文/郭樹勇

做好規(guī)章上升為地方性法規(guī)的工作協(xié)調(diào)

文/郭樹勇

黨的十八大提出，要做好立法工作的組織協(xié)調(diào)。中國特色社會主義法律體系形成后，在新的起點上加強地方立法，做好立法工作組織協(xié)調(diào)，一個重要的方面，就是處理好地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章（以下簡稱規(guī)章）的關(guān)系。它有助于綜合利用立法資源，提高地方立法質(zhì)量，更好地維護法制統(tǒng)一。本文針對規(guī)章上升為地方性法規(guī)中出現(xiàn)的新情況，對做好立法工作協(xié)調(diào)談點建議。

一、規(guī)章上升為地方性法規(guī)的基本依據(jù)

地方性法規(guī)是指有立法權(quán)的地方國家權(quán)力機關(guān)依照法定權(quán)限，在不同憲法、法律、行政法規(guī)抵觸的前提下，制定的在本行政區(qū)域內(nèi)實施的規(guī)范性文件。地方政府規(guī)章是指由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)和直轄市的地方性法規(guī)，并按照規(guī)定的程序所制定的普遍適用于本地區(qū)行政區(qū)域行政管理工作的規(guī)定、辦法、實施辦法、規(guī)則等規(guī)范性文件的總稱。規(guī)章上升為地方性法規(guī)，是地方立法工作協(xié)調(diào)的經(jīng)常性內(nèi)容之一。

首先，地方性法規(guī)是地方政府規(guī)章的上位法，客觀上為規(guī)章上升提供了法理空間。根據(jù)憲法第100條規(guī)定，省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。立法法第73條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)和直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。由于人大與政府之間存在著監(jiān)督關(guān)系，因此，立法法進一步規(guī)定，地方性法規(guī)是上位法，本級和下級地方政府規(guī)章是下位法，地方人大及其常委會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。在當(dāng)前的中國立法體制之下，一個通用做法是，在法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的制定條件都不成熟時，可以先在某一地方制定規(guī)章，待條件成熟時先上升為地方性法規(guī)。這里講的條件，主要是指社會共識、實踐經(jīng)驗、管理成本、制度可操作性等因素。規(guī)章向地方性法規(guī)的適時轉(zhuǎn)化，有助于節(jié)約立法資源，并實現(xiàn)地方立法的連續(xù)性。其次，地方性法規(guī)與規(guī)章在立法中相互協(xié)調(diào)和配合，這為規(guī)章與法規(guī)的有效銜接提供了聯(lián)系。地方性法規(guī)與規(guī)章具有共同的區(qū)域性，適用的效力范圍都在本行政區(qū)域，調(diào)整對象是本行政區(qū)的國家機關(guān)、公民、法人和其他組織，在內(nèi)容上有重疊、交叉和補充的關(guān)系。一個比較理想的模式是，地方性法規(guī)對某項地方事務(wù)管理作了比較原則性的規(guī)定，政府相關(guān)部門就其中的具體行政管理有細(xì)則性的規(guī)定，兩者既相互區(qū)別，又相互補充，一旦將規(guī)章上升為地方性法規(guī)，制度相對比較成熟，銜接起來比較自然和穩(wěn)妥。再次，規(guī)章上升為法規(guī)可以加大行政管理力度，提高行政管理效率。國家從依法治國出發(fā)，對規(guī)章設(shè)定行政處罰、行政許可和行政強制的權(quán)限作了限定。比如，地方規(guī)章設(shè)定罰款的具體限額是由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會規(guī)定；尚未制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的，因行政管理需要，確需立即實施行政許可的，省級人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性行政許可；臨時性行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)即提請本級人民代表大會及常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。行政強制法沒有賦予規(guī)章設(shè)定行政強制措施的權(quán)力，而規(guī)定尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場所、設(shè)施或者財物以及扣押財物兩項的行政強制措施。因此，為了提高行政管理效率，地方政府贊成將規(guī)章上升為地方性法規(guī)。

二、規(guī)章上升為地方性法規(guī)過程中容易出現(xiàn)的問題

規(guī)章上升為地方性法規(guī)的總體情況是好的，產(chǎn)生了一批符合實際、操作性強的法規(guī)，也出現(xiàn)了一些問題。首先，行政管理色彩比較濃重。這突出地表現(xiàn)在：法規(guī)草案中往往比較多地規(guī)定政府部門的分工及其職責(zé)，對部門管理的流程表述得比較詳細(xì)，有的還規(guī)定了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，卻對政府服務(wù)和政府責(zé)任規(guī)定得比較少；法律責(zé)任部分針對行政管理相對人的罰則較多，針對政府工作人員等方面的罰則較少。其次，制度移植過程中存在著不同程度的變形。規(guī)章上升為地方性法規(guī)的主要考慮是，一些規(guī)章的制度比較成熟管用，完善后植入地方性法規(guī)可在更大范圍發(fā)揮效用。但是如果調(diào)查研究不深，可能會出現(xiàn)制度變形。比如將本來尚處于一定范圍和條件下的制度探索，未加限定地搬到法規(guī)草案中。這就會引起較大爭議。第三，公民權(quán)利等規(guī)定較少。比如，有的法規(guī)草案比較注重對行政管理相對人的義務(wù)、社會責(zé)任等規(guī)定，卻對其知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等卻寫得很少，對于行業(yè)協(xié)會和人民團體等參與社會管理的權(quán)利只是原則性涉及，而這些正是法規(guī)所調(diào)整的對象。

