但 偉

（最高人民檢察院，北京 100041）

檢察政策主要是指由最高檢察機(jī)關(guān)和各省級(jí)檢察機(jī)關(guān)制定的一系列指導(dǎo)全國(guó)或各省內(nèi)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察工作的文件、規(guī)定等。從改革開放以來(lái)，這些文件、規(guī)定對(duì)檢察工作的發(fā)展和檢察改革的方向都起到了重要的導(dǎo)引作用。對(duì)這些文件和規(guī)定做理論上的分類和分析有助于我們進(jìn)一步理解在現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)中檢察權(quán)的定位以及檢察改革所面臨的邏輯選擇。而目前學(xué)術(shù)界和司法實(shí)務(wù)界對(duì)從檢察機(jī)關(guān)頒布的文件、規(guī)定中來(lái)思考檢察改革的目標(biāo)的研究尚屬空白。

一、檢察政策的概念

不同于司法政策或者刑事政策，檢察政策作為公共政策的一種，由于主體的特定性——限定于檢察機(jī)關(guān)，對(duì)其研究、解讀者甚少，甚至對(duì)于檢察政策的概念目前也尚未形成通說(shuō)。有的文章認(rèn)為檢察政策“即有關(guān)檢察工作的目標(biāo)、方針和策略的權(quán)威性意見，是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)根據(jù)檢察制度和檢察工作發(fā)展的需要，制定并實(shí)施的規(guī)范和指導(dǎo)檢察工作的方針和準(zhǔn)則，包括工作目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃、工作方針、工作策略等”①，這種觀點(diǎn)采取了狹義的檢察政策概念，主張檢察政策的制定者是檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，調(diào)整的是檢察機(jī)關(guān)、檢察人員的活動(dòng)，并不直接針對(duì)當(dāng)事人，由此也決定了檢察政策并非社會(huì)公共政策，而只是專門政策的一種。也有學(xué)者認(rèn)為廣義的檢察政策還應(yīng)包括“所有對(duì)檢察活動(dòng)、檢察實(shí)踐產(chǎn)生影響的政策，包括黨和國(guó)家就檢察工作確立的路線、方針、政策和基本原則等”②。在此，筆者將研究的范圍也限定在狹義檢察政策上，以檢察機(jī)關(guān)尤其是最高檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)的政策文件為樣本，分析檢察政策的發(fā)展以及檢察政策的功能、種類。

二、檢察政策的發(fā)展——以1997—2013年最高檢察院發(fā)布的文件為樣本

根據(jù)檢察政策的主體為最高檢察機(jī)關(guān)還是地方檢察機(jī)關(guān)不同，檢察政策可以被分為國(guó)家檢察政策抑或地方檢察政策。檢察一體化的領(lǐng)導(dǎo)模式?jīng)Q定了地方檢察機(jī)關(guān)的政策往往是國(guó)家檢察政策的翻版或細(xì)化，故研究國(guó)家檢察政策的發(fā)展應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)?shù)拇硇?。本文選取了自1997年7月1日至2013年5月31日最高檢察院出臺(tái)的相關(guān)文件，既包括最高檢單獨(dú)出臺(tái)的，也包括其作為參與者與其他部門、機(jī)關(guān)一同出臺(tái)的文件。取樣方法為：通過(guò)法律之星查詢，在《中國(guó)法律法規(guī)規(guī)章司法解釋數(shù)據(jù)庫(kù)》中選擇制定機(jī)關(guān)為最高人民檢察院的文件，并剔除其中與檢察工作明顯無(wú)關(guān)的文件，如《共青團(tuán)中央等部門創(chuàng)建“青少年維權(quán)崗”活動(dòng)指導(dǎo)意見》等，共得到符合上述檢察政策概念的文件476件，其中現(xiàn)行有效的446件，已廢止的30件。

（一）以最高檢單獨(dú)制定的文件為主

從發(fā)文主體來(lái)看，最高檢單獨(dú)制定的有304件，約占全部文件的2/3，與其他部門聯(lián)合制定的有172件，并且以與最高人民法院聯(lián)合制定為主，共計(jì)55件，占聯(lián)合制定文件的三成以上。檢察政策作為檢察機(jī)關(guān)制定的規(guī)劃?rùn)z察工作的方針、路線、策略等，由最高檢察機(jī)關(guān)作為主要制定者具有必然性，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)的法律職能（處于三大訴訟的中間階段）也決定了其在相關(guān)問題上需要與其他部門（法院、公安等司法機(jī)關(guān)）協(xié)調(diào)一致，這也是其中1/3的檢察政策需要其他機(jī)關(guān)的聯(lián)合參與制定的原因。

