王曉軍 喬 楊

(1中國人民大學(xué)應(yīng)用統(tǒng)計科學(xué)研究中心，北京，100872;2北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京，100037)

一、引言

經(jīng)過20多年的改革，我國的養(yǎng)老保障制度逐步覆蓋到不同類型的勞動者和居民，從城鎮(zhèn)企業(yè)職工到城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員，再到農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民。逐步建立了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險等制度，形成了除公務(wù)員和參公管理工作人員外，覆蓋所有其他類型就業(yè)和居民的社會養(yǎng)老保險體系。公務(wù)員和參公管理人員的養(yǎng)老金制度仍然延續(xù)著20世紀(jì)50年代確立下來的由財政預(yù)算支付的退休金制度。在退休金制度下，個人不需要為養(yǎng)老金權(quán)益的積累而繳費，退休金待遇決定于退休前的工資和工齡，退休后的養(yǎng)老金與工資同步增長。這樣，隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的深入，城鎮(zhèn)企業(yè)職工與公務(wù)員在退休待遇上的差距日益拉大，養(yǎng)老保險制度的公平性備受質(zhì)疑，由制度差異帶來的阻礙人才流動等弊端日益凸顯，成為近年來社會關(guān)注的焦點問題，在2012年全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議召開期間，退休待遇“雙軌制”再次成為人們最為關(guān)注的熱點。

本文在分析公務(wù)員職業(yè)特點及其養(yǎng)老保障特殊性的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗，探討我國公務(wù)員養(yǎng)老金體系的設(shè)計特點和改革路徑，使他們的養(yǎng)老金體系既能融入全國統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險體系內(nèi)、以消除城鎮(zhèn)存在的養(yǎng)老金“雙軌制”，又能保護(hù)他們的養(yǎng)老金既得權(quán)益。基于此，本文提出了一種公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革的設(shè)計思路，并測算分析了改革對個人和財政支出的影響，最后給出了我國養(yǎng)老金改革的相關(guān)政策建議。

二、公務(wù)員養(yǎng)老金并軌改革的基本思路

(一)公務(wù)員養(yǎng)老保障的特殊性

與企業(yè)職工相比，公務(wù)員在雇主、薪酬福利來源等方面存在特殊性。首先，公務(wù)員的雇主是國家，其薪酬資金來源于政府財政撥款。他們在職期間的工資實行職級工資制，并有正常增長機制，除降職等特殊情況，在職期間的工資隨工齡增長，并在退休前達(dá)到最高水平。退休后的養(yǎng)老金有“延續(xù)報酬”的傾向，也就是退休后仍由雇主提供一定水平的定期待遇。［1］我國現(xiàn)行的公務(wù)員退休金以退休前一年的工資水平為計發(fā)基礎(chǔ)，也體現(xiàn)了對退休前工資的延續(xù);第二，公務(wù)員的養(yǎng)老金來源于財政撥款。由于公務(wù)員的雇主是政府，政府對公務(wù)員養(yǎng)老金的繳費責(zé)任直接體現(xiàn)在通過政府預(yù)算對養(yǎng)老金的支付;第三，公務(wù)員的退休金待遇相對優(yōu)厚。從國際經(jīng)驗看，在任何國家，無論建立何種養(yǎng)老金制度，公務(wù)員都是首先被覆蓋的群體，［2］而且養(yǎng)老金待遇普遍水平高于私人部門。［3］這與公務(wù)員雇傭關(guān)系的特殊性有關(guān)，體現(xiàn)了對公務(wù)員職業(yè)崗位公益性的褒獎。

