杜 娟

（中共鄭州市委黨校 經濟部，河南 鄭州 450052）

“十二五”時期是我國經濟社會發(fā)展的重要轉型期。經濟社會發(fā)展中所面臨的諸多難題都指向財稅體制。而財稅改革一直以來都是我國改革的一條主線，牽動著經濟社會體制的方方面面。其中，能否妥善處理好中央和地方的關系，對財稅改革能否順利實施以及實施的結果都至關重要。

一、分稅制與央地財政關系失調

改革開放30 多年來，我國經歷了三次重大稅制改革，這其中，制度激勵與市場化改革始終是決策者政策考量的首要因素。沒有激勵，窮亦不思變；市場能夠做的，必須交由市場。利改稅激勵了企業(yè)，分稅制激勵了地方政府。分稅制是一次具有轉折意義的重大變革，對我國經濟社會發(fā)展影響深遠[1]。分稅制運行20年，體制修復型的改革仍在前行，但是根本性的變革不大，2004年以來的稅制改革并沒有真正觸及稅制結構的調整。當前日益顯現(xiàn)的財政體制缺陷，倒逼財稅改革加速推進。

（一）稅收的超常增長不可持續(xù)

中國現(xiàn)行稅收體制是建立在1994年分稅制的基礎之上。分稅制的初衷是解決“兩個比重”過低的問題。1992年，我國的財政收入占GDP 比重和中央財政收入占全國財政收入比重分別為12.9%和28.1%，顯著低于國際平均水平。

分稅制以提高“稅收占GDP比重和中央稅收占稅收總收入比重”為目標，建立了“以收定支、收支掛鉤、分級管理”的激勵、效率型分稅制財政體制，打破了財政包干制的市場分割，將中國的財政體系從計劃經濟轉到了市場經濟的方向上，使中國財政更多地偏向于“向增長要錢”，而不是“向債務和印鈔機要錢”[2]。

分稅制改革適應了經濟成長時期的發(fā)展要求，對增加稅收、提升財力、發(fā)展經濟具有積極意義。同時，分稅制改革還破除了束縛企業(yè)發(fā)展的種種管制，為之后一輪企業(yè)管理體制改革提供了便利。

但“以收定支、收支掛鉤、分級管理”的體制也有很多的局限性：

一是強化了政府的經濟職能。只有通過增收才能增支，所以各級政府把主要資源和力量都用在招商引資、發(fā)展經濟而非公共服務上，弱化了政府的公共服務職能，不利于市場對經濟資源的配置。公共服務水平與質量上存在較大差異，不足與浪費同時存在，不利于基本公共服務均等化。

二是拉開了稅收高速增長的帷幕。2011年我國GDP 是1994年的9.8 倍，稅收則是17.5 倍。2001年起，10年間GDP增長336%，而稅收增長486%。稅收超常增長不在增長本身，而在于其可持續(xù)性有多久[3]。

過高的稅負會加大企業(yè)以及個人的負擔，不利于企業(yè)的擴大再生產以及居民的消費，民眾難以更好地分享經濟增長的成果。按國際可比的全口徑核算，我國的宏觀稅負占GDP比重已在35%左右。宏觀稅負中，各類非稅收入占45%左右；稅收收入中，90%的稅收由企業(yè)繳納，這些稅賦均可以轉嫁到商品價格中，由廣大消費者負擔。

財政的過度增長還容易加劇政府的盲目投資與過度開支，導致產能過剩和效率低下。目前，我國政府投資性支出占比過高，在20%左右。歐盟15國多年來穩(wěn)定在8%左右，韓國為5%—10%，美國為15%—20%。當前我國有限的公共服務支出也偏重一般公共服務，如城市建設維護等，而對于社會性支出，如教育、社保、醫(yī)療等投入不足，欠賬仍然很大。雖然近年財政支出向民生傾斜力度加大，我國的民生保障仍限于“低水平，廣覆蓋”，仍需要繼續(xù)大幅度向民生傾斜，不斷提高社會性支出水平。

（二）財權事權不能即期匹配，央地財政關系失調

1994年的分稅制改革可以說是規(guī)范中央與地方關系的有益探索，某種意義上也是一次集權運動。分稅制改革解決了中央和地方利益分配的矛盾和沖突，實現(xiàn)了激勵相容。但分稅制改革并不徹底。