（二）與法律的穩(wěn)定與否相得益彰，法律變化時(shí)政策出臺(tái)較為密集

17年間③共計(jì)出臺(tái)文件476件（見圖1），年均30件左右，1998—2003年的政策出臺(tái)較多，也與剛剛經(jīng)歷兩法（《刑法》、《刑事訴訟法》）修改有關(guān)，5年間出臺(tái)文件209件，年均出臺(tái)文件42件，平均每月出臺(tái)文件3.5件，幾乎每周都有文件出臺(tái)，這一時(shí)期可被稱為變動(dòng)大周期。2004年后各年出臺(tái)文件數(shù)量較為穩(wěn)定，大多為19至30件，年均24件左右，這一時(shí)期可被稱為變動(dòng)小周期，兩次峰值分別出現(xiàn)在2007年（28件）、2010年（30件），基本上與刑法的兩次較大規(guī)模修改——《刑法修正案（六）》（2006年6月29日頒布實(shí)施）、《刑法修正案（七）》（2009年2月28日頒布實(shí)施）的頒布實(shí)施錯(cuò)峰相遇，即在法律發(fā)生較大變化的次年檢察政策的出臺(tái)數(shù)量有顯著增長(zhǎng)。相較而言，《刑法修正案（五）》出臺(tái)于2005年5月28日，由于修改條文只有三條，故并未引起次年（2006年）檢察政策出臺(tái)情況的顯著變化，僅為22件，尚不及變動(dòng)小周期的平均值。這雖然只是從發(fā)布數(shù)量變化與法律修改的角度進(jìn)行了簡(jiǎn)單地對(duì)照比較，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，引起檢察政策制發(fā)的還有檢察改革、檢察自身建設(shè)等因素，但不能排除檢察政策對(duì)法律的呼應(yīng)、完善和追隨的趨勢(shì)，政策的最大特點(diǎn)就在于它能彌補(bǔ)法律剛性的不足，并通過(guò)政策的發(fā)展、落實(shí)來(lái)推進(jìn)法律的演變。

圖1 檢察政策逐年發(fā)布數(shù)量

（三）內(nèi)容以專項(xiàng)類、業(yè)務(wù)類檢察政策為主

“專項(xiàng)檢察政策，是指針對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作、隊(duì)伍建設(shè)、檢務(wù)保障和檢察改革等方面的一般性問題制定的指導(dǎo)性、原則性、規(guī)劃性和策略性的政策”④。不同于總體性檢察政策的宏觀性、全面性，專項(xiàng)檢察政策更加靈活、機(jī)動(dòng)，可以隨著檢察工作形勢(shì)的變化而產(chǎn)生，故占據(jù)了檢察政策的大半壁江山，共計(jì)309件，將近占全部檢察政策的2/3，綜合類檢察政策有167件，僅為專項(xiàng)檢察政策的一半左右。從檢察政策涉及的內(nèi)容來(lái)看，涉及檢察業(yè)務(wù)的為絕大多數(shù)，共計(jì)330件，將近占全部檢察政策的七成。這反映出檢察政策多為個(gè)體性的、針對(duì)具體檢察業(yè)務(wù)問題而產(chǎn)生的，如《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》等。

