張桂文

（遼寧大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，遼寧 沈陽110036）

中國正經(jīng)歷著人類歷史上規(guī)模最大的城市化進程，2011年我國城市化率已經(jīng)達到51.27%，這標志著中國城市化進入了新的發(fā)展階段。但中國城市化快速發(fā)展過程中也存在著諸多問題，國內(nèi)外學(xué)者對這些問題進行了多方位研究，取得了眾多的研究成果。但大都沒有把二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與城市化發(fā)展聯(lián)系起來進行深入系統(tǒng)研究。二元經(jīng)濟是發(fā)展中國家國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的基本特征。中國城市化進程中的諸多問題無不與二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。研究中國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊性及其對城市化影響，對于促進中國城市化健康發(fā)展具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、中國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊性分析

（一）二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以體制轉(zhuǎn)軌為背景并受體制轉(zhuǎn)軌進程的制約

新中國成立之初中國就開始了大規(guī)模的工業(yè)化進程，但受工業(yè)化發(fā)展道路的影響與二元經(jīng)濟體制的制約，大規(guī)模工業(yè)化進程不僅沒有啟動農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移和人口的鄉(xiāng)城遷移，反而導(dǎo)致城市人口大規(guī)模的逆向轉(zhuǎn)移。伴隨著由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，中國農(nóng)業(yè)勞動力也開始了大規(guī)模的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)城遷移過程。中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌表現(xiàn)為非均衡的制度變遷過程，①從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制變革的角度分析，這種制度變遷的非均衡性表現(xiàn)在兩個方面，一是從城市與農(nóng)村兩大區(qū)域的改革來看，我國二元經(jīng)濟體制變革表現(xiàn)為先農(nóng)村改革，后城市改革，最后是城鄉(xiāng)綜合配套改革；二是從二元經(jīng)濟體制不同組成部分的改革來看，又表現(xiàn)為先進行鄉(xiāng)城微觀經(jīng)濟體制改革，后進行二元資源配置體制、二元就業(yè)與社會保障制度的改革。這種制度變遷的非均衡性對我國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了深刻影響。

（二）二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型滯后于工業(yè)化進程

與其他國家相比，中國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型最突出的特點是二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型滯后于現(xiàn)代工業(yè)化進程。這是因為其他國家在破除了封建制度啟動工業(yè)化進程的同時就開始了二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程。新中國破除了半殖民地半封建制度，卻選擇了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，因此，中國在推進工業(yè)化進程的同時卻固化了二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。中國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是伴隨著由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌才開始啟動的，也就是說中國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的啟動滯后于工業(yè)化進程達30年之久；雖然改革開放啟動了二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，但受傳統(tǒng)二元經(jīng)濟體制與漸進式制度變遷中城鄉(xiāng)二元體制變革滯后的影響，中國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進程仍落后于工業(yè)化進程。中國已從總體上進入了工業(yè)化中后期發(fā)展階段，但二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型僅進入了劉易斯第一轉(zhuǎn)折點，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率仍有較大的差距，2010年二元對比系數(shù)僅為0.193 7，二元經(jīng)濟強度不僅遠高于發(fā)達國家，也高于與其他發(fā)展程度大致相同的發(fā)展中國家（見表1）。

表1 二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)強度的國際比較

（三）非城市化與半城市化的二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型路徑

根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的二元經(jīng)濟理論，二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的核心問題是農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移問題。迄今為止，世界各國的二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型都是通過農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)的。我國的二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型路徑與其他國家有所不同，我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的基本特點是就地轉(zhuǎn)移與非永久性鄉(xiāng)城遷移相結(jié)合。20世紀90年代中后期之前以就地轉(zhuǎn)移為主；20世紀90代中期以后以非永久性鄉(xiāng)城遷移為主。1979—1997年我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的累計總規(guī)模達13 106萬人，其中轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的只有2 729萬人，占農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移總數(shù)的20.8%，而同期轉(zhuǎn)入農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的達10 377萬人，占農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移總數(shù)的79.2%。②1996年以來，農(nóng)村工業(yè)的主體—鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長速度下降，吸收剩余勞動力的能力有所減弱，但總體上仍維持1億人左右的規(guī)模。