(二)公務(wù)員與企業(yè)職工退休金雙軌制

自20世紀(jì)90年代我國開始實施養(yǎng)老金制度改革以來，對企業(yè)職工的養(yǎng)老金制度改革不斷深化，而公務(wù)員則一直延續(xù)著20世紀(jì)50年代確立的離退休制度。他們的退休金全部來源于財政撥款，退休金水平以退休前工資為基礎(chǔ)，按工齡長短劃分不同檔次計發(fā)。按照財政部和原人事部2006年的規(guī)定，機關(guān)離退休人員的離退休費按本人離退休前職務(wù)工資和級別工資之和的一定比例計發(fā)，工作年限滿35年的按90%計發(fā)，工作年限在30－34年的，按85%計發(fā)，工作年限在20－29年的，按80%計發(fā)。公務(wù)員的退休金按同級在職職工工資增長率調(diào)整。相比之下，對企業(yè)職工養(yǎng)老金制度的改革已有20多年的歷程。在制度設(shè)計上，企業(yè)職工養(yǎng)老金制度包括國家主辦的基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金兩個重要的支柱。但實踐中，只有政府主辦的基本養(yǎng)老保險覆蓋到大部分的城鎮(zhèn)企業(yè)職工，企業(yè)年金的覆蓋面十分有限。2010年底，我國只有1335萬職工參加了企業(yè)年金，只占參加基本養(yǎng)老保險職工的6.8%。①資料來源:人力資源和社會保障部網(wǎng)站，2010年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報?；攫B(yǎng)老保險需要企業(yè)和職工個人繳費，養(yǎng)老金待遇決定于退休前的繳費年限和繳費水平，退休后的養(yǎng)老金按定期公布的上調(diào)方案調(diào)整，沒有建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。近年來，企業(yè)職工基本養(yǎng)老金的社會平均工資替代率大約為45%。由于改革以來企業(yè)年金的發(fā)展一直沒有跟上，絕大多數(shù)退休者依靠基本養(yǎng)老金養(yǎng)老，使企業(yè)職工退休待遇大大低于公務(wù)員。按照國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2005年(2006年后政府統(tǒng)計不再公布按機關(guān)和企業(yè)分類的養(yǎng)老金數(shù)據(jù))，機關(guān)的人均養(yǎng)老金是企業(yè)的2.1倍。

我國企業(yè)職工和公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇差距持續(xù)擴(kuò)大，已成為社會矛盾的重要來源，加劇了城鎮(zhèn)不同群體間的勞動力市場壁壘，妨礙了人力資源的正常流動和有效配置。同時，現(xiàn)行公務(wù)員養(yǎng)老金來源于財政，也使財政負(fù)擔(dān)日益沉重。另外，各公共部門對退休人員及退休制度采取分散化的單位管理，加大了管理成本，影響了機關(guān)單位的工作效率。因此，應(yīng)盡早對公務(wù)員養(yǎng)老金制度實行并軌改革。

(三)公務(wù)員養(yǎng)老金改革的國際經(jīng)驗

在世界范圍內(nèi)，公務(wù)員與私人部門雇員養(yǎng)老金體系的關(guān)系可以歸納為三種:第一種是完全獨立，公務(wù)員有專門的養(yǎng)老金體系，不參加私人部門雇員的社會養(yǎng)老保險;第二種是完全統(tǒng)一，公務(wù)員與私人部門雇員采取完全相同的養(yǎng)老金體系;第三種是部分統(tǒng)一、部分獨立，在基本養(yǎng)老保險上兩者完全一致，在職業(yè)年金上完全獨立。據(jù)世界銀行的報告，［4］在調(diào)查的158個國家中，有84個國家對公務(wù)員實行獨立的養(yǎng)老金制度，比例為53%。從地區(qū)來看，獨立的公務(wù)員養(yǎng)老金制度在南亞和非洲較為普遍，拉丁美洲和東歐地區(qū)以全民統(tǒng)一的制度占主導(dǎo)地位，北美、歐洲地區(qū)更多地在基本養(yǎng)老保險制度上統(tǒng)一，在職業(yè)年金上分離。

實行完全統(tǒng)一制度的國家，大多在20世紀(jì)80－90年代進(jìn)行了根本性的養(yǎng)老金制度改革，建立了強制性的私營管理的基金制養(yǎng)老制度。這類國家以智利和一些拉美國家為代表;實行部分統(tǒng)一、部分獨立的代表國家有美國(聯(lián)邦和部分州)、英國、加拿大、澳大利亞、日本等發(fā)達(dá)國家。這些國家大多經(jīng)歷了養(yǎng)老金并軌改革。例如，日本在20世紀(jì)80－90年代實施了養(yǎng)老金并軌改革，將過去覆蓋公共部門的“共濟(jì)養(yǎng)老保險”和覆蓋私營部門的“厚生養(yǎng)老保險”并軌形成全國統(tǒng)一的國民年金，使公共和私營部門的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)三層次結(jié)構(gòu)，即國民年金+收入關(guān)聯(lián)年金+職業(yè)年金。美國在20世紀(jì)80年代中后期將聯(lián)邦公務(wù)員養(yǎng)老體系并入社會保障，形成全國統(tǒng)一的社會保障+職業(yè)年金+自愿儲蓄的三層次養(yǎng)老金體系。［5］對公務(wù)員的職業(yè)年金大多采取待遇確定的類型，主要原因是為了保障退休待遇的穩(wěn)定性，避免個人承擔(dān)養(yǎng)老基金縮水風(fēng)險和長壽風(fēng)險。