三、檢察政策的類型化

檢察政策的范圍較為廣泛，采用不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)其進(jìn)行不同的分類。如有學(xué)者將其分為總體檢察政策和專項(xiàng)檢察政策、戰(zhàn)略性檢察政策與策略性檢察政策、引導(dǎo)性檢察政策與管制性檢察政策、規(guī)章型檢察政策與倫理型檢察政策⑤；也有學(xué)者將其按照目標(biāo)導(dǎo)向、淵源不同，分為“將執(zhí)政黨有關(guān)司法工作的政策轉(zhuǎn)化為檢察政策”、“有關(guān)重大決策、公共政策的落實(shí)與回應(yīng)”、“有關(guān)檢察工作部署、資源調(diào)配方面的司法政策”、“檢察工作解釋”等四類⑥。筆者認(rèn)為，前一種分類方式采用了多種分類標(biāo)準(zhǔn)，雖然給出了不同的種類，但對(duì)于確立檢察政策的研究模型稍顯模糊和不易操作，后一種根據(jù)目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)行分類的方法具有較高的識(shí)別度，但夾雜了政策淵源的考量實(shí)屬不必要，這是因?yàn)闄z察政策的定位就是檢察機(jī)關(guān)制定的，其既是司法機(jī)關(guān)又是政治組織，這一定位決定了檢察政策必然要對(duì)執(zhí)政黨的方針政策進(jìn)行回應(yīng)，這類內(nèi)容也與其所言的第二類有趨同之勢(shì)。故我們根據(jù)檢察政策的調(diào)整內(nèi)容對(duì)其進(jìn)行分類，主要分為：業(yè)務(wù)規(guī)范類、隊(duì)伍建設(shè)類、政治回應(yīng)類三種。從統(tǒng)計(jì)的樣本來(lái)看，1997—2013年的476件檢察政策文件中，業(yè)務(wù)規(guī)范類的比例最高，共有330件，占全部的69.3%；其次是隊(duì)伍建設(shè)類，共有95件，占全部的20.0%；政治回應(yīng)類數(shù)量最少、比例最低，共計(jì)51件，占全部的10.7%。這也反映出檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身定位及檢察工作要求的重點(diǎn)在于檢察業(yè)務(wù)能力、檢察隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，但也不能脫離政治角色，需要適時(shí)對(duì)黨和國(guó)家的需要進(jìn)行政策回應(yīng)、調(diào)整。

（一）業(yè)務(wù)規(guī)范類檢察政策

最高檢察機(jī)關(guān)享有司法解釋權(quán)，其對(duì)檢察工作中具體應(yīng)用法律問題的解釋本身就是檢察政策的表現(xiàn)形式，因?yàn)樗痉ń忉尮ぷ鞯哪康木褪敲芮薪Y(jié)合檢察工作實(shí)際，及時(shí)解決檢察工作中出現(xiàn)的具體應(yīng)用法律的問題，保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施、維護(hù)司法公正⑦?！白罡呷嗣駲z察院通過(guò)對(duì)公共政策的闡釋和理解，并根據(jù)社會(huì)情勢(shì)的變遷，及時(shí)制定或?qū)⒂嘘P(guān)現(xiàn)有規(guī)則轉(zhuǎn)化為司法政策的形式，形成有約束力的成文條款，并進(jìn)一步內(nèi)化到司法過(guò)程中”⑧。根據(jù)《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》，司法解釋文件一般采用“解釋”、“規(guī)定”、“規(guī)期”、“意見”、“批復(fù)”等形式，統(tǒng)一編排最高人民檢察院司法解釋文號(hào)。較為常見的有“兩高”聯(lián)合制發(fā)的對(duì)于某一類罪、某一罪名的解釋，如《關(guān)于辦理敲詐勒索刑事案件適用法律若干問題的解釋》，高檢院?jiǎn)为?dú)制發(fā)的對(duì)于檢察工作的業(yè)務(wù)規(guī)范，如《最高人民檢察院關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作的規(guī)定》，以及對(duì)于個(gè)案請(qǐng)示的批復(fù)，如《關(guān)于對(duì)涉嫌盜竊的不滿16周歲未成年人采取刑事拘留強(qiáng)制措施是否違法問題的批復(fù)》。需要說(shuō)明的是，這種個(gè)案批復(fù)在早期的檢察政策中較為常見，如僅在2000年一年就出臺(tái)了9個(gè)批復(fù)，分別涉及軍人非戰(zhàn)時(shí)逃離部隊(duì)的行為能否定罪處罰、合同制民警能否成為玩忽職守罪主體、挪用尚未注冊(cè)成立公司資金的行為如何適用法律、鎮(zhèn)財(cái)政所所長(zhǎng)是否適用國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、挪用公款給私有公司或私有企業(yè)使用行為的法律適用、國(guó)家工作人員挪用非特定公物能否定罪、“骨齡鑒定”能否作為確定刑事責(zé)任年齡證據(jù)使用等具體問題，多是針對(duì)各地方檢察院在辦理具體案件時(shí)遇到的具有普遍性意義的問題進(jìn)行的法律適用指引，其出現(xiàn)頻率高往往與法律剛剛頒布、司法者法律適用不熟練有關(guān)。與之對(duì)比，2002年以后這種個(gè)案批復(fù)較為少見，每年最多1件，個(gè)別年份甚至沒有批復(fù)產(chǎn)生。這一方面反映了司法人員執(zhí)法能力的提高，對(duì)法律漏洞已經(jīng)可以自行修補(bǔ)，無(wú)須最高司法機(jī)關(guān)給出意見，另一方面也與同期司法解釋活動(dòng)的活躍化、司法解釋制發(fā)的密集化密切相關(guān)。最高檢察機(jī)關(guān)每年出臺(tái)20件左右的業(yè)務(wù)規(guī)范類司法解釋，全面織就了一張細(xì)化法律之網(wǎng)，直接導(dǎo)致個(gè)案請(qǐng)示、批復(fù)的減少。但需要引起注意的是，這種大規(guī)模司法解釋的制發(fā)，有可能剝奪、限制一線司法人員解釋法律的能力，使其不敢解釋、不愿解釋，在法律模糊地帶中，寧愿保守、機(jī)械，也不愿意合乎立法目的、與時(shí)俱進(jìn)地解釋、運(yùn)用法律。

