蔣 楠

(中國計量學院人文社科學院，杭州 310018)

近年來，新聞發(fā)布制度在我國全面推開，對我國政治民主建設(shè)的積極作用及政府公共關(guān)系效應(yīng)是顯而易見的。但是，新聞發(fā)布制度在實踐中并非完全發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，在推進過程中尚存在著一些不正確的理念與做法，對政府聲譽帶來了一定的不良影響，值得高度關(guān)注。

一、我國新聞發(fā)布制度概述

(一)新聞發(fā)布制度的建立

新聞發(fā)布制度的建立始于社會公眾對公共信息了解的需要，早在19世紀30年代，美國總統(tǒng)就開始不定期地使用新聞發(fā)言人來應(yīng)付新聞媒體對政府信息的追逐。但是直到20世紀50年代，美國政府才正式在白宮建立了新聞辦公室和新聞發(fā)言人［1］，由此新聞發(fā)布制度開始建立。

我國最早出現(xiàn)的新聞發(fā)布是在20世紀初。1912年時任北京臨時政府第一任國務(wù)總理的唐紹儀出席了在京舉行的記者談話會，回答了記者的提問等。抗日戰(zhàn)爭結(jié)束后，我黨代表團在與國民黨舉行的和平談判中，專門設(shè)立新聞發(fā)言人向社會公眾宣傳民主思想，表達我黨實現(xiàn)國內(nèi)和平的誠意。新中國建立后，1949年12月，中央人民政府制定了第一部專門的新聞發(fā)布條例《關(guān)于統(tǒng)一發(fā)布中央人民政府及其所屬各機關(guān)重要新聞的暫行辦法》，闡述了新聞發(fā)布的目的、主體、內(nèi)容與渠道，并規(guī)定設(shè)立“新聞秘書”為政府新聞發(fā)布的工作人員，由此初具現(xiàn)代新聞發(fā)布制度雛形［2］。

改革開放之后，政府面臨大量的外交與國內(nèi)事務(wù)，需要向世界及國內(nèi)公眾及時發(fā)布各種信息，政府舉辦新聞發(fā)布會的次數(shù)逐漸增多。1982年初，中央對外宣傳領(lǐng)導小組起草了《關(guān)于設(shè)立新聞發(fā)言人制度的請示》，1983年2月，中宣部、中央對外領(lǐng)導小組下文要求外交部和在對外關(guān)系較多的國務(wù)院各部門，建立新聞發(fā)布制度，定期不定期地對外發(fā)布新聞。3月，外交部新聞司司長齊懷遠被任命為第一位外交部新聞發(fā)言人。4月23日，中國記協(xié)向中外記者通報了國務(wù)院各部委和人民團體的新聞發(fā)言人名單。我國的新聞發(fā)布制度正式納入到制度建設(shè)中。1991年，我國組建了國務(wù)院新聞辦公室，專門用于新聞發(fā)布與協(xié)助外國記者在中國的采訪，這對國家重要信息的傳播發(fā)揮了重要作用。2004年，溫家寶總理在十屆全國人大二次會議上做《政府工作報告》，提出“要建立政務(wù)信息公開制度，增強政府工作的透明度”，隨后中共十六屆四中全會通過了《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出“積極開展輿論監(jiān)督，完善新聞發(fā)布制度和重大突發(fā)事件新聞報道快速反應(yīng)機制”，由此進一步推動新聞發(fā)布制度向基層推進。2007年1月，國務(wù)院常務(wù)會議通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，從2008年5月1日起實施。不久，全國各省市自治區(qū)先后出臺新聞發(fā)布的一些制度，新聞發(fā)布工作全面鋪開。

截至2010年12月，國務(wù)院新聞辦公室2010年共舉行新聞發(fā)布會66場，中共中央、國務(wù)院各部門舉行新聞發(fā)布會595場，各省區(qū)市黨委和政府共舉行新聞發(fā)布會1 215場。2010年新聞發(fā)布會次數(shù)比2009年增加了約14%。13個黨中央部門和單位、31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團黨委都已經(jīng)設(shè)立了新聞發(fā)言人［3］。新聞發(fā)布在政府日常工作中逐漸成為了慣例與常態(tài)。