20世紀90年代以來，隨著城鄉(xiāng)隔離體制的松動，農(nóng)民外出打工數(shù)量逐漸增多，特別是1998年以后，農(nóng)村勞動力外出打工的數(shù)量急劇增加，1998—2007年外出農(nóng)民工的總量增加了9 000萬人，平均每年新增900萬人左右，2007年達1.38億人。③2011年外出農(nóng)民工增加到1.59億人，本地農(nóng)民工為9 415萬人，④以上兩種形式共轉(zhuǎn)移了2.53億農(nóng)業(yè)剩余勞動力，對我國二元轉(zhuǎn)型做出了歷史性貢獻。但“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”，只有勞動力在產(chǎn)業(yè)間的轉(zhuǎn)移，而沒有人口在城市的集中；以“民工潮”形式所進行的勞動力轉(zhuǎn)移，雖然使農(nóng)民走出了鄉(xiāng)村，卻沒能使他們真正成為城市居民。

對于這兩種形式的勞動力轉(zhuǎn)移我們可以把前者概括為非城市化道路，把后者概括為半城市化道路。

二、二元轉(zhuǎn)型的特殊性對中國城市化發(fā)展的影響

（一）城市化進程滯后于工業(yè)化進程

由于中國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型滯后于工業(yè)化進程30年之久，改革開放之初中國農(nóng)村存在著大量的隱性失業(yè)人口；而改革開放以來中國特殊的二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型路徑，又使農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與地域轉(zhuǎn)移相分離，從而造成工業(yè)化與城市化進程相脫節(jié)。

一般認為，城市化率與工業(yè)化率之比的合理范圍在140%～250%之間，⑤2011年我國城市化率約為51%，工業(yè)化率約為40%，城市化率與工業(yè)化率之比為127.5%，⑥遠低于城市化率與工業(yè)化率之比的合理區(qū)間。自2003年開始中國已進入中等收入國家行列。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，1995年世界高收入國家城市化率為75%，中等收入國家為60%，低收入國家為30%。⑦2011年我國城市化水平低于同等發(fā)展水平國家1995年平均水平9個百分點，與高收入國家的水平差距更大。必須看到，我國現(xiàn)行城市化率的統(tǒng)計口徑不僅包括城鎮(zhèn)戶籍人口，還包括在城市生活6個月以上的流動人口。2010年中國城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤s為33%，⑧按這一城市化率計算，中國城市化進程更是遠滯后于工業(yè)化進程。

關(guān)于工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)水平，學(xué)術(shù)界存在著不同的認識，為了論證各自的學(xué)術(shù)觀點，也都對我國工業(yè)化與城市化水平及其國際比較進行了實證分析，但由于其衡量標準與選取的指標及樣本的不同，所得出的結(jié)論也各不相同。也許我們不必為這一問題進行并無多大意義的數(shù)據(jù)之爭，只要考察一下改革開放以來中國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的歷史過程，切身感受一下每年春節(jié)前后的“民工潮”，我們就很難得出城市化與工業(yè)化大致協(xié)調(diào)，甚至存在著所謂的“隱性超城市化”的結(jié)論。實際上大量的非農(nóng)就業(yè)人口及家屬不能在城市定居和生活，本身就意味著城市化滯后于工業(yè)化。