（二）隊(duì)伍及作風(fēng)建設(shè)類檢察政策

這是從數(shù)量上看僅次于業(yè)務(wù)規(guī)范類的檢察政策，其對(duì)于檢察機(jī)關(guān)保持檢察政策的執(zhí)行力和檢察體制的完整性、戰(zhàn)斗力，具有重要作用。大到《基層人民檢察院建設(shè)考核辦法（試行）》、《2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》，小到《檢察機(jī)關(guān)文明用語(yǔ)規(guī)則》、《中華人民共和國(guó)檢察官宣誓規(guī)定（試行）》、《最高人民檢察院關(guān)于嚴(yán)禁檢察人員違規(guī)駕車的四項(xiàng)規(guī)定》，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于檢察隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力建設(shè)、作風(fēng)能力建設(shè)的高度關(guān)注。另外，還有一部分是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、工作方向、工作中心的調(diào)整，如《關(guān)于加強(qiáng)上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見》、《人民檢察院控告、申訴首辦責(zé)任制實(shí)施辦法（試行）》等。

（三）政治回應(yīng)類檢察政策

政治回應(yīng)類檢察政策雖然其數(shù)量在三類中最少，但具有鮮明的時(shí)代性、政治性，如在中共十八大“八條規(guī)定”之后，高檢院出臺(tái)了《檢察機(jī)關(guān)厲行勤儉節(jié)約反對(duì)鋪張浪費(fèi)若干規(guī)定》，堅(jiān)決貫徹中共十八大的厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)要求；再如在中共十七大之后出臺(tái)的關(guān)于開展“認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹胡錦濤總書記重要講話深入開展社會(huì)主義榮辱觀教育”的文件，對(duì)黨和國(guó)家對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的要求第一時(shí)間貫徹落實(shí)。另外，檢察機(jī)關(guān)為服務(wù)黨和國(guó)家的大局，也出臺(tái)了一系列宏觀的政策性文件，如鐵路檢察工作適應(yīng)新形勢(shì)積極進(jìn)入運(yùn)輸領(lǐng)域主戰(zhàn)場(chǎng)、積極參加“嚴(yán)打”整治斗爭(zhēng)和整頓規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序工作、充分發(fā)揮檢察職能積極為西部大開發(fā)服務(wù)、認(rèn)真貫徹黨的十五屆四中全會(huì)精神為國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展服務(wù)、在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策等諸多方面的意見和措施等。同時(shí)，針對(duì)不同時(shí)期社會(huì)的熱點(diǎn)、民生問題，檢察機(jī)關(guān)也傾向于出臺(tái)專項(xiàng)類檢察政策，突出檢察職能在保護(hù)民生、查辦犯罪中的作用，如嚴(yán)厲打擊涉發(fā)票違法犯罪活動(dòng)、依法嚴(yán)懲涉“地溝油”犯罪活動(dòng)、加強(qiáng)對(duì)拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬案件查處工作、限令拐賣婦女兒童犯罪人員投案自首、對(duì)重特大安全事故責(zé)任追究落實(shí)情況開展檢查等通知和措施。

