大連海事大學(xué)輪機(jī)工程學(xué)院 紀(jì)玉龍 李鐵駿 孫玉清

遼寧海事局危防處 韓俊松 管永義

一、引言

2010年7月16日，大連新港原油管線發(fā)生爆炸事故（以下簡(jiǎn)稱“7·16”事故）導(dǎo)致大量石油泄漏入海，造成了極為嚴(yán)重的海洋及海岸帶污染。“7·16”事故是我國(guó)有史以來規(guī)模最大的海上溢油污染事故。事故發(fā)生后，大連市政府積極采取應(yīng)對(duì)措施，行動(dòng)中明確遼寧海事局為清污行動(dòng)的指揮中心，在交通運(yùn)輸部的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮下，大連及渤海其他地區(qū)的交通海事、打撈救助系統(tǒng)專業(yè)力量相繼趕赴大連參與清污行動(dòng)。交通運(yùn)輸部北海飛行隊(duì)主要負(fù)責(zé)海上溢油航空監(jiān)測(cè)并多次搭載紅外探測(cè)設(shè)備對(duì)溢油區(qū)域進(jìn)行測(cè)繪，為決策部門準(zhǔn)確高效地指揮清污行動(dòng)提供了寶貴的參考數(shù)據(jù)。[1]此次海上清污行動(dòng)組織指揮體系的高效運(yùn)行與海事部門的總體協(xié)調(diào)、指揮密不可分。

雖然在遼寧省政府、交通運(yùn)輸部、環(huán)保部和國(guó)家海洋局等部委的大力支持下，大連市政府成功組織了這次海上清污行動(dòng)，迅速高效地清除了海面和海岸污染，但是仍然暴露出我國(guó)海上污染事故應(yīng)急機(jī)制的不足，存在涉海部門眾多、力量分散、前期指揮部門不明確、協(xié)調(diào)困難等諸多問題，而協(xié)調(diào)困難尤為突出。本文針對(duì)上述問題，參考美國(guó)的做法，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀進(jìn)行討論，以期為我國(guó)海上污染事故應(yīng)急工作建言獻(xiàn)策。

二、中美海上污染應(yīng)急體系比較

美國(guó)的應(yīng)急體系中建立了由聯(lián)邦環(huán)?？偸?、交通部、內(nèi)政部、行政總署、司法部、衛(wèi)生部等多個(gè)政府部門組成的國(guó)家溢油應(yīng)急反應(yīng)中心。國(guó)家溢油應(yīng)急反應(yīng)中心主要負(fù)責(zé)規(guī)劃美國(guó)全國(guó)海上溢油防治工作并負(fù)責(zé)指揮、協(xié)調(diào)各州政府與地方溢油應(yīng)急反應(yīng)中心的互相配合和支援。其工作任務(wù)側(cè)重于規(guī)劃和安排全國(guó)海上污染應(yīng)急反應(yīng)策略方面。美國(guó)國(guó)家溢油應(yīng)急反應(yīng)中心設(shè)在美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)總部，是國(guó)家反應(yīng)組的通訊聯(lián)絡(luò)中心，接到報(bào)告后立即通知預(yù)先指定的現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)員，并分別通報(bào)給國(guó)家反應(yīng)組的成員部門。[2]

在這個(gè)溢油應(yīng)急反應(yīng)體系中，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)具有至高的協(xié)調(diào)、組織和決定權(quán)?！?990年油污法》明確規(guī)定，在海上污染應(yīng)急反應(yīng)體系中必須設(shè)立一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，即溢油防治和反應(yīng)辦公室，其成員主要來自聯(lián)邦環(huán)保署、交通部等相關(guān)政府部門，各部門的行動(dòng)完全按照相關(guān)法律授權(quán)和國(guó)家海上污染應(yīng)急計(jì)劃行使職責(zé)。與此同時(shí)，由聯(lián)邦政府委任一名海岸警衛(wèi)隊(duì)官員作為現(xiàn)場(chǎng)的最后決策者，這位官員有權(quán)指揮污染海域所有船舶乃至參與清污行動(dòng)的海軍船舶，并可以協(xié)調(diào)各相關(guān)政府部門。地區(qū)應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)的三人指揮小組由海岸警衛(wèi)隊(duì)、州政府官員和船東代表組成，海岸警衛(wèi)隊(duì)官員擁有最后表決權(quán)。在這樣的溢油應(yīng)急指揮機(jī)制下，充分確保了聯(lián)合應(yīng)急清污行動(dòng)的迅速高效、步調(diào)一致和政令暢通。

