiàn)實(shí)中“兩法”銜接仍然比較困難。一是行政違法案件與刑事案件相比，證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)低一些。通常行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只需要收集到達(dá)到行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)就可作出行政處罰，而無(wú)需達(dá)到能夠證明構(gòu)成犯罪的證明標(biāo)準(zhǔn)。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)大多滿足于收集作出行政處罰的證據(jù)，缺乏收集證據(jù)證明涉嫌犯罪的意識(shí)，或者未能及時(shí)采取合法有效方式固定收集證據(jù)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)一般違法行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪行為時(shí)，就直接把案件移交給公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)，而此時(shí)常因時(shí)過(guò)境遷而喪失了最佳取證條件，這就使得一些本應(yīng)立為刑事案件的案件因證據(jù)問(wèn)題無(wú)法立案或起訴。二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查取證困難重重。制售假冒偽劣商品、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)等行為的調(diào)查取證往往需要消耗巨大的人力、物力、財(cái)力和較長(zhǎng)時(shí)間，如生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪需證實(shí)食品中存在有毒有害物質(zhì)，目前大部分地區(qū)沒(méi)有實(shí)力解決檢測(cè)鑒定的問(wèn)題，每一宗有毒有害食品都送省鑒定的話費(fèi)用相當(dāng)高，而且鑒定時(shí)間有時(shí)過(guò)長(zhǎng)使行政強(qiáng)制措施超過(guò)法定時(shí)效，導(dǎo)致違法犯罪分子逍遙法外。三是公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楣ぷ魍度氩蛔恪９矙C(jī)關(guān)內(nèi)部沒(méi)有專設(shè)制售假冒偽劣商品犯罪、知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪的偵查部門，而該類型犯罪的專業(yè)性、復(fù)雜性特點(diǎn)，卻使公安機(jī)關(guān)在查證、取證工作中具有相當(dāng)大的難度。公安機(jī)關(guān)在承擔(dān)眾多行政執(zhí)法職能，警力十分有限的情況下，往往無(wú)法投入過(guò)多精力關(guān)注此類型犯罪的立案?jìng)刹楣ぷ鳌?/p>

（五）“兩法”銜接規(guī)范約束力不強(qiáng)導(dǎo)致監(jiān)督問(wèn)責(zé)難以到位

現(xiàn)有“兩法”銜接規(guī)范主要有：2001年國(guó)務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》；最高人民檢察院、公安部等部門先后頒布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見(jiàn)》；2004年廣東省人民檢察院、省公安廳等單位聯(lián)合印發(fā)的 《關(guān)于建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機(jī)制的意見(jiàn)》；2011年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦等部門制定的 《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》。以上規(guī)范位階都很低，要么是行政法規(guī)、行政規(guī)章，要么是部門制定的內(nèi)部工作規(guī)定、指導(dǎo)意見(jiàn)，這些規(guī)范缺乏法律上的普遍效力和約束力，而且現(xiàn)有規(guī)范中關(guān)于責(zé)任追究機(jī)制的規(guī)定也比較概括和抽象，缺乏操作性和執(zhí)行性，使得“兩法”銜接工作難以全面推行。如《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中雖規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違反規(guī)定不將涉嫌犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)的，可追究責(zé)任人的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，但未規(guī)定具體的問(wèn)責(zé)程序，實(shí)踐中也很少有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任人被追究責(zé)任，致使問(wèn)責(zé)機(jī)制流于形式。《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》也未規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不將涉嫌犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)時(shí)檢察機(jī)關(guān)可采取的監(jiān)督措施，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏強(qiáng)制力。目前，除了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為涉嫌犯罪移送的案件檢察機(jī)關(guān)備案外，其余的行政處罰案件不受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)限于警力不足、無(wú)法律法規(guī)授權(quán)和體制方面的原因，也難以主動(dòng)要求介入、審查行政處罰案件。