四、檢察政策的功能

（一）法治再造功能

1.個(gè)案、類案的解決。刑法條文的抽象性以及其最終要適用的社會(huì)事實(shí)的廣泛性，使刑事立法一旦形成就天生具有了滯后性，同時(shí)漢語(yǔ)言的多義性、模糊性，也導(dǎo)致刑法用語(yǔ)在某些場(chǎng)合具有多種解釋的可能。例如針對(duì)盜竊罪罪狀中規(guī)定的多次盜竊，何為“多次”，就存在不同理解，通常來(lái)說(shuō)，按照中國(guó)的語(yǔ)言習(xí)慣“三者為多”，多次盜竊一般理解應(yīng)為三次以上盜竊，但“兩高”在1998年制定的《關(guān)于審理盜竊案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔1998〕4號(hào)）中限定為“1年內(nèi)入戶盜竊或者在公共場(chǎng)所扒竊3次以上”的情形，次數(shù)上雖然明確為3次以上，但是增加了1年內(nèi)的時(shí)間條件以及“入戶盜竊”、“公共場(chǎng)所扒竊”的行為方式條件，顯示出最高司法機(jī)關(guān)有意提升多次盜竊的入罪條件、減小打擊范圍。這種檢察政策應(yīng)當(dāng)說(shuō)是適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的社會(huì)形勢(shì)的，但這種限制入罪范圍的做法并未能有效地減少盜竊犯罪的發(fā)生，反而是隨著盜竊方式的更新、盜竊對(duì)象的多樣化，盜竊案持續(xù)高發(fā)勢(shì)頭不止。在各類刑事案件中，盜竊罪的數(shù)量一直居首位，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年、2012年人民法院一審盜竊刑事案件數(shù)量分別為190825件、222078件，占當(dāng)年所有一審刑事案件數(shù)量的22.72%、22.51%⑨。在這種新的形勢(shì)下，尤其是《刑法修正案（八）》已經(jīng)明確將入戶盜竊、扒竊單列為盜竊罪的入罪條件，將多次盜竊再加以手段限定已經(jīng)不具有合法性，故2013年“兩高”出臺(tái)的盜竊罪解釋中，將多次盜竊界定為“兩年內(nèi)盜竊三次以上”，不僅取消了行為方式的限定，而且將時(shí)間條件也擴(kuò)展到了兩年內(nèi)，在一定程度上做到了入罪門檻的降低與打擊盜竊犯罪的時(shí)代背景相契合。

2.法治改革的探索。與彌補(bǔ)法律條文漏洞相似，在訴訟機(jī)制、檢察制度發(fā)展運(yùn)行過(guò)程中，遇有現(xiàn)行法律力有不逮的，檢察政策發(fā)揮改革推進(jìn)器的作用就有了用武之地。從司法實(shí)踐來(lái)看，量刑建議、簡(jiǎn)化審程序、刑事和解、暫緩起訴等刑事司法實(shí)踐往往開始于檢察機(jī)關(guān)，以量刑建議為例，雖然新《刑事訴訟法》中尚未作出明確規(guī)定，但自1999年開始量刑建議就在北京市東城區(qū)人民檢察院小露頭角，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展、完善，最高人民檢察院在2010年2月頒布施行的《人民檢察院開展量刑建議工作的指導(dǎo)意見（試行）》以及六部委2010年10月實(shí)施的《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見（試行）》均對(duì)量刑程序尤其是量刑建議制度進(jìn)行了明確的規(guī)定，將其作為量刑規(guī)范化改革的重要組成部分。但遺憾的是，這次《刑事訴訟法》的修改并未將量刑建議明確化，在法律尚未作出明確規(guī)定的情況下，檢察機(jī)關(guān)秉承公平、正義、效率的理念，對(duì)刑事訴訟程序在合法的框架內(nèi)進(jìn)行一定的改造，以回應(yīng)社會(huì)對(duì)于量刑公正、審判監(jiān)督的需要，正是檢察政策在司法體制、訴訟制度改革完善過(guò)程中發(fā)揮作用的重要體現(xiàn)。但需要注意的是，不能將檢察政策對(duì)司法改革的正向促進(jìn)作用加以濫用、泛用，比如有些地方的司法機(jī)關(guān)，往往為了樹立地方特色，盲目冒進(jìn)，以內(nèi)部紅頭文件、請(qǐng)示、批示、指示、通知、講話、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等形式形成地方性的檢察政策，缺乏合法性的支撐，還往往秘而不宣，成為剝奪、限制當(dāng)事人權(quán)利，任意擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的擋箭牌和借口，違反了正當(dāng)程序原則，容易滋生司法腐敗和司法不公。我們倡導(dǎo)的理性的檢察政策正是把“在現(xiàn)行法律范圍內(nèi)進(jìn)行改革”或者“不違反現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行改革”作為改革的原則，并且通過(guò)局部試點(diǎn)、先期試驗(yàn)的方式推進(jìn)檢察改革。檢察政策一方面避免了改革的盲動(dòng)性、隨意性，通過(guò)“試錯(cuò)”減少改革的成本，另一方面也為改革成果合法化、正當(dāng)化提供了制度依托⑩。