(二)對新聞發(fā)布制度的評價

我國新聞發(fā)布制度實施以來，取得的進步是顯著的，效果也比較明顯。但還遠不夠充分。

1.有力地推動了政務(wù)公開制度的實施

在各省市自治區(qū)建立新聞發(fā)布制度以后，當重大會議召開、重大事件發(fā)生、重要決策決定時，均以新聞發(fā)布會或通氣會形式向公眾及時報告，及時、透明、有效地公開政務(wù)信息，對政府公共關(guān)系工作，起到了十分重要的作用，贏得了社會公眾對政府的信賴。

2.積極地發(fā)揮了溝通民意、引導輿論的作用

新聞發(fā)布制度的建立，提供了重要的端口，使政府重要信息的發(fā)布如水龍頭一樣主動，滿足了社會公眾及大眾媒體對信息的需求，有效地發(fā)揮了政府在重大問題上溝通民意、引導輿論的作用。尤其是重大危機事件時，及時進行新聞發(fā)布制度，可以發(fā)揮穩(wěn)定人心、主導輿論、排斥流言、矯正形象的公共關(guān)系作用。雖然這一目標的實現(xiàn)還不夠充分，但其趨向是十分積極的。

3.新聞發(fā)言人作用的發(fā)揮有限

雖然我國政府部門已普遍建立了新聞發(fā)布制度，對外宣傳設(shè)立了新聞發(fā)言人。但新聞發(fā)言人的作用發(fā)揮得還不夠充分。在面對重大事件、突發(fā)災(zāi)難時，新聞發(fā)言人往往缺乏成熟的應(yīng)對媒體能力，對新聞記者的詰問顯得草率與準備不足，對問題的不當回答招致不可預(yù)料的副作用，如在甬溫線特大高鐵事故的新聞發(fā)布會上王勇平的回答使本來令公眾不滿的鐵路部門，更是雪上加霜。另外，個別政府工作人員，將新聞記者視為政府的對立面，不僅不有效傳播重要信息，還以各種理由拒絕記者的采訪，使一些部門的新聞發(fā)布制度形同虛設(shè)。

4.新聞發(fā)布制度的執(zhí)行缺乏常規(guī)性

政府新聞發(fā)布制度在執(zhí)行中容易具有隨機性與不確定性。政府部門一般只在有重大會議召開、重要政策說明、重大危機事件解釋的情況時才決定舉行新聞發(fā)布會，而沒有將其作為常規(guī)性工作，沒有定期舉行重要信息的發(fā)布，沒有主動、及時地與媒體溝通，與媒體處理好公共關(guān)系，使新聞發(fā)布制度的推進顯得比較遲滯。

二、從美國的成熟運作看新聞發(fā)布制度的公共關(guān)系意義

新聞發(fā)布制度與公共關(guān)系具有密切的關(guān)系?？梢哉f，正是公共關(guān)系的發(fā)展推動了新聞發(fā)布制度的建立與完善，使政府的公共關(guān)系工作進入到一個主動贏得公眾信任的有為階段。

早在美國公共關(guān)系發(fā)展的早期，一些杰出的政治家就主動利用新聞記者及媒體，及時向公眾傳播重要消息，或者就一些重要事件，先聲奪人地引導全國輿論。例如，1829年，美國第七任總統(tǒng)安德魯·杰克遜，就請出身作家兼報紙編輯的肯德爾出任自己公共關(guān)系活動的主要成員?？系聽枌ｉT為總統(tǒng)撰寫演講稿、國情報告并發(fā)布新聞稿，同時負責一般的民意調(diào)查，甚至還專門編輯了總統(tǒng)內(nèi)閣的專屬報紙《環(huán)球報》。他將自己撰寫的新聞稿發(fā)到各地的報紙上，然后再轉(zhuǎn)載到《環(huán)球報》上，以此反映杰克遜總統(tǒng)的受歡迎程度?！笆聦嵣显诮芸诉d總統(tǒng)任內(nèi)，他的支持率一直很高，這在很大程度上應(yīng)歸功于他的公關(guān)顧問”［4］。