（六）執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在法律的理解和適用上存在不統(tǒng)一

一些“三打”案件特別是破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪案件的案情比較復(fù)雜，涉及的新罪名較多，往往與民事糾紛、民事欺詐交織在一起，罪與非罪、主觀要件等較難把握，造成不同的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)該類案件的移送標(biāo)準(zhǔn)、立案標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，常常就案件定性及證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)看法不一，分歧較大，往往同樣的行為適用不同法律，結(jié)果難以形成合力，客觀上削弱了打擊犯罪的力度。如關(guān)于非法經(jīng)營(yíng)罪的認(rèn)定，《刑法》條文規(guī)定了4種行為，其中前3種行為都是針對(duì)特定領(lǐng)域的，往往容易認(rèn)定，難以認(rèn)定的是第4種行為“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的非法經(jīng)營(yíng)行為”。根據(jù)近幾年的立法與司法解釋，有12種具體的行為已經(jīng)明確規(guī)定應(yīng)以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪處罰，但是當(dāng)前有部分案件（如無(wú)證經(jīng)營(yíng)煤氣、無(wú)證非法提煉豬油、高利貸案件等），既不屬于《刑法》條文規(guī)定的前3種特定行為，也不是相關(guān)的立法與司法解釋明確規(guī)定的行為，對(duì)這類案件是否可以認(rèn)定非法經(jīng)營(yíng)罪，在各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間就存在較大的爭(zhēng)議。

三、完善“兩法”銜接機(jī)制的總體構(gòu)想與實(shí)踐探索

“兩法”銜接機(jī)制是在“三打兩建”工作中建立并逐步健全起來(lái)的。但隨著“三打兩建”的推進(jìn)，“兩法”銜接機(jī)制運(yùn)行不暢又成了攔路石?？梢哉f(shuō)，完善“兩法”銜接機(jī)制，既是“三打”工作的重要內(nèi)容，又是接下來(lái)加強(qiáng)“兩建”的重要手段。“兩法”銜接是一項(xiàng)涉及社會(huì)管理各方面、多領(lǐng)域的綜合性系統(tǒng)工程，需要多部門、多路徑、多手段并上升到機(jī)制制度的高度，在實(shí)踐探索中不斷完善。

（一）建立“兩法”銜接工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

“兩法”銜接是一項(xiàng)涉及范圍廣、跨單位、跨部門的工作，以檢察機(jī)關(guān)一已之力推動(dòng)該項(xiàng)工作是不現(xiàn)實(shí)的，而且權(quán)威性不足。實(shí)踐證明，“兩法”銜接工作應(yīng)當(dāng)以黨委、政府的名義推進(jìn)。黨委、政府牽頭成立由黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門“一把手”組成的“兩法”銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地的“兩法”銜接工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在檢察院，人員由人民檢察院、人民法院、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和主要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)選派，并適當(dāng)增加人員編制。地方“兩辦”、檢察院負(fù)責(zé)日常組織協(xié)調(diào)工作，其他成員單位依法履職、協(xié)作配合。各成員單位指定職能部門經(jīng)驗(yàn)豐富的人員擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，以便及時(shí)聯(lián)系和溝通。

（二）搭建“兩法”銜接信息共享平臺(tái)

搭建信息共享平臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)“兩法”無(wú)縫銜接的前提和基礎(chǔ)。從全省來(lái)看，各地都普遍建立了行政執(zhí)法電子監(jiān)察系統(tǒng)和電子政務(wù)網(wǎng)信息平臺(tái)，現(xiàn)時(shí)依托這兩個(gè)電子信息平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政處罰案件在平臺(tái)上查詢，平臺(tái)信息中具備了案件的基本要素，基本可以進(jìn)行司法審查，系統(tǒng)已經(jīng)預(yù)留端口與各行政執(zhí)法單位數(shù)據(jù)庫(kù)連接，為“兩法”銜接信息共享平臺(tái)的建立打好了基礎(chǔ)，不需要再大量投入經(jīng)費(fèi)建立新的系統(tǒng)，但還需要通過(guò)一定的技術(shù)手段才能實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的聯(lián)通。而且目前還有不少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有按照監(jiān)察局的要求將行政處罰的案件錄入，檢察院、公安局也沒(méi)有進(jìn)入該系統(tǒng)的電子賬號(hào)。所以建立“兩法”銜接信息共享平臺(tái)當(dāng)前要做好四項(xiàng)工作：一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按要求在行政執(zhí)法電子監(jiān)察系統(tǒng)錄入當(dāng)年行政處罰的案件，首先是“三打”案件；二是檢察院、公安局獲取進(jìn)入該電子監(jiān)察系統(tǒng)的帳號(hào)和密碼；三是需要在該系統(tǒng)進(jìn)行技術(shù)調(diào)整，增加一些欄目，反映案件的流程和處理情況；四是制定行政執(zhí)法與刑事司法銜接的規(guī)定和信息共享平臺(tái)管理規(guī)定。然而建立了信息共享平臺(tái)后還要不斷完善，最終實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上監(jiān)督的目標(biāo)。除了部分情節(jié)輕微、明顯不涉嫌犯罪的案件外，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將實(shí)際查處的可能涉嫌犯罪案件信息上傳平臺(tái)，以供檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督；公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)以平臺(tái)為媒介，及時(shí)通報(bào)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所移送案件的后續(xù)處理情況。由于各地開(kāi)發(fā)信息共享軟件的成本非常高，建議吸取創(chuàng)建廣東省綜治信訪維穩(wěn)中心的經(jīng)驗(yàn)，由省里統(tǒng)一開(kāi)發(fā)軟件，全省推廣應(yīng)用。