（二）檢察管理功能

作為司法機(jī)關(guān)之一，檢察機(jī)關(guān)不同于法院的一個(gè)重要組織特征就是最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也是檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制加以檢委會(huì)的民主集中制。從檢察政策的主體和主要內(nèi)容來(lái)看，其作為最高檢察機(jī)關(guān)推行檢察工作目標(biāo)、方針的載體，通常具有倡導(dǎo)性、號(hào)召性和指導(dǎo)性，對(duì)于業(yè)務(wù)規(guī)范類檢察政策而言，更是具有一定的強(qiáng)制性，要求各級(jí)人民檢察院和檢察人員履行、遵守檢察政策的各項(xiàng)義務(wù)、要求、職責(zé)等。其中針對(duì)隊(duì)伍、作風(fēng)建設(shè)的檢察政策，更是明確了最高檢察機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察人員在行為準(zhǔn)則、職業(yè)規(guī)范等方面的要求，以“禁令”、“要求”等形式出現(xiàn)，具有明顯的檢察管理效用。從檢察一體化機(jī)制來(lái)說(shuō)，檢察政策既是對(duì)檢察資源分配的結(jié)構(gòu)化承諾和管制，也是治理檢察領(lǐng)域從而建立或者維持檢察系統(tǒng)內(nèi)的秩序或一致性的控制工具。它把檢察機(jī)關(guān)和檢察人員納入一個(gè)共同的框架之中，既有限制，也有激勵(lì)。從這個(gè)意義上說(shuō)，檢察政策是實(shí)現(xiàn)檢察管理的重要工具和表現(xiàn)形式[11]。

（三）政治宣示功能

與西方的司法機(jī)關(guān)性質(zhì)不同，我國(guó)的“一府兩院”制決定了檢察機(jī)關(guān)并不是單純的司法機(jī)關(guān)，作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察人員往往要參照公務(wù)員管理，這二者結(jié)合，賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)烈的政治色彩。以《最高人民檢察院關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》（2011年10月8日通過(guò)，2011年12月1日印發(fā)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）為例，在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》(中發(fā)〔2011〕11號(hào)，2011年7月5日印發(fā))出臺(tái)不到半年，最高檢察院就迅速出臺(tái)了上述《意見》，通篇強(qiáng)調(diào)具有鮮明政治特色的社會(huì)管理工作也與檢察工作密切相關(guān)，“既是檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的重要內(nèi)容、發(fā)揮職能的重要領(lǐng)域，也是檢察機(jī)關(guān)必須承擔(dān)的重要社會(huì)責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)人民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一尊嚴(yán)權(quán)威、促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的神圣使命，積極參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是新形勢(shì)下檢察機(jī)關(guān)面臨的重大課題”，將檢察機(jī)關(guān)當(dāng)下工作的重心和著力點(diǎn)放在了“積極參與”加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理上，首要要求就是“從服務(wù)黨和國(guó)家工作大局出發(fā)深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作”。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作與社會(huì)管理這一政治使命之間的關(guān)系，該《意見》總結(jié)為，執(zhí)法辦案本身就是解決矛盾糾紛、協(xié)調(diào)利益關(guān)系的工作，是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)矛盾化解的首要任務(wù)和基本途徑，要堅(jiān)持把化解矛盾糾紛貫穿于執(zhí)法辦案的始終，使執(zhí)法辦案的過(guò)程變成化解矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的過(guò)程，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。而且作為近年檢察機(jī)關(guān)深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)升華，最高檢察機(jī)關(guān)在該《意見》最后提出明確要求：“各級(jí)檢察院黨組要把推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作擺上重要議事日程，深入學(xué)習(xí)貫徹中央和高檢院的要求和部署，認(rèn)真研究深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作思路和措施，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，逐步完善與深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作要求相適應(yīng)的體制機(jī)制，推動(dòng)各項(xiàng)工作部署的有效落實(shí)?！边@種政治回應(yīng)類檢察政策的頒行，一方面是對(duì)黨和國(guó)家大政方針部署的積極回應(yīng)，另一方面也是檢察機(jī)關(guān)鮮明的政治屬性使然。