被尊稱為“公關(guān)之父”的職業(yè)公共關(guān)系先驅(qū)者，艾維·李則更是成立了專門的新聞宣傳事務(wù)所，主動利用新聞傳播手段服務(wù)于各種社會組織，其對外發(fā)布的《原則宣言》表明了新聞發(fā)布與組織公共關(guān)系之間的密切關(guān)系:“我們的打算是代表企業(yè)和公共機構(gòu)，坦率地、公開地向美利堅合眾國的新聞界和公眾提供迅速和準確的信息，這些信息涉及到公眾感到有價值和有興趣的相關(guān)主題?！保?］艾維·李的公共關(guān)系實踐活動為洛克菲勒公司嚴重危機公關(guān)事件平靜地畫上了句號，其核心的思想是“公眾必須被告知”，要“說真話”。第一次世界大戰(zhàn)時，伍德羅·威爾遜總統(tǒng)成立了以新聞記者出身的喬治·克里爾領(lǐng)銜的公共信息委員會，專門負責向新聞界發(fā)布新聞，開展大規(guī)模的輿論宣傳活動，實行完全的新聞發(fā)布管理制度，極大地幫助了美國對一戰(zhàn)的介入與參與，贏得了社會公眾對政府的極大支持。

之后，美國政府的歷次重大活動都與公共關(guān)系有著密不可分的關(guān)系，溝通信息、影響輿論已成為政府公共關(guān)系的基本內(nèi)容。20世紀70年代尼克松總統(tǒng)因丑聞而提前卸任，被認為“是公共關(guān)系的失敗”，也更加證明了政府聲譽與新聞傳播連為一體的公共關(guān)系價值。

毋庸置疑，今天的政府公共關(guān)系工作主要是通過新聞發(fā)布工作來實現(xiàn)的，尊重新聞界，開展正常而常規(guī)的新聞發(fā)布工作，將成為締造政府良好聲譽的重要手段，將對政府公共關(guān)系工作起到事半功倍的作用。

三、新聞發(fā)布制度推進的難度分析

雖然我國的新聞發(fā)布制度建立與實施已近30年了，但全國各省市自治區(qū)充分發(fā)揮新聞發(fā)布制度的作用還僅僅是剛剛開始，政府信息流通遲滯，信息發(fā)布不及時、不充分的情況并不少見，新聞發(fā)布制度的推進仍存在較大難度。具體原因有如下幾個方面:

(一)對信息掌控的優(yōu)越感作祟

改革開放以來，由于政府公務(wù)員較為優(yōu)越的社會地位和長期以來形成的官僚主義工作作風，一些職能部門的工作人員養(yǎng)成了拖延發(fā)布重要公共信息的不良習慣。對國家的重要信息，他們出于部門利益或考慮自己的官位，往往能拖則拖，能蒙則蒙，使一些關(guān)系老百姓生活的重要政策不能及時通過新聞發(fā)布的形式引起公眾的關(guān)注，引發(fā)公眾的參與，引導公眾輿論。他們的不當行為會造成公眾對政府執(zhí)政能力質(zhì)疑的不良影響。

(二)對公眾及公眾利益的忽視

一些政府工作人員群眾觀點淡薄，不關(guān)心公眾痛癢，不能主動、積極地將政府的政策耐心地向群眾解釋，并在最短的時間告知公眾，更不能建立一種行政自覺，隨時將政府工作的內(nèi)容與變動情況向公眾說明。因此，當新聞發(fā)布制度建立后，一些政府工作人員就認為平時沒有大事，無新聞可發(fā)，無信息告知公眾，無事情向公眾說明，致使新聞發(fā)布制度的建立形同虛設(shè)。在他們看來，似乎只有發(fā)生重大突發(fā)事件時，才需要新聞發(fā)言人進行信息的告知。這樣就導致一些關(guān)乎群眾切身利益的事件，遲遲得不到重視和解決。政府工作表面看來平安無事，無新聞可發(fā)，實際上潛伏著很大的危機。