對公務(wù)員實行獨立養(yǎng)老金制度的國家，絕大多數(shù)不要求個人繳費，財政是主要的籌資來源，財政負(fù)擔(dān)的日益沉重是這類國家面臨的主要問題。這類國家包括中國、法國、德國、巴西、希臘、愛爾蘭、波蘭等。這些國家公務(wù)員養(yǎng)老金制度的建立普遍早于社會養(yǎng)老保險，公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇往往高于私人部門。由于居高不下的養(yǎng)老金待遇和人口長壽的壓力，這種獨立的制度給財政帶來日益增大的壓力，同時，也存在阻礙人才流動的弊端，因此，長期以來存在養(yǎng)老金體系統(tǒng)一性和公平性的改革要求，不少國家實施了公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革，改革的總體趨勢是在基本養(yǎng)老保險上全國統(tǒng)一，在職業(yè)年金上對采取專門的計劃。這種改革在實現(xiàn)養(yǎng)老保障體系基本統(tǒng)一的同時，能夠體現(xiàn)公務(wù)員待遇機制的特殊性。

(四)我國公務(wù)員養(yǎng)老金并軌改革的基本思路

為了實現(xiàn)公務(wù)員與企業(yè)職工在養(yǎng)老金待遇上的公平性，消除養(yǎng)老金“雙軌制”，政府應(yīng)盡快推動公務(wù)員養(yǎng)老金制度的并軌改革，以公平的體現(xiàn)政府、雇主和個人對養(yǎng)老責(zé)任的分?jǐn)?。從資金支持的角度，政府的養(yǎng)老責(zé)任體現(xiàn)在對基本養(yǎng)老金支付缺口的補貼、對各層次養(yǎng)老金安排中雇主和個人的繳費及其投資收益的稅收減免;雇主和個人的養(yǎng)老責(zé)任體現(xiàn)在為個人養(yǎng)老權(quán)益的積累而繳費。與企業(yè)職工不同的是，由于公務(wù)員的雇主是政府，政府并不創(chuàng)造財富，只能通過財政手段實現(xiàn)收入的再分配。

在并軌改革的總體思路下，對于公務(wù)員的養(yǎng)老金改革，需要首先分析當(dāng)前的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度包括社會基本養(yǎng)老保險+企業(yè)年金+個人儲蓄性養(yǎng)老安排三個層次。其中，基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌+個人賬戶的模式。社會統(tǒng)籌實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，由企業(yè)繳費融資，參保人的待遇與繳費年限及繳費水平掛鉤。個人賬戶在設(shè)計上是基金制，實際上是名義賬戶制(一些地區(qū)正在進(jìn)行做實個人賬戶的試點)，個人賬戶的繳費全部由個人承擔(dān)，個人賬戶累計余額按不低于銀行定期存款的利率記賬，在退休時個人賬戶余額按規(guī)定的年金系數(shù)轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金發(fā)放。這樣，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實質(zhì)上包括了兩個不同的層次，一個是由社會統(tǒng)籌基金形成的現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎(chǔ)養(yǎng)老保險，一個是由個人繳費形成的名義賬戶制養(yǎng)老保險。也就是說，當(dāng)前的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實際上包含了不同的融資模式，不同的責(zé)任主體，不同的待遇計發(fā)方式的兩層次計劃。在實踐中，社會統(tǒng)籌與個人賬戶是混合在一起進(jìn)行管理的，這種混合管理容易產(chǎn)生實踐中存在的“混賬”問題，容易引起兩類基金不透明的借貸關(guān)系，使兩類基金本應(yīng)有的獨立的財務(wù)收支狀況和資產(chǎn)負(fù)債狀況模糊不清，不利于兩類基金清晰透明的財務(wù)管理和風(fēng)險管理?；陴B(yǎng)老金體系改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)，我們認(rèn)為，對公務(wù)員的養(yǎng)老金改革可以探索將基本養(yǎng)老保險下的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式分離為兩個獨立的層次，建立公務(wù)員基本養(yǎng)老金+強制性職業(yè)年金。在未來的改革中，公務(wù)員的基本養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌層次并軌，形成全國統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老金?；谶@樣的考慮，公務(wù)員養(yǎng)老金體系應(yīng)該包括基本養(yǎng)老金+強制性職業(yè)年金+個人儲蓄性養(yǎng)老安排三個層次，其中，基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金由政府主辦、強制執(zhí)行，目標(biāo)是為公務(wù)員提供一定水平的養(yǎng)老金替代目標(biāo)。個人儲蓄性養(yǎng)老金由個人自愿選擇，包括在法律允許范圍內(nèi)選擇個人商業(yè)年金、個人銀行儲蓄以及其他以養(yǎng)老為目的投資等。在這一層次上與企業(yè)職工沒有差異，這里只討論基本養(yǎng)老金+職業(yè)年金兩個層次。