四、新一輪檢察改革的目標(biāo)選擇

通過(guò)對(duì)17年來(lái)最高人民檢察院相關(guān)檢察政策內(nèi)容的分析和比對(duì)，我們可以看到兩個(gè)問題：一是檢察政策的政治屬性和檢察工作的專業(yè)屬性的比例在大部分時(shí)間是處于政治屬性大于專業(yè)屬性的狀態(tài)。對(duì)這個(gè)問題要從我國(guó)的司法權(quán)在國(guó)家政治權(quán)力的屬性中來(lái)認(rèn)識(shí)。二是哪些改革方案反復(fù)提，就是停留在原點(diǎn)，到底哪些是核心問題、重點(diǎn)領(lǐng)域的問題，不改革就會(huì)阻礙檢察工作的發(fā)展。這樣我們?cè)谛乱惠喌臋z察改革中就要重點(diǎn)考慮，投入力量，而不是再拖延下去。

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于司法權(quán)屬性的認(rèn)識(shí)爭(zhēng)議很大，這是和我國(guó)的政治體制結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)的。我們可以清楚地看到隨著中國(guó)社會(huì)的整體發(fā)展、國(guó)家政治體制改革的推進(jìn)、人們對(duì)司法權(quán)的屬性認(rèn)識(shí)的深化，司法權(quán)的政治屬性和專業(yè)屬性的比例也在不斷調(diào)整。盡管司法權(quán)的專業(yè)屬性是設(shè)置司法權(quán)的必要條件，但司法權(quán)的政治屬性是自司法權(quán)設(shè)置之初就具備了的。馬克思在《論德意志意識(shí)形態(tài)》中就專門提道：“法具有階級(jí)性，法律不是統(tǒng)治階級(jí)的一時(shí)靈感，而是他們共同利益的意志表現(xiàn)?！盵12]因此，客觀分析檢察政策的屬性有助于我們對(duì)新一輪檢察改革的把握?；仡欀袊?guó)檢察改革的歷程，尤其是中共十六大以來(lái)的實(shí)踐，最高人民檢察院在現(xiàn)行體制框架內(nèi)通過(guò)制定相應(yīng)的檢察政策實(shí)現(xiàn)了專業(yè)屬性的增量改革。在國(guó)家政治體制改革還在不斷深化的過(guò)程中，檢察改革是無(wú)法單兵突進(jìn)的。因此，檢察改革只能是增量改革，檢察政策中政治屬性仍然要大于其專業(yè)屬性。這是符合中國(guó)社會(huì)發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)需要的。所以，我們?cè)谒伎紮z察改革的時(shí)候，對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的政權(quán)機(jī)關(guān)的政治屬性要始終放在第一位思考，但這也并不意味著不去謀劃專業(yè)工作的發(fā)展。從以上對(duì)17年的檢察政策的分析中，我們可以看到檢察改革中的專業(yè)屬性比重始終是在不斷地上升的。在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)召開以后，新一輪的司法改革又拉開了序幕?！胺ㄖ嗡季S”[13]成為依法治國(guó)基本方略的主要內(nèi)容。法治思維的概念首先是有別于人治思維而強(qiáng)調(diào)規(guī)則之治。作為司法改革重要組成部分的檢察改革在以往增量改革的基礎(chǔ)上，完全可以以“法治思維”作為檢察工作的指導(dǎo)思想來(lái)推動(dòng)。我們知道，“法治思維”的貫徹是要靠組織和組織中的人來(lái)保障的。只有組織和人的問題解決了，檢察政策的專業(yè)屬性才能進(jìn)一步增強(qiáng)。因此，可以把改革組織結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)中的人的管理作為新一輪檢察改革的重點(diǎn)。這樣，既不調(diào)整檢察工作的政治屬性，又能夠通過(guò)組織人事這種本身就是屬于政治方面工作的改進(jìn)來(lái)加強(qiáng)檢察工作的專業(yè)屬性。其實(shí)，上一輪檢察改革方案就多次提到了檢察官職業(yè)化的分類管理、檢察官的獨(dú)立辦案機(jī)制，這兩個(gè)目標(biāo)已經(jīng)取得了共識(shí)，包括制定了完成的時(shí)間表，只是基于改革條件不成熟而延至現(xiàn)在。