（二）人口城市化滯后于土地城市化

土地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也是工業(yè)化、城市化發(fā)展不可或缺的資源。受中國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型滯后于工業(yè)化進程及二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型特殊路徑的影響，中國農(nóng)村剩余勞動力與人口的鄉(xiāng)城遷移并不順利，真正的人口城市化率只有33%；但是受城鄉(xiāng)二元土地制度的影響，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用土地過程中存在著大量的制度化收益，低價征地高價出讓已成為地方政府的“第二財政”來源。地方政府的征地熱情，導(dǎo)致了中國城市地域空間迅速擴大，2000—2009年，城市建成區(qū)面積、建設(shè)用地面積分別增長了69.8%和75.1%，但城鎮(zhèn)常住人口僅增長28.7%，人口城市化速度遠低于土地城市化。由于人口城市化滯后于土地城市化，20世紀90年代以來我國城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度呈下降趨勢，由1990年每平方公里的2.5萬人下降到2008年的1萬人。⑨

城市用地低價擴張使我國城市土地利用率低下。2008年我國城市人均土地面積為134平方米，遠高于一些發(fā)達國家平均82平方米的水平。我國土地利用最集約的上海市，近年來每平方公里工業(yè)用地產(chǎn)出約為80億美元，而香港已達300億美元，日本東京2001年每平方公里產(chǎn)出就達523億美元。我國工業(yè)用地的容積率，低的只有0.3%，高的也只有0.6%，遠低于1%國際平均水平。⑩

城市用地低價擴張直接導(dǎo)致了我國耕地資源流失。據(jù)統(tǒng)計，2010年全國耕地面積為1.22億公頃（18.26億畝），與1996年相比減少了0.08億公頃（1.25億畝），目前人均耕地為0.09公頃（1.37畝），僅占世界平均水平的40%。?

（三）“農(nóng)村病”嚴重存在的同時“城市病”凸顯

受城鄉(xiāng)二元體制的影響，外出農(nóng)民工大多在非正規(guī)部門就業(yè)，就業(yè)穩(wěn)定性差，薪酬水平低；城鄉(xiāng)二元土地制度所衍生的土地財政，又推高了城市房價并帶動了城市生活費用上漲；農(nóng)民工在住房、教育與社會保障等方面受到制度性歧視，也在不同程度上增加了農(nóng)民工的定居成本。在上述因素的綜合作用下，農(nóng)民工務(wù)工收入難以負擔在城市的定居成本，從而形成極具中國特色的每年一度的“民工潮”。

既然農(nóng)民工不能在城市長期定居下來，農(nóng)民就不能徹底割斷與土地的聯(lián)系。農(nóng)業(yè)勞動力的大規(guī)模鄉(xiāng)城遷移，并沒有促進土地經(jīng)營規(guī)模的擴大。土地小規(guī)模經(jīng)營所特有的土地生產(chǎn)率較高，勞動生產(chǎn)率低，又使農(nóng)民難以通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達到增收致富的目的；受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制變革滯后和農(nóng)業(yè)比較利益低下的雙重影響，我國城市化進程中，農(nóng)業(yè)資源在二元體制與市場因素的雙重作用下，通過財政、金融和土地征用制度及農(nóng)民工制度性歧視等渠道流入城市非農(nóng)部門。僅從土地征用渠道看，2001—2010年全國土地出讓金總額為9.45億元（根據(jù)表2數(shù)據(jù)計算），僅2010年就高達2.7億元，占當年地方財政收入的76.6%（見表2）。一方面小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營使農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入難以提高；另一方面農(nóng)業(yè)資源又不斷流入城市，這就不可避免地拉大了城鄉(xiāng)居民的收入差距和城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟社會發(fā)展差距。

表2 2001—2010年全國土地出讓金及其占財政收入的比重 單位：億元（人民幣）

不僅如此，由于農(nóng)民工不能在城市長期定居，年輕人外出打工通常都不帶妻兒老小，數(shù)以億計的農(nóng)民進城就業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村空心化的現(xiàn)象日趨嚴重。目前我國進城務(wù)工農(nóng)民達2.53億人，農(nóng)村人口中留守兒童、留守老人、留守婦女分別達到5 000萬人、4 000萬人、4 700萬人。農(nóng)村務(wù)農(nóng)主體為留守老人和婦女，這些人小學(xué)、初中文化程度占到70%以上，浙江、江蘇務(wù)農(nóng)農(nóng)民平均年齡已達到57歲；?由于耕地拋荒、宅基地廢棄等問題的存在，很多空心村處于半荒棄狀態(tài)。