1.公務(wù)員基本養(yǎng)老金

公務(wù)員基本養(yǎng)老金制度由政府主辦，由當(dāng)期財政預(yù)算支付，并逐步實現(xiàn)社會化發(fā)放。公務(wù)員達(dá)到法定退休年齡退休，可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，達(dá)到法定退休年齡前調(diào)出或退出，可獲得既得養(yǎng)老金權(quán)益。養(yǎng)老金待遇計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金一致，即以社會平均工資和個人指數(shù)化繳費工資為基數(shù)，每工作1年按1%計發(fā)。退休后養(yǎng)老金待遇按統(tǒng)計局公布的上年居民消費價格指數(shù)調(diào)整，如果消費價格指數(shù)小于100%，則不調(diào)整。這樣，一個35年工齡的擁有平均工資的公務(wù)員，在退休時可以得到35%的養(yǎng)老金替代率，退休后的待遇隨消費價格指數(shù)化調(diào)整，保證了退休金的購買力。按照我國恩格爾系數(shù)進(jìn)行粗略估計，35%的替代率基本上能夠提供基本的生活需要。

2.職業(yè)年金

公務(wù)員職業(yè)年金由政府主辦、強制執(zhí)行，由財政預(yù)算撥款和個人繳費籌資，采取個人賬戶記賬方式并且待遇水平預(yù)先設(shè)定。即采取帶有個人賬戶的待遇預(yù)定混合計劃類型。采用個人賬戶記賬，使養(yǎng)老金權(quán)益透明化，易于被人理解和接受。當(dāng)參加者退出職業(yè)年金時，既得養(yǎng)老金權(quán)益等于個人賬戶余額，個人賬戶余額可以隨同轉(zhuǎn)移。計劃的待遇預(yù)先設(shè)定，使計劃提供的養(yǎng)老金待遇有所保證，避免由個人承擔(dān)投資和長壽風(fēng)險，保障公務(wù)員穩(wěn)定的養(yǎng)老金待遇?；谖覈鹑谑袌霾粔虬l(fā)達(dá)、較高的國民儲蓄率以及公務(wù)員職業(yè)年金部分由公共財政融資等設(shè)定，在短期內(nèi)職業(yè)年金可以選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制，待金融市場等外部條件成熟后，再逐步過渡到基金積累制。

職業(yè)年金的待遇目標(biāo)設(shè)定為每繳費1年獲得退休前工資的1.2%，這樣，退休前繳費35年的人，養(yǎng)老金待遇為退休前工資的42%。退休后的待遇隨消費價格指數(shù)調(diào)整，如果消費價格指數(shù)小于100%，則不調(diào)整。這樣，對于一個退休前有35年工齡的公務(wù)員來說，基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金總和為退休前工資的77%。對于工齡超過35年的退休者，養(yǎng)老金的上限為退休前工資的90%，以避免獲得過高水平的養(yǎng)老金。一般認(rèn)為，考慮人們在年輕時需要在住房、子女教育、職業(yè)培訓(xùn)、社會保障繳費(或繳稅)、商業(yè)保險等方面有較多的支出，退休后在這些方面的開支顯著減少甚至為零，從而養(yǎng)老金達(dá)到退休前收入的75%左右就基本能夠維持退休前的生活水平。為了體現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的并軌，并考慮一定的過渡期，設(shè)定改革年職業(yè)年金的個人繳費率為1%，以后每兩年提高一個百分點，提高到8%后穩(wěn)定不變。財政對職業(yè)年金的補貼是扣除個人繳費后能夠滿足預(yù)先設(shè)定的待遇目標(biāo)所需要的繳費，這部分需要通過定期精算評估確定。在下節(jié)的測算分析中，我們將依據(jù)精算原則，估計為實現(xiàn)設(shè)定的待遇目標(biāo)需要的繳費。圖1列出了現(xiàn)行公務(wù)員退休金制度與改革方案的比較，圖2展示了公務(wù)員養(yǎng)老金改革方案與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金體系的并軌路徑。