(三)對大眾媒體及記者的不尊重

中國傳統(tǒng)歷史上素有“防民之口甚于防川”之說。新中國建立后，雖然執(zhí)政理念、工作作風與舊時代的政府有質(zhì)的差別，但在一些人的思想中仍然存在著懼怕民意、戒備記者、排斥采訪、反感輿論的不正常心理，對于公眾輿論的代表——大眾媒體及其記者，持一種本能的對立態(tài)度，特別是當政府工作存在失誤、記者主動上門了解情況時，更是從心理上防范記者的到訪，甚至流傳著“防火防盜訪記者”的錯誤說法。實質(zhì)上表現(xiàn)了某些政府工作人員對民意的輕視與對大眾傳媒的不尊重。這種高高在上的心態(tài)阻礙了新聞發(fā)布制度的正常運作，使新聞發(fā)布制度變成了在特殊情況下(危機事件發(fā)生時)不得已而為之的一種工作，新聞發(fā)言人在某種程度上充當了救火員、擋箭牌的角色。

四、新聞發(fā)布制度推進遲滯的公關(guān)負效應(yīng)

當新聞發(fā)布制度實施時，社會公眾與大眾媒體的反應(yīng)是十分積極的，認為這是一項順民心、應(yīng)民意的明智之舉。但是，新聞發(fā)布制度在推進中出現(xiàn)的遲滯問題，使公眾對政府的執(zhí)政能力、執(zhí)政效率及整體聲譽產(chǎn)生了一定的負面影響。具體有如以下方面。

(一)信息發(fā)布不及時引發(fā)對政府的不信任

過去，我國政府的信息公開發(fā)布處于比較滯后的狀態(tài)，很多需要在第一時間向社會公眾公布的信息往往沒有及時發(fā)布，公眾對政府信息的了解渠道比較有限，主要是通過報紙、廣播、單位傳達、民間傳聞或政府工作人員的解釋來獲得。這樣容易造成公眾對信息知曉的拖延、對信息內(nèi)容理解的模糊與不完整，甚至有時會導致個人事情的延誤。進入新世紀，信息流通的速度大大加快，互聯(lián)網(wǎng)提供了公眾獲取信息的多元與便捷，政府建立的政務(wù)網(wǎng)，使信息公開的技術(shù)條件基本具備。因此，政府在重大事件發(fā)生或密切關(guān)系公眾生活的政策發(fā)生變化時，一些政府工作人員對信息發(fā)布的延緩，不僅帶來了公眾的猜忌與疑慮，而且可能導致流言的盛行，造成一定時間、一個區(qū)域的人心不穩(wěn)，并造成公眾對政府的不信任，形成對政府工作人員工作能力的質(zhì)疑，甚至引發(fā)對政府的不滿情緒。

(二)信息發(fā)布不主動導致公眾輿論的不利走向

在今天信息充斥的社會環(huán)境下，制造與傳播信息十分方便，但是在政府某些工作人員看來，信息的發(fā)布，仍是一件十分不情愿的事情。他們總是在事情發(fā)生后，公眾輿論已逐漸形成不利走向、上級有關(guān)部門開始責令時，才決定召開新聞通氣會(發(fā)布會)，將信息通過新聞發(fā)言人發(fā)布出去。然而，在很多時候，召開的新聞發(fā)布會上只有一位主角，即新聞發(fā)言人，而沒有相關(guān)領(lǐng)導及有關(guān)技術(shù)人員參加，這使新聞發(fā)布會的信息不夠充分與全面，新聞發(fā)布會的應(yīng)答顯得勉強與捉襟見肘，結(jié)果很難對已形成的不利輿論帶來有效的扭轉(zhuǎn)，反而增加了媒體及公眾對政府工作人員能力的質(zhì)疑。甚至“新聞發(fā)言變成了新聞封鎖，‘信息公開透明’變成了對新聞采訪的‘公開限制’。記者采訪就剩下發(fā)言人‘喂料’給你吃一條途徑，其他的采訪渠道都掐死”［6］。因此，“國新辦副主任王國慶此前曾指出，還有很多地區(qū)的新聞發(fā)布制度不夠規(guī)范，發(fā)言人發(fā)布信息還存在著不想說、不敢說和不會說的情況”［7］。媒體在不能得到完全充分信息說明的情況下，就會使用其他渠道獲得信息，來填充公眾對信息的需求，結(jié)果導致輿論的不利走向或無法引導。