一是中央和地方的事權劃分不明晰。我國憲法原則上對中央和地方政府職責范圍做出了規(guī)定，卻并未通過立法對各級政府的事權加以明確劃分，結果在實踐中除了少數(shù)事權如外交、國防等專屬中央政府外，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府事權的翻版。在垂直體制下，上級的法律事權往往成為下級的當然事權，層層分解、逐級下壓。事權長期層層下移，造成中央與地方事權錯位、地方各級政府之間相互錯位。

二是財權財力向上集中，事權層層下壓，財力事權不能即期匹配。自2000年以來，地方稅收和中央稅收基本穩(wěn)定在“三七開”，財政收入基本穩(wěn)定在“五五開”的格局，支出結構上，正在向20∶80 的比例邁進。中央在事權基本不變的情形下，財政收入得到大幅加強，而地方政府的事權則隨經濟和社會的發(fā)展在加速擴張。收入比重的下降和支出比重的持續(xù)增加，導致地方各級財政日益困難，而且行政層級越向下，收支缺口越大。

三是轉移支付形成尋租博弈。事實上，中央集中的財政收入大部分又通過“返還”和“轉移支付”用到了地方上。問題是轉移支付的方式不夠科學和規(guī)范，整體上無法顯示出明顯的再分配效果和均等化效應。地方政府開支中有40%左右來自于中央政府轉移支付，但采用客觀公式計算的一般性轉移支付占比過小，而專項轉移支付又分散在各部委，極不透明，給權力尋租和腐敗提供了制度條件。此外，稅收返還額與當?shù)卦鲋刀惡拖M稅的增長率掛鉤，也維護了富裕地區(qū)的既得利益。

二、“營改增”與央地財政關系調整

中國需要新一輪稅制改革，將一些有利于轉方式、調結構、擴內需、惠民生的稅收政策上升為稅收制度安排，以破解日益突出的經濟、社會、自然協(xié)調發(fā)展難題。一是促進經濟發(fā)展方式轉變，理順經濟關系。核心是擴大增值稅征收范圍，逐步實現(xiàn)“營改增”；同時調整消費稅，降低進口關稅，加大企業(yè)創(chuàng)新所得稅優(yōu)惠等。二是促進收入財富公平分配，理順經濟與社會的關系。如擴大房產稅試點范圍、建立社會保障稅等。三是促進經濟可持續(xù)發(fā)展，建立和諧稅收關系。如改革資源稅、開征環(huán)境稅等[4]。

稅制改革的目的并不在于總體稅負的增加或減少，而是稅收結構的調整，以借此影響勞動供給、收入分配、資本積累和產業(yè)結構。減稅與合理化稅制都可以減輕納稅主體負擔。當前，我國正在推行的結合稅制改革完善結構性減稅政策，不是“一刀切”，而是根據產業(yè)收入政策等，對不同的產業(yè)行業(yè)進行差異化的征收，有減有增，特別是對低收入者、中小微企業(yè)、科技創(chuàng)新型企業(yè)等的減稅力度加大。其中，被廣泛關注的增值稅擴圍改革，即穩(wěn)步推進“營改增”，絕不僅僅是一次普通的減稅措施?！盃I改增”或將引發(fā)一場不亞于1994年分稅制的重大財稅改革，其后續(xù)影響將全面改變政府、企業(yè)和居民之間的利益分配格局，中央和地方財稅關系的調整勢在必行[5]。

2.1 Wnt信號通路與血管內皮功能障礙 在機體生理狀態(tài)下，內皮細胞通過分泌一氧化氮等物質調節(jié)血管舒縮活動，維持正常的血管功能。當血管內血流動力學發(fā)生異常改變而難以血管內皮細胞自主調節(jié)時，內皮細胞可被損傷，進而發(fā)生細胞功能障礙，并在損傷部位招募大量的炎癥細胞。這一病理過程稱為粥樣硬化發(fā)生的初始因素[12]。