三、公務(wù)員養(yǎng)老金并軌改革的精算評估

對公務(wù)員養(yǎng)老金并軌改革的精算評估依賴于對改革年的選擇和改革年對“中人”①這里的“中人”指改革時已由原制度覆蓋、改革后轉(zhuǎn)向新制度并在退休時按新制度計算待遇的人群。的界定，對“中人”的界定依賴于對轉(zhuǎn)軌速度的要求，最快的轉(zhuǎn)軌是從改革年一次性轉(zhuǎn)向新制度，所有尚未退休的人員在退休時按新制度計算待遇。最慢的轉(zhuǎn)軌是從改革年新入職者開始轉(zhuǎn)向新制度。如果轉(zhuǎn)軌從改革年y歲以下的人開始，即改革年y歲以下的在職者為“中人”。這樣，越遠(yuǎn)離退休年齡的人，轉(zhuǎn)向新制度后為職業(yè)年金的繳費年限越長，從而體現(xiàn)了制度的逐步轉(zhuǎn)軌和個人養(yǎng)老責(zé)任的逐步增加。

(一)數(shù)據(jù)與假設(shè)

測算制度改革的財務(wù)影響，需要估計在新制度下每年新增退休及其養(yǎng)老金水平和新增就業(yè)人數(shù)及其繳費水平。每年新增退休人數(shù)決定于分年齡在職人數(shù)和規(guī)定的退休年齡，新增從業(yè)人數(shù)決定于就業(yè)崗位和就業(yè)政策。

1.人口數(shù)據(jù)與假設(shè)

圖1 現(xiàn)行的公務(wù)員退休金制度與改革方案的比較

圖2 公務(wù)員改革方案與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的并軌

我國官方公布的數(shù)據(jù)中沒有公務(wù)員的在職和退休數(shù)據(jù)。2008年前國家統(tǒng)計局公布按企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)口徑統(tǒng)計的分類數(shù)據(jù)(2009年后不再公布這一數(shù)據(jù))。2008年，國有機關(guān)就業(yè)人數(shù)為1156萬人，在2000－2008年，國有機關(guān)就業(yè)人數(shù)年平均增長率為1%?？紤]到我國公務(wù)員是一只相對穩(wěn)定的隊伍，這里假設(shè)2008－2012年公務(wù)員每年增長1%，2013年后，公務(wù)員就業(yè)總數(shù)保持不變，每年新增就業(yè)人數(shù)等于當(dāng)年減少的就業(yè)人數(shù)，減少的原因包括退休、死亡、傷殘、調(diào)離等?？紤]到公務(wù)員“終身就業(yè)”和職業(yè)比較安全的特點，忽略公務(wù)員在崗期間的調(diào)離、傷殘等因素，假設(shè)每年新增的就業(yè)人數(shù)等于每年因退休和死亡而減少的人數(shù)。另外，我國沒有公布的分年齡性別的公務(wù)員數(shù)據(jù)，假設(shè)在職公務(wù)員的年齡分布與同年城鎮(zhèn)職工相同。假設(shè)公務(wù)員死亡率與同年城鎮(zhèn)人口死亡率相同?？紤]到當(dāng)前和未來我國公務(wù)員受教育年限較長，公務(wù)員至少要求有2年的基層工作經(jīng)驗，以及逐步提高退休年齡的考慮，假設(shè)新增就業(yè)的平均年齡為25歲，平均退休年齡為60歲。

2.經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)與假設(shè)