在“農(nóng)村病”嚴重存在的同時，由于二元經(jīng)濟體制下勞動力、土地、資本、能源等生產(chǎn)要素價格扭曲，導(dǎo)致了大城市的盲目擴張，每年數(shù)以億計農(nóng)民工“兩棲”流動、農(nóng)村遷移人口邊緣化、城郊失地農(nóng)民大量增加又使得“城市病”日益顯現(xiàn)。2.53億農(nóng)民工群體作為廉價勞動力從事著城市居民不愿從事的臟、重、苦、累和低收入工作，卻不能實現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變；在過去30年城市急速擴張過程中，原本是近郊的農(nóng)村村落被城市包圍，成為沒有耕地的“城中村”。受房屋租金和拆遷補償利益驅(qū)動，不少村民見縫插針，私搭亂建現(xiàn)象層出不窮、屢禁不止。由于城市房租較高，城中村就成為流動人口、失地農(nóng)民和城市底層居民的蝸居之所，而城中村又沒有納入城市管理范圍，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、環(huán)境衛(wèi)生惡劣、安全隱患較多；近年來，在城市化快速擴張過程中，環(huán)境污染、交通擁擠、住房短缺等問題也日益突出。

上述分析表明中國城市化進程中在城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大，“農(nóng)村病”日益突出的同時，農(nóng)民工、失地農(nóng)民正不斷淪為城市邊緣群體，“城市病”現(xiàn)象也日益顯現(xiàn)。原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始在城市復(fù)制，以農(nóng)民工與失地農(nóng)民為主體的社會底層與以中產(chǎn)階層為主體的中上層社會的差距越來越大。

三、促進中國城市化健康發(fā)展的幾點思考

（一）深化二元經(jīng)濟體制改革是城市化健康發(fā)展的前提條件

城市化發(fā)展過程實質(zhì)上是農(nóng)村人口的鄉(xiāng)城遷移過程。鄉(xiāng)城人口遷移是否順利不僅取決于農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還取決于相應(yīng)的制度安排。新制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度不僅是經(jīng)濟與社會發(fā)展的內(nèi)生變量，還是決定經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。制度通過各種規(guī)則為人們提供激勵或約束，界定人們的行為選擇空間，規(guī)范人們之間的相互關(guān)系。在不同的制度安排下，人們的成本收益權(quán)衡不同，從而其行為選擇也大不相同。我國的二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是在體制轉(zhuǎn)軌背景下進行，并受體制轉(zhuǎn)軌的進程制約，因此，我國城市化發(fā)展過程中諸多問題的深層次原因，在于非均衡制度變遷中二元經(jīng)濟體制改革的滯后。目前，制約我國城市化健康發(fā)展的二元經(jīng)濟體制主要有以下兩大方面：

1．戶籍制度及以此為依托城鄉(xiāng)二元就業(yè)與二元社會保障制度。改革開放以來，由于企業(yè)用工制度的市場化與居民生活資料供給的商品化，戶籍管理制度賴以存在的基礎(chǔ)已經(jīng)動搖。農(nóng)民進城可以找到工作，可以買到基本生活必需品，現(xiàn)有的戶籍制度就再也無法繼續(xù)阻止勞動力的鄉(xiāng)城遷移。但由于現(xiàn)階段農(nóng)民工在就業(yè)選擇、薪酬待遇上還受到某種程度的制度性歧視，還不能享受城市最低生活保障、政府補貼性住房制度保障，以及子女在城市公立學(xué)校平等就讀的機會，就業(yè)穩(wěn)定性差、收入水平低與定居成本高，數(shù)以億計的農(nóng)民選擇進入城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，卻難以在城市定居。