（三）健全“兩法”銜接工作機(jī)制

“兩法”銜接工作涉及多個(gè)行政執(zhí)法、司法部門，必須有一套溝通順暢、協(xié)調(diào)有序、及時(shí)高效的工作機(jī)制作為保障。一是健全聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議由“兩法”銜接領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位組成，由人民檢察院、人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和法制機(jī)關(guān)以一年為時(shí)限輪流承辦。原則上每半年召開(kāi)一次，成員單位認(rèn)為需要臨時(shí)召開(kāi)的，可以向承辦單位提出，承辦單位可根據(jù)實(shí)際情況臨時(shí)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。二是健全案件備案制度。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中，對(duì)符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)，并在案件移送3個(gè)工作日內(nèi)向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)備。公安機(jī)關(guān)依法決定立案或不予立案的、立案后經(jīng)偵查依法決定撤銷案件的，抄送領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，并每半年向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室全面通報(bào)行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的辦理情況。三是健全監(jiān)督檢查制度。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定年度檢查計(jì)劃，根據(jù)計(jì)劃或舉報(bào)控告申訴的相關(guān)內(nèi)容，組織人員到相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行檢查，查閱相關(guān)行政執(zhí)法案件臺(tái)賬，復(fù)印相關(guān)臺(tái)賬內(nèi)容，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)詢問(wèn)相關(guān)問(wèn)題。也可根據(jù)實(shí)際情況，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題、群眾反映強(qiáng)烈問(wèn)題、檢察機(jī)關(guān)控告申訴部門受理的申訴問(wèn)題等，不定期組織人員到相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行專項(xiàng)個(gè)案檢查。四是健全相互協(xié)作制度。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)雜、疑難案件，可以就是否涉嫌犯罪及相關(guān)處理問(wèn)題向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)咨詢，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真研究，及時(shí)回復(fù)。對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的疑難復(fù)雜、案情重大或有較大社會(huì)影響的涉嫌犯罪案件，公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員介入調(diào)查和偵查。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)要加大聯(lián)合執(zhí)法力度，確保及時(shí)、全面、有效地收集案件證據(jù)，特別注意做好案件證據(jù)的銜接工作。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員對(duì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的理解和把握能力，及時(shí)收集、固定涉嫌犯罪案件的證據(jù)。

（四）強(qiáng)化“兩法”銜接監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制

首先要整合現(xiàn)有“兩法”銜接規(guī)范，統(tǒng)一立法，明確規(guī)定兩法“銜接”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、工作機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制等，增強(qiáng)剛性約束力。其次要完善“兩法”銜接工作的監(jiān)督體系。一是進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，對(duì)行政監(jiān)察對(duì)象有案不移、以罰代刑和對(duì)移送案件不依法辦理等問(wèn)題，堅(jiān)決實(shí)施監(jiān)察，通過(guò)監(jiān)察決定、監(jiān)察建議等方式對(duì)不規(guī)范行為予以糾正；二是進(jìn)一步強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督，建議上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，應(yīng)及時(shí)糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中有案不移、以罰代刑等錯(cuò)誤做法；三是進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，充分利用立案監(jiān)督、檢察建議、查處瀆職犯罪等手段，促進(jìn)“兩法”的有效銜接；四是“兩法”銜接領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)監(jiān)督檢查掌握的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中的違法違紀(jì)線索，按片區(qū)將案件移交給檢察機(jī)關(guān)相關(guān)派駐鎮(zhèn)（街）檢察室進(jìn)行調(diào)查。派駐鎮(zhèn)（街）檢察室工作人員根據(jù)年度檢查或?qū)ｍ?xiàng)檢查的情況作進(jìn)一步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)反饋給領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行審查后，認(rèn)為涉嫌行政執(zhí)法人員不作為、亂作為的，根據(jù)情況移送檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)處理。再次要適時(shí)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。法律應(yīng)明確“兩法”銜接工作中問(wèn)責(zé)的情形、程序和具體責(zé)任形式，一旦出現(xiàn)法定情形，立即啟動(dòng)相應(yīng)程序進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