按國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2008年國有機關(guān)單位的職工年平均工資為3.3萬元(2009年后不再公布這一分類數(shù)據(jù))，同年企業(yè)職工的平均工資為2.8萬元。2000年以來，職工平均工資一直以超過10%的速度增長，國有單位的職工平均工資增長率更高，2000年以來增長速度達(dá)到15%?？紤]到未來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能放緩，假設(shè)未來的工資增長率有所下降，到2020年工資增長率下降到8%，2025年后工資增長率保持在6%的水平上，假設(shè)工齡工資增長率為1%。這樣，依據(jù)分年齡在職人數(shù)、平均工資及其增長率、工齡工資增長率就可以估計出各年份年齡的平均工資。我國在2000－2010年期間，居民消費價格指數(shù)的最低水平為99.2%，最高水平為105.9%，平均為102%。假設(shè)未來價格指數(shù)保持在102%的水平上。

(二)方法與模型

如果從t年開始改革，由前面給出的數(shù)據(jù)和假設(shè)，可以估計出轉(zhuǎn)向新制度后的退休者在原制度和新制度下的待遇差距，以及財政在公務(wù)員養(yǎng)老金支出上的差距。

設(shè)t年x歲的公務(wù)員人數(shù)為 Lt，x，他們當(dāng)年的工資為 st，x，經(jīng)過60－x年達(dá)到60歲時的人數(shù)為L(t+60－x)，60，他們在退休前一年的工資為s(t+59－x)，59，如果按原制度支付養(yǎng)老金，其待遇按工齡區(qū)間劃分檔次，退休后的養(yǎng)老金按工資增長率指數(shù)化調(diào)整。

如果從t年開始改革，改革后的工齡積累的基本養(yǎng)老金待遇為:

改革后的工齡積累的職業(yè)年金待遇為:

因此，t+60－x年新退休者在新制度下的養(yǎng)老金待遇總和為:

對于職業(yè)年金，設(shè)個人賬戶的繳費率為c，個人年工資增長率為g，個人賬戶記賬利率為i，則在退休時個人賬戶記賬余額為:

如果名義賬戶的記賬利率采取現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度的內(nèi)涵回報率，在這里取平均工資增長率+在職人數(shù)增長率，［6］因假設(shè)在職人數(shù)保持不變，有i=g，這時，上式簡化為:

這樣，按照收支平衡關(guān)系，在i=g下，滿足待遇目標(biāo)的繳費率c為:

將(2)式代入(8)式，有

(三)改革方案的財務(wù)影響

1.對個人待遇的影響

改革后個人的養(yǎng)老金待遇由兩部分構(gòu)成，即基本養(yǎng)老金+職業(yè)年金。根據(jù)二者的待遇計發(fā)辦法可以得出在新制度下不同工齡退休者的養(yǎng)老金替代率，圖3給出了不同工齡的退休者在新制度與原制度下的替代率。

圖3 改革前后不同工齡退休者的養(yǎng)老金替代率

從圖3可見，新制度使個人養(yǎng)老金待遇明顯下降，但降低的幅度受工齡的影響較大，工齡越短待遇降低的幅度越大?，F(xiàn)行制度按工齡區(qū)間規(guī)定退休金，使工齡區(qū)間兩端相鄰工齡的養(yǎng)老金待遇相差較大，如工齡10年比工齡9年的替代率高出20%，工齡20年比19年高出10%等。改革方案避免了這種不合理的現(xiàn)象，養(yǎng)老金待遇與參加年數(shù)掛鉤，每多參加1年增加相同比例的養(yǎng)老金待遇。

2.滿足待遇目標(biāo)的職業(yè)年金繳費率

依據(jù)前面的假設(shè)和公式(8)，如果從2013年開始改革，可以計算出為滿足設(shè)定的職業(yè)年金待遇目標(biāo)所需的繳費率為16%。這樣，如果個人繳費率為8%，財政對應(yīng)的補貼也是個人工資的8%，這一設(shè)定正好與基本養(yǎng)老保險個人賬戶的繳費比例相同。值得注意的是，隨著退休年齡、工資增長率、記賬利率、價格指數(shù)、壽命延長等歷史數(shù)據(jù)的變動以及依據(jù)歷史數(shù)據(jù)對未來做出精算假設(shè)的調(diào)整，為滿足待遇目標(biāo)所需的職業(yè)年金繳費率會隨著時間的變化有所調(diào)整，這正是混合型職業(yè)年金計劃需要做定期精算評估的原因。