戶籍制度改革絕不是簡單地改變戶籍登記制度或放開城市戶口準入。事實上，早在2001年左右全國多數(shù)小城鎮(zhèn)戶口就已基本上對本地區(qū)的農(nóng)民開放，到2007年全國就有12個省、自治區(qū)、直轄市相繼取消了城鄉(xiāng)二元戶口劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶籍登記制度。?但上述改革措施并未收到預(yù)期成效，小城鎮(zhèn)雖然放開了城鎮(zhèn)戶口，但由于其就業(yè)穩(wěn)定性差，城市公共服務(wù)水平低，大部分農(nóng)業(yè)勞動力寧可到大城市打工，也不愿到小城鎮(zhèn)落戶；改革城鄉(xiāng)戶籍登記制度也沒有改變原農(nóng)村居民不能與城市人口享有同等社會福利這一事實。戶籍制度改革的核心是消除城鄉(xiāng)戶籍差別，使戶籍不再與勞動就業(yè)、居住權(quán)利、子女教育、社會保障等社會福利相聯(lián)系，使其真正成為一種表明公民居住情況的證件。因此，戶籍制度的改革必須與城鄉(xiāng)二元就業(yè)體制、二元社會保障制度及二元土地制度的改革相結(jié)合。一是要以最低生活保障、醫(yī)療服務(wù)保障和養(yǎng)老保險為重點，加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，提高社會保障水平，縮小城鄉(xiāng)在基本公共服務(wù)供給方面的差距；二是要降低大中城市、特別是大城市的戶籍準入條件，有序接納農(nóng)民工及其家屬成為城市居民并同時享有相應(yīng)的福利待遇；三是積極探索戶籍制度、財政制度及土地制度改革的聯(lián)動方式，妥善解決城市人口擴張中基本公共服務(wù)供給不足，以及戶籍制度改革過程中農(nóng)民的土地使用權(quán)與房屋財產(chǎn)權(quán)的處置問題。

2．城鄉(xiāng)二元土地制度。中國現(xiàn)階段的土地制度仍保持城鄉(xiāng)二元化的特點，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有；集體所有的農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地必須經(jīng)過國家的征地程序。由于政府擁有從農(nóng)村獲得土地并供給城市使用的排他性權(quán)利，一方面政府以征收方式獲得土地，其征地的補償標準由政府單方面作出；另一方面政府又將征收上來的土地獨家出讓給城市土地的使用者，這一進一出的土地差價及政府在征地過程中的稅費收入就成為土地財政的直接來源，而依托城市擴張發(fā)展起來的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收增長也是政府收入的重要來源。這種城鄉(xiāng)土地二元制度，割斷了農(nóng)村集體土地的所有者和城市土地需求者之間的市場聯(lián)系，不僅土地的稀缺程度不能通過市場價格得到真實反映，造成了城市化進程中土地資源使用的低效率，而且由于城市建設(shè)用地市場缺少平等的土地權(quán)利體系支撐，政府的土地財政收入來源于農(nóng)村集體土地所有權(quán)益的損失，這又不可避免地拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。此外，由于土地市場缺少平等市場主體間的競爭約束，土地資源的行政化配置資源滋生了大量的尋租和腐敗。

解決城市化進程中土地利用率低下問題必須改革城鄉(xiāng)二元土地制度，消除土地財政存在的制度基礎(chǔ)。一是要合理界定公益用地范圍并為此設(shè)置嚴格的法律程序保障，按照同地同價原則，根據(jù)土地的市場價格確定征地補償標準；二是在對土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，通過放開集體建設(shè)用地市場和土地流轉(zhuǎn)機制的完善，培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場；三是構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)匹配的財政體制，研究開征土地使用稅和保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅等稅種，改變地方政府對“土地紅利”的依賴。