（一）“營改增”事關中國經濟的結構調整和戰(zhàn)略轉型

“營改增”是經濟發(fā)展的必然選擇。分稅制改革時，為獲得地方政府的支持，對商品和勞務分別征收增值稅和營業(yè)稅，兩稅并行、分立征收，日益顯示出其內在的不合理性和缺陷。增值稅采取多環(huán)節(jié)征稅，環(huán)環(huán)抵扣的方式，征收極為便利，其效應要充分發(fā)揮，稅基要盡可能的寬，包含所有的商品和服務。營業(yè)稅不僅破壞了增值稅的抵扣鏈條，而且有重復征稅的弊端，影響第三產業(yè)的發(fā)展，還危害技術創(chuàng)新和自主研發(fā)，不利于經濟發(fā)展方式的轉變和結構調整。

我國從2012年開始實施“營改增”稅制改革，按照“十二五”規(guī)劃，將在“十二五”期間完成，分三步走：第一步，在部分行業(yè)部分地區(qū)進行試點，上海作為首個試點城市已經正式啟動。第二步，選擇部分行業(yè)在全國范圍內進行試點。第三步，在全國范圍內實現(xiàn)“營改增”，屆時將取消營業(yè)稅。目前已經在全國13個省市試點的“營改增”改革，有望擴展至全國范圍，并將郵電通信、鐵路運輸、建筑安裝等行業(yè)納入改革范圍。

“營改增”試點以來，增值稅稅率由原來的17%和13%兩檔變?yōu)樗臋n，即新增兩檔11%和6%的低稅率，部分交通運輸業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的稅負最高降低了60%。未來“營改增”“1+6”在全國推廣后，其減稅的效應也將在全行業(yè)波及，預計能為企業(yè)帶來30%—40%的減稅。據測算，在2013年間，全部試點地區(qū)企業(yè)將減輕負擔約1200 億元。如果一兩年內全國所有服務業(yè)全部實現(xiàn)“營改增”，再加上把不動產納入抵扣范圍，則未來一兩年預計減稅9000 億元，規(guī)模遠遠大過之前的1200億元。

（二）“營改增”要求重塑中央與地方財政關系

“營改增”進程，使分稅制下原本已經失調的中央和地方財政關系進一步凸顯。分稅制下，關稅、消費稅和增值稅等大稅種劃歸中央，營業(yè)稅、土地稅和一小部分增值稅劃歸地方。增值稅是中央和地方共享稅，由國家稅務機關征收管理，國內增值稅收入按75∶25 的比例在中央政府和地方政府間分成，進口增值稅收入歸屬中央；營業(yè)稅是地方稅，除鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的營業(yè)稅收入劃歸中央外，其他均歸屬地方財政收入，是地方第一大稅種，占地方稅收收入的50%以上?！盃I改增”試點以來減稅效應顯現(xiàn)，上海市2012年1—10月減收225億元，北京市兩個月減收25億元。

增值稅和營業(yè)稅并立的制度設計，原本是為了保證地方政府獲得穩(wěn)定的財政收入來源?！盃I改增”后，若中央分享75%，地方分享25%，即便稅收收入不變，地方政府收入也會減少75%。此外，兩稅合并后增值稅將一稅獨大，占稅收總收入的比重達到57%，因此，構建新的財稅體制成為必然。

三、構建新的財稅體制，逐步理順中央和地方財政關系

（一）正稅清費，培育地方主體稅種

一要將非規(guī)范性的政府收入納入規(guī)范化軌道，并同包括稅收在內的整個政府收入的安排掛起鉤來。事實上，1998年的“稅費改革”就圍繞此展開，至今沒有實質性的突破。財政的“公開化、透明化、法制化”是關鍵，而突破口則在于修訂《預算法》，做實人大對政府全口徑預算的監(jiān)督審查制度。

二要合理化稅制，加大直接稅在稅收中的比重。我國稅源結構呈單一經濟型特征，以增值稅、營業(yè)稅、消費稅等流轉稅為主體的間接稅比重過高占70%以上，直接稅比重過低占25%，直接稅中又有18%來自于企業(yè)所得稅，只有7%—8%是個人所得稅等零星稅收，財產稅幾乎空白，資源、環(huán)境稅負較低，同當前資源、環(huán)保和收入分配領域的形勢不相稱，必須調整稅制。

三要積極推進以房產稅和消費稅為主的地方主體稅建設。地方稅基應主要落在消費而不是生產上。在生產環(huán)節(jié)征收，對地方政府而言，項目越多，收入越多，需要從根本上改變地方政府的激勵機制。