（五）統(tǒng)一“兩法”銜接相關(guān)法律認(rèn)識(shí)

從法律層面來(lái)講，應(yīng)完善立法，盡量避免法律歧義和漏洞。詳細(xì)規(guī)定“兩法”銜接的主體范圍、各類案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、移送的標(biāo)準(zhǔn)、程序和時(shí)限、立案標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)的條件和程序等。當(dāng)然，立法需要時(shí)間，而且立法總是會(huì)相對(duì)落后于現(xiàn)實(shí)，這時(shí)需要在實(shí)踐中統(tǒng)一司法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律認(rèn)識(shí)。首先，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，二者根據(jù)司法實(shí)踐中遇到的典型案例，就刑事訴訟中法律規(guī)定不明確的地方達(dá)成共識(shí)，形成指導(dǎo)性意見(jiàn)以指導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦案，統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)。其次，通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議等，司法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就案件辦理過(guò)程中遇到的新情況、新問(wèn)題充分商討，制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，共同遵照?qǐng)?zhí)行。建議廣東省及時(shí)總結(jié)“三打”中遇到的法律適用難點(diǎn)，通過(guò)人民法院或人民檢察院向上級(jí)請(qǐng)求出臺(tái)相關(guān)司法解釋或明確的辦案指引，也可以先以會(huì)議紀(jì)要等形式下發(fā)指導(dǎo)性意見(jiàn)，統(tǒng)一全省辦案標(biāo)準(zhǔn)，提高辦案效率和訴訟效率，維護(hù)法制統(tǒng)一。

（六）加強(qiáng)“兩法”銜接工作能力建設(shè)

影響工作能力的因素包括內(nèi)在和外在兩方面因素。外在因素主要是指體制機(jī)制，可從以下三方面著手：一是明確涉及多部門的銜接方法。對(duì)于多個(gè)行政執(zhí)法部門在上下交叉環(huán)節(jié)的行政執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件移送問(wèn)題，應(yīng)按照職責(zé)分工先查管轄內(nèi)的，然后再向下游環(huán)節(jié)移送線索。如食品安全領(lǐng)域，藥監(jiān)、水產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、海洋、安監(jiān)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商等單位各管一段的案件，一旦發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案情，不論誰(shuí)先發(fā)現(xiàn)都應(yīng)及時(shí)通報(bào)上下游相鄰關(guān)系的行政局，同時(shí)向公安機(jī)關(guān)通報(bào)移送，由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并及時(shí)向“兩法”銜接領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)備，各行政執(zhí)法部門在各自環(huán)節(jié)中采取相關(guān)行動(dòng)。二是加強(qiáng)部門間的溝通配合。通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、協(xié)調(diào)會(huì)、交流會(huì)、聯(lián)合辦案等途徑，增進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間、司法機(jī)關(guān)之間、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系溝通、理解信任、支持配合。三是從人力、物力、財(cái)力上充實(shí)執(zhí)法力量，政府設(shè)立執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)籌用于設(shè)施設(shè)備的更新、證據(jù)的收集、固定和保全等方面。內(nèi)在因素指素質(zhì)能力，可從兩方面著手：一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。司法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)聯(lián)合舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，增強(qiáng)雙方“兩法”銜接的意識(shí)，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，全面提高業(yè)務(wù)水平。加強(qiáng)一線執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高識(shí)別案件性質(zhì)和證據(jù)收集、固定、保全的能力，提高偵辦能力。二是加強(qiáng)案件分析研究。建立“三打”案件數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪的新趨勢(shì)，分享成功查辦新型案件的經(jīng)驗(yàn)；重視典型案例的分析、歸類和總結(jié)，發(fā)揮對(duì)同類型案件的辦案指導(dǎo)作用；加強(qiáng)對(duì)新型案件、大要案的研究分析，及時(shí)總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)辦案中存在的問(wèn)題。

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