（二）加快農(nóng)民工市民化進程是現(xiàn)階段城市化的重點

由于我國城市化道路的特殊性，改革開放以來我國在城市化進程中逐漸形成了2.53億農(nóng)民工群體。據(jù)全國第五次人口普查資料顯示，農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占57.6%，其中在加工制造業(yè)中占68%，在建筑業(yè)中占80%；第三產(chǎn)業(yè)中占52%，?可見農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體。農(nóng)民工雖長期在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，但仍是農(nóng)業(yè)戶口，為城市發(fā)展作出貢獻卻不能分享城市發(fā)展成果，享受不到與城市居民在居住、醫(yī)療、社會保障、子女受教育等方面的同等待遇。絕大多數(shù)農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性差、勞動時間長、工資水平低、社會保障制度與維權(quán)機制欠缺。農(nóng)民工既不能真正融入城市社會，又失去了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村社區(qū)的密切聯(lián)系，成為暫居于城市的邊緣群體和往返與城鄉(xiāng)之間的流動人口。中國農(nóng)民工問題已成制約城市化健康發(fā)展的亟待解決的問題。

從經(jīng)濟方面分析，一是農(nóng)民工長期低收入水平及傳統(tǒng)的消費方式，不僅使農(nóng)民難通過人力資本投資走出貧窮的惡性循環(huán)，而且還直接制約了農(nóng)民工及其家屬有支付能力的需求。2億多農(nóng)民工在創(chuàng)造巨大市場供給的同時，卻不能形成相應(yīng)市場需求，這是我國現(xiàn)階段投資與消費結(jié)構(gòu)失衡，外向型依賴嚴重的重要原因。二是農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性差、收入水平低，使其不可能完全脫離土地在城市定居下來。這不僅會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營難從根本上得以改變，還會由于青壯年勞動力的流出，嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境的改善。

從政治角度分析，隨著農(nóng)民工群體的日益擴大和農(nóng)民工代際轉(zhuǎn)換的基本完成，農(nóng)民工的權(quán)益保護直接影響著社會穩(wěn)定與和諧社會的建設(shè)。根據(jù)國家統(tǒng)計局《新生代農(nóng)民工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點》調(diào)研報告，2009年新生代農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58.4%，這說明80后農(nóng)民工已經(jīng)成為外出農(nóng)民工的主體。與農(nóng)民工年輕化相適應(yīng)，農(nóng)民工的受教育程度也大幅度提升，初中以上文化程度的農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的88.3%，高中及大專以上文化程度的農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的23.5%。?農(nóng)民工的年輕化與受教育程度的提高，使新一代農(nóng)民工不再滿足于工資性收入的提高，而是有了更多的利益訴求，更關(guān)注自身價值的實現(xiàn)。龐大農(nóng)民工群體的流動性異地就業(yè)，數(shù)以億計的農(nóng)民工難以在農(nóng)村充分享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，由于沒有城市戶籍，在務(wù)工所在地又無選舉權(quán)與被選舉權(quán)，其利益訴求及民主權(quán)利沒有適當?shù)耐緩降靡詫崿F(xiàn)。在上述情況下，農(nóng)民工在城市所受到的制度歧視及權(quán)益損失，更容易引發(fā)群體性利益沖突與對抗。

我國農(nóng)民工問題的解決既不能回到限制農(nóng)民進城的老路上去，也不可能寄希望于短期的、臨時性的優(yōu)惠政策，解決農(nóng)民工問題的根本途徑是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化。具體來說要著重做好以下幾方面工作：一是通過規(guī)范用工制度、取消對農(nóng)民工的各種就業(yè)歧視、建立農(nóng)民工工資的正常增長機制、提高農(nóng)民工基本素質(zhì)與職業(yè)技能等措施，穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)，增加農(nóng)民工務(wù)工收益；二是要把對農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)、子女教育和住房保障等納入城市公共服務(wù)范圍，努力降低農(nóng)民工定居城市的生活成本；三是要通過農(nóng)村土地制度改革，讓農(nóng)民有可能通過土地流轉(zhuǎn)收益解決市民化過程中的定居費用，更好地融入城市；四是改革政治體制、引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，營造讓農(nóng)民工融入市民社會的軟環(huán)境。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決“農(nóng)村病”與“城市病”的關(guān)鍵