2009年中共中央政治局通過(guò)的《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》也提到這兩個(gè)目標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，法官、檢察官隊(duì)伍的管理基本上按照行政序列的管理模式來(lái)管理，審判職能、檢察職能與行政職能的待遇不分，晉升采用單一行政職級(jí)管理說(shuō)，省級(jí)法院的助理審判員、省級(jí)檢察院的助理檢察員成績(jī)突出要升為審判員、檢察員，首先其所在部門得有處級(jí)行政編制。這種情況在基層顯得尤為突出。受到行政規(guī)格的限制，基層法官、檢察官由于職務(wù)層次偏低，行政副科級(jí)的職數(shù)受到組織部門的編制管理，晉升空間受限，工作積極性受到較大的影響，一定程度上導(dǎo)致部分法院、檢察院機(jī)構(gòu)龐雜，法官、檢察官整體專業(yè)素質(zhì)下滑。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部專業(yè)機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的單一管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)檢察工作的需要。同時(shí)管理模式行政化還導(dǎo)致法官、檢察官在行使職權(quán)時(shí)容易受到干擾。以檢察官為例，除法律明確規(guī)定由檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定的事項(xiàng)外，檢察官對(duì)其承辦案件有決定權(quán)。而現(xiàn)在檢察官辦案普遍存在案件層層審批制度，檢察官承辦的案件要經(jīng)過(guò)辦案組長(zhǎng)，主管副科長(zhǎng)、科長(zhǎng)，分管副檢察長(zhǎng)甚至檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)等多個(gè)審批環(huán)節(jié)。審批者不辦案，辦案者不審批，形成“檢察人員承辦、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)決定”的模式。因此，保證檢察官辦案機(jī)制的獨(dú)立性是檢察官履行法定職權(quán)的重要保障。

通過(guò)對(duì)最高人民檢察院17年來(lái)文件的歸納和總結(jié)，筆者試圖找到新一輪檢察改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。筆者提出的這兩個(gè)目標(biāo)在數(shù)量上看似只有兩個(gè)，但是它們已經(jīng)被拖延了十多年。這十多年間，就是這兩個(gè)目標(biāo)的擱置才導(dǎo)致我們出臺(tái)的大量文件在指導(dǎo)思想、工作方向上處于反復(fù)敘述階段而不能有效解決存在的問題。本文通過(guò)直觀比對(duì)檢察機(jī)關(guān)頒布的文件的方法來(lái)找出檢察改革存在節(jié)點(diǎn)問題，實(shí)際上也是探索一種研究方法。這種方法還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

注釋：

①④⑤[11]謝鵬程：《論檢察政策》，《人民檢察》2011年第3期。

②吳衛(wèi)東：《簡(jiǎn)論和諧社會(huì)構(gòu)建視野下的檢察政策》，《法制與社會(huì)》2009年7月（下）。

③1997年僅下半年納入統(tǒng)計(jì)，2013年又只有前五個(gè)月納入統(tǒng)計(jì)，總體上記為17個(gè)年頭。

⑥⑧⑩盧希起：《檢察政策的功能》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。

⑦《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》（高檢發(fā)研字〔2006〕4號(hào)）第四條。

⑨《兩高相關(guān)負(fù)責(zé)人解讀辦理盜竊刑事案件司解》，《人民法院報(bào)》2013年4月8日。

[12]《馬克思恩格斯全集》（第27卷），人民出版社1972年版，第423頁(yè)。

[13]參見《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告》。