文/姜志東

立法項目首試聯(lián)合論證

文/姜志東

2012年12月6日，市人大常委會首次召開立法項目聯(lián)合論證會，這是上海繼2009年試行立法項目立項論證制度、2011年開展立法項目專項論證以來的又一次新探索，對于進(jìn)一步完善立項論證制度、加強人大在立法中組織協(xié)調(diào)具有積極意義。

深化“規(guī)定動作”，聚焦“立什么”增強立法決策的科學(xué)性

在2013年度立法計劃的編制過程中，有關(guān)專門委員會、常委會法工委和市政府法制辦對信息化條例（暫定名）、社會信用體系建設(shè)條例、老年人權(quán)益保障條例、養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)和管理條例、實施殘疾人保障法辦法等五個申報項目存在較大爭議。各方認(rèn)為，鑒于有限的立法資源，針對一個部門提出數(shù)個年度正式項目的情況，有必要在審查其“立項論證報告”的“規(guī)定動作”以外，嘗試開展聯(lián)合論證，以進(jìn)一步合理配置立法資源。

為此，法工委根據(jù)《市人大常委會立法項目立項論證工作試行辦法》，向常委會黨組提交并討論通過了《2013年度立法計劃建議項目立項聯(lián)合論證工作方案》。本次聯(lián)合論證會，由法工委具體組織實施，市人大法制委、內(nèi)司委、財經(jīng)委的主要領(lǐng)導(dǎo)、常委會法工委全體成員、市政府法制辦、市經(jīng)信委、市民政局、市殘聯(lián)等單位的負(fù)責(zé)同志參加，并邀請市人大代表、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與論證。全國人大常委會法工委專門派有關(guān)同志來滬觀摩。

法工委在前期工作中，抓了三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是制定聯(lián)合論證的立項標(biāo)準(zhǔn)，二是細(xì)化聯(lián)合論證的具體程序，三是做好與法規(guī)申報單位的溝通工作。其中，重點是研究立項標(biāo)準(zhǔn)，并確定了立法供給的“五道門檻”，要求申報單位認(rèn)真準(zhǔn)備并當(dāng)場回答好以下問題：第一，立法要解決什么問題；第二，現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章對于擬解決的關(guān)鍵問題是否已有規(guī)定；第三，有沒有針對關(guān)鍵問題的創(chuàng)制性條款；第四，涉及政府體制等重大問題有否達(dá)成共識；第五，可否采用“若干規(guī)定”等簡易體例。這樣，從源頭把關(guān)，把問題真正聚焦到“立什么”上，通過牢牢把住“尺度”，對該立法是否應(yīng)該列入年度立法項目作出科學(xué)判斷。

面對面“博弈”，決定“立不立”把好法規(guī)立項“入門關(guān)”

如果說以往的立項論證是人大在協(xié)調(diào)時與申報單位“背靠背”的篩選，那么現(xiàn)在的聯(lián)合論證就是“面對面”的博弈。首次聯(lián)合論證會采用的是“三段式”的論證程序。首先，由申報單位負(fù)責(zé)人直奔主題，圍繞“五道門檻”逐一闡述觀點。其次，由聯(lián)合論證組成員分別向申報單位提問，申報單位現(xiàn)場作答并展開討論。最后，聯(lián)合論證組成員發(fā)表并形成論證意見，法工委匯總后提請常委會主任會議決定。

在論證會現(xiàn)場，既有觀點的碰撞，更多的則是互動后的理解。一方面，申報部門有機會表達(dá)其實際的立法需求和深層的立法動機；另一方面，市人大有關(guān)方面、市政府法制部門、代表和專家也有機會從正面、側(cè)面甚至反面等多角度地考量立法需求，將有限的立法資源用在刀刃上。

經(jīng)過聯(lián)合論證，5件立法項目中3件列為年度立法計劃正式項目，2件條件尚不成熟的列為預(yù)備項目。參與聯(lián)合論證的各方都感慨地說：通過這種新的論證方式，可以先把立法思路理清楚，把需要協(xié)調(diào)的難點提出來，避免了僅憑重要性、必要性、積極性立項的現(xiàn)象，有利于立法真正為需而立，立以致用。

人大主導(dǎo)，政府協(xié)同，智囊支招一次論證留下三點啟示

本次聯(lián)合論證會給予我們的啟示有三：一是較好地發(fā)揮了人大在立法中的主導(dǎo)作用。人大做好“頂層設(shè)計”，使立法計劃的項目安排基本取決于論證結(jié)果，才能從源頭把關(guān)，加強立項環(huán)節(jié)和起草環(huán)節(jié)的銜接，確保提高地方立法質(zhì)量。二是較好地發(fā)揮了政府法制部門的協(xié)同作用。目前，法規(guī)草案多由政府提出，法規(guī)的執(zhí)行也都?xì)w于政府，因此立法過程中聽取政府的意見，特別是發(fā)揮政府法制部門的協(xié)同作用是非常必要的。只有人大與政府認(rèn)同一個“準(zhǔn)繩”，才能目標(biāo)一致地良性互動，確保法規(guī)經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗。三是較好地發(fā)揮了人大代表與專家的智囊作用。聯(lián)合論證中代表和專家提問往往一針見血、入木三分，更重要的是，他們在聯(lián)合論證中表現(xiàn)出了一種更加超脫、更接地氣的社會良心，讓政府部門在立項時就聽到了來自各方的不同聲音，這也是黨的十八大報告中加強人民有序參與立法工作的題中應(yīng)有之義。今后，地方立法不僅要“走出去”，也要讓更多的人能夠“走進(jìn)來”，從而更好地為本市改革發(fā)展提供強有力的法治保障，將黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。