造成上述問題的原因很多，首先是國家在立法權(quán)限劃定上存在模糊性。雖然立法法對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限劃分作了一定的規(guī)定，但在兩個關(guān)鍵性問題上并沒有加以明示，一是既然地方性法規(guī)和規(guī)章都可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)立法，但哪些應(yīng)由人大制定地方性法規(guī)，哪些應(yīng)由地方政府制定規(guī)章，未作出明確的界定；二是既然地方性法規(guī)主要針對“地方性事務(wù)”，而地方政府規(guī)章主要針對“具體行政管理事項”，但是何為地方性事務(wù)，何為具體行政管理事項，卻沒有明確的規(guī)定。其次是部門立法具有明顯的局限性。規(guī)章上升為地方性法規(guī)的過程中，政府部門往往不但是規(guī)章的起草者，而且還是法規(guī)草案的重要起草者，所以法規(guī)草案不同程度地受到政府部門業(yè)務(wù)領(lǐng)域和立法視野的局限。政府部門一方面對非行政管理的內(nèi)容規(guī)范研究不多；另一方面往往對增設(shè)行政審批、行政處罰機構(gòu)設(shè)置等事項存有偏愛。法規(guī)草案在起草后期雖經(jīng)法制綜合部門的修改，但多數(shù)制度設(shè)計基本成型，往往受到時間條件和法規(guī)框架等方面的限制，修改起來有較大難度。第三是人大在地方立法中的主導(dǎo)性沒有充分發(fā)揮出來。人大在地方立法的主導(dǎo)地位，是人民當(dāng)家作主、人大統(tǒng)一行使國家權(quán)力的政治體制決定的。地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的關(guān)系反映在法律上是上位法與下位法的關(guān)系，實質(zhì)上體現(xiàn)了人大制度的基本特點，是國家權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)關(guān)系在立法體制上的體現(xiàn)。但在實踐中，人大的立法主導(dǎo)性并未充分發(fā)揮，在立法項目確定上一定程度上出現(xiàn)了“政府申報什么，人大就批準(zhǔn)什么”的現(xiàn)象。

三、加強規(guī)章上升為地方性法規(guī)的組織協(xié)調(diào)

從當(dāng)前立法實際出發(fā)，繼續(xù)發(fā)揮好規(guī)章在地方立法中的探索性作用，對于提高立法質(zhì)量、保證立法工作的良性發(fā)展是必要的。同時，也要增強人大主導(dǎo)性，從多方面加強立法工作的協(xié)調(diào)。

（一）科學(xué)劃分規(guī)章與法規(guī)的立法權(quán)限。重點明確地方性法規(guī)專屬調(diào)整的八個方面的事項，即實施性立法的事項，除國家專屬立法權(quán)之外的先行先試立法事項（不包括具體行政管理事項），涉及本行政區(qū)域內(nèi)根本性、長遠(yuǎn)性、全局性的重大事項，涉及保障公民權(quán)利的事項，涉及地方民主法制建設(shè)等政治方面的事項，人大常委會行使職權(quán)及自身建設(shè)，涉及規(guī)范政府行為、司法行為和司法保障的事項，法律明文規(guī)定由地方人大及其常委會作出規(guī)定的事項，財政性條款或者涉及機構(gòu)編制事項等。同時，明確規(guī)章專屬調(diào)整的兩個主要事項，一是法律、法規(guī)有特別授權(quán)的事項，二是法律、行政法規(guī)已作出調(diào)整，且沒有明確授權(quán)規(guī)定情況下的相關(guān)具體行政管理事項。這樣，為規(guī)章上升為法規(guī)提供規(guī)范，也為立法工作協(xié)調(diào)提供依據(jù)。

（二）抓好源頭管理和公眾參與兩個環(huán)節(jié)。進一步樹立節(jié)約立法的理念，規(guī)章運行效果良好的，一般不急于上升為地方性法規(guī)；確需要上升的，要增加綜合調(diào)研力度、擴大法規(guī)草案起草的參與主體，關(guān)鍵要重新審定原來規(guī)章中核心條款及基本制度的適應(yīng)范圍及條件，及時進行制度移植中的修改完善，補充公民權(quán)利保障、政府責(zé)任履行等方面的內(nèi)容。進一步完善立項論證制度、審議制度和公眾參與制度。在立項論證階段結(jié)合備案審查等工作對規(guī)章上升為地方性法規(guī)的項目進行評估；在審議環(huán)節(jié)，深入調(diào)查研究，根據(jù)審議意見對原有制度的合法性、可行性重新評估，對新增的制度要進行有針對的操作性評估；擴大公眾參與立法的力度，匯集并積極采納公眾關(guān)于規(guī)章實施正反兩方面的經(jīng)驗的意見、建議。

（三）不斷完善地方立法機關(guān)與行政機關(guān)的溝通機制。確定五年立法規(guī)劃、法規(guī)清理工作計劃以及年度立法計劃項目時，建議專題聽取擬上升為地方性法規(guī)的政府規(guī)章實施情況。法工委與法制辦聯(lián)席會議要定期研究規(guī)章與法規(guī)的立法協(xié)同，將規(guī)章上升為地方性法規(guī)，法規(guī)的配套性文件制定，以及規(guī)章的備案審查等工作結(jié)合起來。一審前后，法規(guī)起草部門應(yīng)將規(guī)章上升為地方性法規(guī)的主要情況在法規(guī)解讀會以及其他立法溝通會上向?qū)ｉT委員會、法工委工作班子作交底式介紹，以便安排針對性的調(diào)研、論證或聽證，增加法規(guī)的可操作性。