文/張明君

立法：不謀全局者不足謀一域
——市人大常委會2013年度立法計劃解讀

文/張明君

2月27日，市十四屆人大常委會第一次會議審議通過了2013年度立法計劃，為新一屆人大常委會明確了開局之年的立法任務(wù)。這份立法計劃凝聚著兩屆市人大常委會的心血——早在2012年9月底，市十三屆人大常委會就未雨綢繆，提前做起了立項選項等基礎(chǔ)性工作。

首次引入立項聯(lián)合論證制度

2012年9月底，市人大常委會法工委就啟動了2013年度立法計劃的編制工作。為了把好立法項目的入口關(guān)，提高選項的科學性，確立了“圍繞中心、服務(wù)大局，與貫徹落實‘創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展’總方針相適應(yīng)的立法項目”,“人大代表、常委會組成人員依法聯(lián)名提出的法規(guī)案，適應(yīng)客觀需要又具備可行性的立法項目”,“為保障和改善民生、促進和維護社會穩(wěn)定、加強和創(chuàng)新社會管理方式提供法制保障的立法項目”和“國家法律明確要求地方人大制定相應(yīng)實施性規(guī)定的項目，與上位法相銜接、地方性法規(guī)需要作相應(yīng)修改或者廢止的項目”等立項遴選原則，增強了法規(guī)選項的針對性和及時性。

在征集立法建議項目過程中，各方面的立法積極性比較高，常委會法工委共收到30家單位申報的56件立法項目，其中申報正式項目19件，預備項目13件，調(diào)研項目24件。申報單位嚴格按照《上海市人大常委會立法項目立項論證工作試行辦法》的要求，撰寫并提交了高質(zhì)量的立項論證報告。

隨后，常委會法工委召開了四次溝通會，分別與內(nèi)司委、城建環(huán)保委、財經(jīng)委、教科文衛(wèi)委、預算工委、市政府法制辦就各自領(lǐng)域的立法項目進行溝通，重點了解申報項目的必要性、可行性和成熟度等情況，并就各部門對申報項目的傾向性意見進行深入討論。經(jīng)過溝通，常委會法工委與有關(guān)專門委員會、市政府法制辦一致認為，針對內(nèi)司領(lǐng)域和財經(jīng)領(lǐng)域中存在較大爭議的五個申報項目，應(yīng)當分別進行立項聯(lián)合論證。常委會法工委擬定了《2013年度立法計劃建議項目立項聯(lián)合論證工作方案》，經(jīng)黨組會討論通過后，于12月6日組織召開聯(lián)合論證會，分別對上海市信息化條例（暫定名）等五個申報項目進行了聯(lián)合論證。由于在立法計劃編制階段，立項聯(lián)合論證在全國尚屬首次，因此，全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室的領(lǐng)導和相關(guān)工作人員也專程來滬觀摩了本次論證會。

常委會法工委匯總了各方意見和聯(lián)合論證會的論證意見，在分別征求市十三屆人大常委會組成人員和市十四屆人大常委會組成人員意見的基礎(chǔ)上形成了市人大常委會2013年度立法計劃（草案）。

立法決策注重推動和引領(lǐng)全局工作

2013年度立法計劃分為三類：第一類是上年度結(jié)轉(zhuǎn)至本年度擬繼續(xù)安排審議的項目，共1件；第二類是擬適時提請初次審議的項目，共10件；第三類是條件成熟即提請審議的預備項目，共14件。另外附設(shè)立法調(diào)研項目35件。

根據(jù)初步安排，擬適時提請常委會審議的10件正式項目緊緊圍繞黨的十八大報告和市委十次黨代會精神，重點對六個方面提供法制保障：

為創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供法制保障。如促進改革創(chuàng)新的決定（暫定名），針對本市面臨的改革動力不足、改革遇到國家和本市現(xiàn)有法律制度障礙、改革系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性不夠等問題，規(guī)定了為改革創(chuàng)新提供法制保障、明確改革創(chuàng)新的基本程序、建立改革創(chuàng)新的綜合協(xié)調(diào)機制、建立改革創(chuàng)新的激勵機制和責任追究與責任豁免機制等內(nèi)容。如信息化若干規(guī)定，也將從信息化規(guī)劃、信息資源開發(fā)利用等方面為本市的信息化發(fā)展提供法制保障。