3.改革對財政支出的影響

如果制度從2013年開始改革，改革年的“中人”設(shè)定為49歲及以下年齡的在職人員，即50歲及以上的在職人員和已退休人員仍然保持在原制度下，按原制度計發(fā)和調(diào)整養(yǎng)老金，個人不需要為職業(yè)年金繳費。改革年49歲及以下的在職人員轉(zhuǎn)向新制度，個人需要為職業(yè)年金繳費，繳費比例從1%開始，每2年增加1個百分點，達(dá)到8%后穩(wěn)定不變。由于現(xiàn)收現(xiàn)付制下個人的繳費可以用來支付當(dāng)期的養(yǎng)老金，從而可以沖抵財政對養(yǎng)老金的支出。按照前面的假設(shè)和模型，我們編制了精算評估模型，測算了改革使財政支出的縮減額，列在表1中。

從表1中數(shù)據(jù)可見，隨著時間的延續(xù)，職業(yè)年金的個人繳費額不斷增加，從2013年的50億元增加到2050年的14898億元，從而使財政支出相應(yīng)縮減。2024年后，隨著“中人”在新制度下的陸續(xù)退休，財政支出持續(xù)降低。2024年在新制度下的退休金支付比原制度降低了56億元，到2050年，在新制度下的退休金支付降低了8599億元，加上職業(yè)年金個人繳費使財政支出的縮減額，制度總支出可以降低23496億元。

表1 公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革使財政支出的縮減額單位:億元

四、結(jié)論和政策建議

我國對機關(guān)和事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度的改革探索已有20多年的歷史，2008年中央推出的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度試點改革在實踐中進(jìn)展緩緩。近日中央印發(fā)的事業(yè)單位分類改革指導(dǎo)意見，再次指出事業(yè)單位在分類改革的基礎(chǔ)上實行與企業(yè)類似的養(yǎng)老保險制度。這樣，只有對公務(wù)員保留了獨立的、待遇優(yōu)厚的養(yǎng)老金制度，這使公務(wù)員與企事業(yè)單位職工養(yǎng)老金待遇的公平性再次受到強烈質(zhì)疑。

本文在并軌改革的總體思路下，認(rèn)為公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革要從現(xiàn)行的單層次非繳費的退休金制度改革為基本養(yǎng)老金+職業(yè)年金兩層次制度?；攫B(yǎng)老金采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，由財政負(fù)擔(dān)，短期內(nèi)與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險中的社會統(tǒng)籌部分對接，在長遠(yuǎn)目標(biāo)上，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險并軌，形成全國統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老金制度。職業(yè)年金采取混合型計劃類型，一方面預(yù)先確定待遇水平，由財政提供擔(dān)保;另一方面采取個人賬戶的記賬方式，使養(yǎng)老金權(quán)益透明。職業(yè)年金在目前條件下可以采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，在外部條件合適的時機也可以逐步過渡到基金積累制。這樣的改革使公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇降低，使財政在公務(wù)員退休金支付上的負(fù)擔(dān)縮減。這樣的改革對消除養(yǎng)老金“雙軌制”，降低養(yǎng)老金體系的運行成本，促進(jìn)勞動力流動，實現(xiàn)人人公平的養(yǎng)老目標(biāo)等具有重要的意義。

［1］Ekebrand，S.，“‘Pension systems for civil servants’，in OECD，Civil Service Pensions Schemes”，SIGMA Papers no.10，Paris，1997.

［2］鄭秉文、孫守紀(jì)、齊傳君:《公務(wù)員參加養(yǎng)老保險統(tǒng)一改革的思路，“混賬型”統(tǒng)賬結(jié)合制度下的測算》，載《公共管理學(xué)報》，2009(1)。

［3］Robert Holzmann and Edward Palmer，“Pension Reform Issues and Prospects for Non － Financial Defined Contribution(NDC)Schemes”，The World Bank，2006.

［4］Robert Palaciosand Edward Whitehouse，“Civil－ service pension schemes around the world”，World Bank Social Protection Discussion Paper，No.0602，May 2006.

［5］林東海:《突破公務(wù)員養(yǎng)老改革困境:政策分析的視角——近年公務(wù)員養(yǎng)老改革國際趨勢對中國的借鑒》，載《中國軟科學(xué)》，2011(5)。

［6］Samuelson，“An Exact Consumption － Loan Model of Interest with or without the Social Contrivance of Money”，The Journal of Political Economy 6，December:467 －82，1958.