在我國(guó)的海上污染應(yīng)急體系中，海區(qū)級(jí)溢油應(yīng)急計(jì)劃合作協(xié)調(diào)機(jī)制形同虛設(shè)。根據(jù)我國(guó)《中國(guó)海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》，沿海各省都建立了相應(yīng)的溢油應(yīng)急計(jì)劃，但是海區(qū)級(jí)溢油應(yīng)急計(jì)劃卻一直未能落實(shí)，這就導(dǎo)致了在發(fā)生海區(qū)級(jí)溢油事故時(shí)，各省之間存在著協(xié)調(diào)困難、協(xié)作能力不強(qiáng)、整體合力發(fā)揮效果差等問題，以致無(wú)法迅速有效應(yīng)對(duì)重大海上溢油事故。目前我國(guó)五個(gè)涉海污染管理部門各司其職，分別管理相應(yīng)的污染應(yīng)急計(jì)劃，每個(gè)部門都建立了一套各自的應(yīng)急預(yù)案，這就導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案不統(tǒng)一，相互溝通協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)無(wú)主污染源事故時(shí)存在推諉責(zé)任的現(xiàn)象，使得事故處置效率低下，難以形成統(tǒng)一高效的組織指揮體系。[3]

在國(guó)家層面，我國(guó)存在海上船舶污染應(yīng)急指揮中心和海上石油平臺(tái)溢油應(yīng)急指揮中心兩個(gè)機(jī)構(gòu)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制、合作機(jī)制并未建立起來，兩方面的海上污染應(yīng)急力量分散、指揮不統(tǒng)一，不能很好地應(yīng)對(duì)大型海上污染事故。

在美國(guó)的應(yīng)急體系中，只有一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)員充當(dāng)著現(xiàn)場(chǎng)指揮和決策者，可以大大提高應(yīng)急資源的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)各部門的工作，[4]因此提高了處理海上污染應(yīng)急事故的效率。建立我國(guó)海上污染事故應(yīng)急體系，必不可少需要一個(gè)牽頭部門，即在發(fā)生重大海上污染事故時(shí)充當(dāng)指揮者和決策者的部門。在大連新港“7·16”原油管線爆炸事故的溢油應(yīng)急處理工作中，遼寧海事局被任命為清污行動(dòng)指揮中心，發(fā)揮了極其重要的作用，起到很好的效果。同時(shí)考慮美國(guó)的海岸警衛(wèi)隊(duì)與中國(guó)海事部門在角色上的共同之處，自然就會(huì)提出一個(gè)想法：我國(guó)海上污染應(yīng)急指揮工作是否可以由我國(guó)海事部門擔(dān)任？

三、交通運(yùn)輸部擔(dān)任應(yīng)急指揮部門的優(yōu)勢(shì)

（1）從國(guó)家政策上看，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室2010年第203號(hào)文件《關(guān)于重大海上溢油應(yīng)急處置牽頭部門和職責(zé)分工的通知》中明確指出，在發(fā)生重大海上溢油應(yīng)急處置工作時(shí)，建立國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議制度，由交通運(yùn)輸部牽頭，具體工作由中國(guó)海上搜救中心承擔(dān)。國(guó)函2012第167號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意建立國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》已經(jīng)批復(fù)同意建立國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議制度，并且賦予交通運(yùn)輸部以下職責(zé)：“交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)牽頭組織編制國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急處置預(yù)案并組織實(shí)施；會(huì)同有關(guān)部門編制國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃，提出國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急能力建設(shè)的意見；組織、協(xié)調(diào)、指揮重大海上溢油應(yīng)急處置工作；依托現(xiàn)有的資源，會(huì)同有關(guān)部門建立健全國(guó)家海上溢油信息共享平臺(tái)；負(fù)責(zé)防止船舶污染、船舶海上溢油應(yīng)急和索賠工作?！币虼耍山煌ㄟ\(yùn)輸部來?yè)?dān)任海上污染事故應(yīng)急指揮者和決策者完全符合國(guó)家政策。

（2）從溢油應(yīng)急計(jì)劃的完善性方面考慮，2000年4月1日，由交通運(yùn)輸部和環(huán)保部聯(lián)合頒布實(shí)施了《中國(guó)海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》，這是我國(guó)船舶溢油應(yīng)急體系建設(shè)工作的綱領(lǐng)性文件，在它的指導(dǎo)下，我國(guó)交通運(yùn)輸部直屬海事局及沿海省市已基本完成各自應(yīng)急預(yù)案編制工作。同時(shí)，交通運(yùn)輸部海事局為了更好地整合國(guó)內(nèi)資源、加強(qiáng)各區(qū)域間的協(xié)作，主持編制完成并實(shí)施了《渤海海域船舶污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制》、《珠江口區(qū)域海上溢油應(yīng)急計(jì)劃》等協(xié)作行動(dòng)計(jì)劃?？梢?，我國(guó)針對(duì)于海上船舶溢油事故的應(yīng)急體系已經(jīng)基本成型，這為我國(guó)船舶溢油應(yīng)急工作的開展提供了制度上的保障。顯然，交通運(yùn)輸部具備相對(duì)完善的海上污染應(yīng)急計(jì)劃。