為民生改善提供法制保障。如養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)和管理條例（暫定名），針對本市人口老齡化、高齡化，需要加快養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)狀，重點從厘清政府部門的服務(wù)和管理職責、制定養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展規(guī)劃、明確營利性和非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)立條件和程序以及細化監(jiān)督和管理責任等方面進行了規(guī)范。此外，還有實施《中華人民共和國殘疾人保障法》辦法、未成年人保護條例等也是涉及民生改善的立法項目。

為基層民主政治提供法制保障。如村民委員會選舉辦法列入今年立法計劃正式項目，就是根據(jù)2010年12月全國人大常委會對《中華人民共和國村民委員會組織法》的修改情況，對村委會中婦女成員的規(guī)定、暫緩選舉的程序和期限、選民資格的界定等內(nèi)容，結(jié)合本市實際進行及時修改和完善。

為加強和創(chuàng)新社會管理提供法制保障。如軌道交通管理條例，針對本市軌道交通進入了由大規(guī)模建設(shè)為主向運營管理為主轉(zhuǎn)型、由單一線路運行向網(wǎng)絡(luò)化運行轉(zhuǎn)型的新階段，擬對條例從理順管理體制和職責分工、明確規(guī)劃編制主體、完善運營安全管理、加強應(yīng)急管理以及調(diào)整行政處罰職權(quán)等方面進行修訂。此外，建筑市場管理條例的修訂，也將進一步完善本市建筑市場管理體制和運作機制。

為促進資源節(jié)約提供法制保障。如地下空間利用管理條例（暫定名），基于本市地下空間使用功能和開發(fā)方式，從分清輕重緩急、注重公共利益等角度，提出了地下空間管理部門職責、規(guī)劃分層原則和編制要求、互聯(lián)互通規(guī)則、地下空間用地取得方式和權(quán)籍管理，管線管理機制，信息化管理機制等幾個方面的制度性規(guī)定。

為推動文化建設(shè)提供法制保障。如文物保護條例（暫定名），就是為了貫徹落實黨中央關(guān)于文化改革發(fā)展戰(zhàn)略方針的需要，擬通過立法加快建設(shè)上海國際文化大都市的進程，有效保護城市的文物古跡、歷史文脈，合理開發(fā)、利用文物資源。條例擬在建立健全文化保護管理體制，制定城市建設(shè)中地上、地下文物保護措施和規(guī)范，完善文物保護工程與一般建設(shè)工程的管理機制，建立針對上海特色建筑的保護制度等六個方面作出規(guī)范。

2013年度市人大常委會立法計劃（摘要）

上年度結(jié)轉(zhuǎn)至本年度擬繼續(xù)安排審議的項目為地面沉降防治管理條例。

擬適時提請常委會初次審議的正式項目有10件。其中，制定項目5件：分別為促進改革創(chuàng)新的決定（暫定名）、養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)和管理條例（暫定名）、文物保護條例（暫定名）、信息化若干規(guī)定（暫定名）、地下空間利用管理條例（暫定名）。修改項目5件：分別為軌道交通管理條例（修訂）、建筑市場管理條例（修訂）、村民委員會選舉辦法（修訂）、未成年人保護條例（修正）、實施《中華人民共和國殘疾人保障法》辦法（修訂）。

條件成熟即提請常委會審議的預備項目有14件：分別為見義勇為人員獎勵和保護條例（暫定名）、關(guān)于預防職務(wù)犯罪若干問題的決定（暫定名）、工資集體協(xié)商條例（暫定名）、社會信用體系建設(shè)條例（暫定名）、老年人權(quán)益保障條例、道路交通管理條例、精神衛(wèi)生條例、特種行業(yè)和公共場所治安管理條例、酒類商品產(chǎn)銷管理條例、遺體捐獻條例、防汛條例、公園管理條例、實施《中華人民共和國大氣污染防治法》辦法、公路管理條例。