世界經(jīng)濟發(fā)展的歷史表明，隨著工業(yè)化與城市化進程的推進，城鄉(xiāng)差別和矛盾大都經(jīng)歷了由擴大到縮小的歷史過程。西方發(fā)達國家的城市化是工業(yè)化片面發(fā)展的產(chǎn)物，這一過程以犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民利益為代價，導(dǎo)致農(nóng)村長期處于貧困與落后狀態(tài)。西方發(fā)達國家的城鄉(xiāng)矛盾雖然在第二次世界大戰(zhàn)以來得到修復(fù)和調(diào)整，但已付出了巨大的歷史代價。發(fā)展中國家城市化進程中城鄉(xiāng)差別與矛盾更為突出，一方面社會資源向大城市集中，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)落后與農(nóng)村貧窮；另一方面大批農(nóng)民快速涌入城市，城市基礎(chǔ)設(shè)施和生活條件極為短缺，住房緊張、交通堵塞、環(huán)境污染等“城市病”日益突出。作為發(fā)展中人口大國，我國在城市化進程中必須認真吸取發(fā)達國家及其他發(fā)展中國家城市化的經(jīng)驗教訓(xùn)，妥善處理好城鄉(xiāng)關(guān)系。據(jù)測算，到2020年，中國人口將達14.49億，屆時雖然城市化率將達到55%，但鄉(xiāng)村人口還將會在6.5億以上。?因此，中國一定要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城市化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城市化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動，其目的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，把城市與農(nóng)村建設(shè)成一個相互依存、相互促進的統(tǒng)一體。在政治層面上使城市居民與農(nóng)村居民具有平等的政治地位，享有平等的政治權(quán)利；在經(jīng)濟層面上使城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素自由流動，在城鄉(xiāng)互補的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間資源合理共享與有效配置，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展和共同富裕；在文化層面上使城鄉(xiāng)居民在居住條件、生活設(shè)施、文化環(huán)境等方面共享現(xiàn)代文明。為此要著重做好以下幾方面工作：一是要深化財政體制改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生制度，形成城鄉(xiāng)一體化的社會基礎(chǔ)；二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間發(fā)展一體化；三是深化金融體制改革，培育農(nóng)村金融市場；四是增強小城鎮(zhèn)的聚集功能，發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接大中城市與廣大農(nóng)村的橋梁和紐帶作用；五是要加強城市的環(huán)境治理，促進城市可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①參見張桂文：《中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的政治經(jīng)濟學(xué)分析》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2011年版，第74—93頁。

②根據(jù)張桂文：《中國二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換研究》，吉林人民出版社，2001年版，第70-71頁數(shù)據(jù)計算。

③張蕾：《理性評估農(nóng)民工流動變化》，《農(nóng)民日報》，2009年2月18日。

④國家統(tǒng)計局：《2011年經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2012年2月22日，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

⑤李善同：《對城市化若干問題的再認識》，《中國軟科學(xué)》，2001年第5期，第4頁。

⑥根據(jù)《2011年經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算。

⑦牛文元：《中國新型城市化報告2009》，科學(xué)出版社，2009年版，第1頁。

⑧徐百柯：《城市化請慢些，等等那1.28億人》，《中國青年報》，2012年12月4日。

⑨周慧蘭、曹理達：《農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略》，《21世紀經(jīng)濟報道》，2011年9月19日。

⑩黃小虎：《征地制度改革與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變》，中國宏觀經(jīng)濟信息網(wǎng)，2011年12月20日。

?王麗華：《中國土地制度變遷的政治經(jīng)濟學(xué)分析》，遼寧大學(xué)2012年博士論文，第87頁。

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