（3）設(shè)備基礎(chǔ)方面，交通運(yùn)輸部海上應(yīng)急力量近年來發(fā)展迅速，在海上巡邏船、海巡艇、海事飛機(jī)、海事應(yīng)急指揮車、救助船舶、救助飛機(jī)、打撈船舶等設(shè)備不斷完善的同時(shí)，大力投資建設(shè)國(guó)家溢油應(yīng)急技術(shù)中心和國(guó)家溢油設(shè)備庫(kù)，如秦皇島海上溢油應(yīng)急反應(yīng)中心、中國(guó)海事局煙臺(tái)溢油技術(shù)中心等；分別在大連、寧波和珠江口建設(shè)了3個(gè)大型國(guó)家溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)，可應(yīng)對(duì)1 000 t船舶溢油；分別在上海、秦皇島、煙臺(tái)、泉州、青島、湛江建設(shè)了6個(gè)中型設(shè)備庫(kù)，可應(yīng)對(duì)500 t船舶溢油；分別在連云港、廈門、海口和欽州等地建設(shè)了7個(gè)小型設(shè)備庫(kù)，可應(yīng)對(duì)200 t船舶溢油，同時(shí)各設(shè)備庫(kù)將配置溢油回收專業(yè)船舶。此外，交通運(yùn)輸部各直屬海事局均已基本建成先進(jìn)的海事視頻監(jiān)控系統(tǒng)（CCTV）、船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）、岸基船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)（AIS）等船舶動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)。我國(guó)的AIS岸基網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)覆蓋了我國(guó)四大水系的內(nèi)河高等級(jí)航道和99.97%的我國(guó)沿海水域，全部264座基站與AIS國(guó)家數(shù)據(jù)中心實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。AIS岸基網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)具有交通組織、船舶監(jiān)控、海事調(diào)查、海上搜救、助航服務(wù)、海洋資源規(guī)劃等方面功能，在保障水上交通、降低水域環(huán)境污染、強(qiáng)化航運(yùn)反恐和港口保安等方面發(fā)揮著重要的作用。[5]可見，交通運(yùn)輸部擁有良好的設(shè)備基礎(chǔ)。

（4）人員基礎(chǔ)方面，每年海事部門都會(huì)組織防污演習(xí)，并培訓(xùn)相關(guān)應(yīng)急專業(yè)人員，在演習(xí)中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，并且處理了較多海上溢油事故，為這些防污應(yīng)急人員提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近年來，海事局舉辦了大量的船舶污染應(yīng)急高級(jí)指揮人員培訓(xùn)班、如上海舉辦的船舶污染應(yīng)急高級(jí)現(xiàn)場(chǎng)指揮人員培訓(xùn)班，煙臺(tái)溢油應(yīng)急技術(shù)中心舉辦的中高級(jí)船舶污染應(yīng)急培訓(xùn)班和海事系統(tǒng)船舶污染應(yīng)急高級(jí)現(xiàn)場(chǎng)指揮培訓(xùn)班等。在培訓(xùn)海事局內(nèi)部人才的同時(shí)，還承擔(dān)了企業(yè)界船舶污染應(yīng)急高級(jí)指揮人員的培訓(xùn)。在海事部門內(nèi)部擁有一批經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)水平高端的指揮人員和技術(shù)人員。因此，在人員基礎(chǔ)方面，交通運(yùn)輸部擁有可謂得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

（5）在處理事故及經(jīng)驗(yàn)上，近些年我國(guó)發(fā)生的重大海上和長(zhǎng)江流域的污染事故基本上都是由海事部門指揮處理的。大連“7·16”事故就是由政府委托給遼寧海事局進(jìn)行清污指揮的，在遼寧海事局的協(xié)調(diào)調(diào)度下，減少了石油對(duì)海洋的污染和人民財(cái)產(chǎn)的損失，在化學(xué)品事故處理方面亦積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，如2010年11月2日，交通運(yùn)輸部海事局組織了中國(guó)有史以來規(guī)模最大、專業(yè)性最強(qiáng)的一次專項(xiàng)散裝化學(xué)品泄漏綜合模擬應(yīng)急處置演習(xí)——2010年寧波港散裝化學(xué)品泄漏應(yīng)急演習(xí)?？梢?，交通運(yùn)輸部擁有豐富的溢油事故處理以及化學(xué)品泄漏事故處理的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

四、結(jié)論

綜上所述，無(wú)論從國(guó)家政策、應(yīng)急計(jì)劃、人員基礎(chǔ)、設(shè)備基礎(chǔ)以及事故處理經(jīng)驗(yàn)等哪一方面看，交通運(yùn)輸部作為處理海上重大污染事故的指揮部門都具有明顯的優(yōu)勢(shì)。交通運(yùn)輸部作為海上污染應(yīng)急體系的指揮部門是可行的，也是非常必要的。

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