合理調整和完善消費稅制度。按消費地原則將國內消費稅劃為地方稅，由生產環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)征收，同時將車輛購置稅劃歸地方稅，對沖“營改增”造成的地方減收。

開征環(huán)境稅、提高資源稅稅率并增加覆蓋范圍，并明確為區(qū)縣級政府主體稅。先選擇防治任務繁重、技術標準成熟的稅目（如二氧化碳）開征環(huán)境保護稅，再逐步擴大征收范圍；研究把煤炭等資源品目逐步納入從價計征范圍，并適當提高稅負水平。環(huán)境稅、資源稅改革有利于提高地方政府環(huán)境恢復治理能力，促進資源節(jié)約開采利用，獲得資源、環(huán)境領域的雙重紅利。

（二）厘清中央和地方承擔的公共責任

一是各級政府的事權和支出責任要明晰。政府間的事權應逐級上移，避免進一步下沉。要合理界定中央與地方的事權，適當增加中央政府的支出責任。為了更好地推動和保證基本公共服務均等化，中央應上收部分公共服務職責，如教育、基礎養(yǎng)老、醫(yī)療、食品藥品安全等，由中央政府統(tǒng)一負責，為地方政府營造更公平的環(huán)境。事權本質上是一種支出責任。從世界各國來看，一般某些公共服務、社會福利等責任都由中央政府承擔或中央和地方共擔。

二是結合“營改增”進程研究調整中央和地方的收入劃分，并在此基礎上輔以公平、高效、合理的轉移支付制度，使地方政府的“財力與支出責任相匹配”。

減少政府層級是合理分稅的前提。中國當前實行的是五級行政體制，20個左右的稅種實行五級“分稅”極不現(xiàn)實。中國財政合理的分稅分級體制是形成中央、省級和市縣三個層級，在推行“省直管縣”“鄉(xiāng)財縣管”的基礎上實現(xiàn)省以下實質性的分稅制度，每級政府都要有合理的事權財權。“省直管縣”的核心是取消“市管縣”，市、縣分設，皆直轄于省。

構建新的增值稅收入分享體制，并以此為突破口，更科學合理地構建中央和地方之間共享稅的收入劃分。“營改增”的終極目的是為了發(fā)揮增值稅的經濟效率，方便各類經濟要素在全國范圍內的順利流通和全國統(tǒng)一大市場的完善，稅收收入仍由中央和地方共享。新的增值稅分享體制不應僅僅著眼于提高地方的分享比例，而應依據一定的公式，在綜合考慮各地的人口數(shù)量、消費能力、基本公共服務需要，以及地方政府的財政收入能力等因素后確定，并做好增值稅收入分享的預算，使地方分享的增值稅與中央“因素法”轉移支付相融合，成為地方政府一個穩(wěn)定的、常態(tài)化的財政收入來源。

三是在財政管理體制上，可探討逐步由現(xiàn)在的“以收定支、收支掛鉤、分級管理”的相對分權的體制向“以支定收、收支分離”的相對集權的財政管理體制轉型。支出受到政府職能范圍和預算法、征稅權力的約束，并實行以豐補廉、周期性預算平衡，由中央政府通過轉移支付來平衡各地基本公共服務的財力[6]。

總之，財稅體制改革關系到經濟結構的調整與轉型，關系到市場經濟能否健康發(fā)展，涉及方方面面的利益調整，周密設計、合理把握、漸進推行至關重要，且科學構建中央與地方財政關系，同時避免矯枉過正。

[1]胡怡建.中國稅收發(fā)展面臨的四大轉變[J].財貿經濟，2011，（10）：35—39.

[2]趙新宇.2012年：增稅與減稅[J].鳳凰周刊，2013，（1）：17—20.

[3]施文波，賈康.增值稅擴圍改革與中央和地方財政體制調整[J].財貿經濟，2010，（11）：44—49.

[4]高培勇.“營改增”或將引爆中國財稅體制根本性變革[J].鳳凰周刊，2013，（7）：30—32.

[5]車海剛.深化財稅改革需重點把握的問題[N].學習時報，2013-10-21（6）.

[6]樓繼偉.中國政府間財政關系再思考[M].北京：中國財政經濟出版社，2013.