(三)重要信息隱而不發(fā)帶來媒體對政府不利的報道

一些政府工作部門的個別主要領(lǐng)導對主動找上門來的記者懷有很大猜疑，甚而將記者看成是政府的對立面。對社會上流傳的一些信息，他們不是主動地去澄清，而是生硬地排斥記者，或派人以“領(lǐng)導不在”為由回應(yīng);甚至在媒體記者采訪當事人或事件相關(guān)者時，不當使用權(quán)力來拘禁或追捕記者，最終導致媒體對政府的十分不利的報道。實際上，政府工作人員排斥媒體，就是對社會公眾的忽視甚至是蔑視，是遮掩自我過錯的愚蠢表現(xiàn)，是對政府公共權(quán)力的一種濫用，是對政府形象的一種嚴重破壞?！吧拼襟w是一種政治責任，因為善待媒體就是善待群眾”，“粗暴對待媒體只會把事情搞得更糟，從而降低政府的公信力”［8］，“許多情況下，傳播力決定影響力，話語權(quán)決定主導權(quán)，時效性決定有效性，透明度決定公信度”［9］。如拒絕媒體了解事情真相，最終只能將政府推向公眾的對立面，脫離群眾，導致大眾傳播媒體的沉默或負面報道，由此造成十分不利的社會影響。

新聞發(fā)布制度的建立與推進，并不等于政府信息公開制度的實行落到了實處，更不等于政府良好的公共關(guān)系形象樹立了起來。政府工作人員首先要從思想深處解決公眾至上的問題，真正將自己看成是人民的公仆，勤勤懇懇地為人民服務(wù);要充分意識到，信息的快速發(fā)布是政府執(zhí)政的基本義務(wù)，定期面對新聞媒體召開新聞發(fā)布會是在新形勢下確立誠信政府、效率政府、負責任政府的重要保證。否則，新聞發(fā)布制度的實行就會變味，政府的公共關(guān)系工作就會打水漂。

［1］(美)邁克爾·埃默里，埃德溫·埃默里，南希·L·羅伯茨.美國新聞史［M］.展江，譯.北京:中國人民大學出版社，2009:174.

［2］周慶安，盧朵寶.新中國成立初期新聞發(fā)布活動的歷史考察［J］.新聞與傳播研究，2009(3).

［3］王晨.2010中國新聞發(fā)布制度進一步完善［EB/OL］.［2010－12－30］.http://www.sina.com.cn.

［4］［美］弗雷澤·西泰爾.公共關(guān)系實務(wù)［M］.10版.潘艷麗，陳靜，譯.北京:清華大學出版社，2008:25.

［5］［美］格倫·布魯姆，艾倫·森特，斯科特·卡特里普.有效的公共關(guān)系［M］.8版.明安香，譯.北京:華夏出版社，2001:58.

［6］伍皓.伍皓說新聞［M］.北京:新華出版社，2008:124.

［7］張潔.突發(fā)事件政府新聞發(fā)布的體制性瓶頸［J］.新聞與傳播研究，2010(6).

［8］劉濟瑞.善待媒體是一種政治責任［N］.光明日報，2011－07－14(2).

［9］王晨.積極推進黨委新聞發(fā)言人制度建設(shè)［J］.求是，2010(20):27.