孔東菊

(安徽工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243000)

2012年2月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，首次對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)中小城市和建制鎮(zhèn)的落戶條件做出了統(tǒng)一的明確規(guī)定，開(kāi)始把戶籍與一些福利制度相剝離，一定程度上回應(yīng)了戶籍“平權(quán)”的社會(huì)訴求，拓寬了人口城鎮(zhèn)化的渠道，標(biāo)志著我國(guó)戶籍制度改革邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。安徽是農(nóng)業(yè)大省，也是農(nóng)民工輸出大省，戶籍改革制度的實(shí)施有助于農(nóng)村人力資源向中小城市轉(zhuǎn)移，但同時(shí)也對(duì)如何促進(jìn)入戶城鎮(zhèn)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)提出了新的要求。在此背景下，對(duì)當(dāng)前安徽農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研，分析其中存在的問(wèn)題及成因，這對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村耕地合理流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)村耕地生產(chǎn)效率、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程具有重要意義。

一、安徽省農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

2012年7月至8月，課題組采用問(wèn)卷調(diào)查與實(shí)際訪談的方式，對(duì)安徽省農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)地調(diào)查(被調(diào)查對(duì)象分布見(jiàn)表1)。調(diào)查內(nèi)容包括“農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀”和“戶籍改革與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)展望”兩大部分，受訪農(nóng)戶為288戶，共承包土地1340畝，涉及人口為1160人。被調(diào)查對(duì)象分別來(lái)自4個(gè)市的7個(gè)縣(區(qū))，與縣城距離為10-36公里不等，與集鎮(zhèn)距離為1-12公里不等，所在地地貌特征主要為平原和丘陵，代表了安徽省大部分農(nóng)村的主要地域特點(diǎn)和地貌特征，相關(guān)數(shù)據(jù)分析的結(jié)果可以反映安徽省農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的基本情況。

根據(jù)安徽省農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)實(shí)際情況，結(jié)合本次調(diào)查結(jié)果，安徽省耕地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)可總結(jié)如下：

表1 被調(diào)查對(duì)象地區(qū)分布情況

(一)耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷增加

近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，安徽省耕地流轉(zhuǎn)增速較快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年，全省農(nóng)村流轉(zhuǎn)耕地面積徘徊在350萬(wàn)畝左右，流轉(zhuǎn)耕地面積僅占耕地總面積的5.8%[1]；2009年，安徽省耕地流轉(zhuǎn)面積537萬(wàn)畝，約占全省耕地總面積的8.7%[2]；而截至2011年6月底，全省耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)840.37萬(wàn)畝，約占全省耕地總面積的13.9%[3]。本次調(diào)查中，受訪的288戶共有135戶承包的耕地發(fā)生過(guò)全部或部分流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)面積達(dá)427畝，占承包耕地總面積的31.9%。可見(jiàn)，安徽省耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大。

(二)耕地流轉(zhuǎn)方式以代耕和出租為主

根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，通過(guò)家庭承包取得的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中采用何種流轉(zhuǎn)方式，需要充分尊重流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的意愿及當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際。調(diào)查顯示，發(fā)生耕地流轉(zhuǎn)的135戶中，流轉(zhuǎn)形式上主要以代耕和出租為主，分別占52.6%和25.9%，少部分農(nóng)戶采用轉(zhuǎn)包、互換方式(見(jiàn)表2)。部分農(nóng)戶將耕地分散流轉(zhuǎn)，并同時(shí)采用了多種流轉(zhuǎn)形式(表2中只統(tǒng)計(jì)計(jì)算其中一種主要流轉(zhuǎn)方式)。此外，有7戶耕地拋荒，沒(méi)有1戶通過(guò)合作入股的方式流轉(zhuǎn)。

表2 耕地流轉(zhuǎn)的方式

(三)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程市場(chǎng)化尚未形成

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程市場(chǎng)化，是指在保留集體土地所有權(quán)不變及農(nóng)業(yè)用途不變的情況下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，輔以政府調(diào)控，形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理配置使用制度，并建立與之相適應(yīng)的市場(chǎng)體系和管理體系[4]。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程市場(chǎng)化是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提條件，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義，廣東、山東、浙江等省對(duì)此已有比較成功的實(shí)踐。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前安徽省雖然也已著手進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化建設(shè)工作，但對(duì)耕地流轉(zhuǎn)的影響甚微。本次受訪農(nóng)戶流轉(zhuǎn)耕地均由當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成協(xié)議，鮮有第三方如土地流轉(zhuǎn)中介組織介入。村(居)委會(huì)對(duì)農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)工作大多不聞不問(wèn)，少數(shù)地方村(居)委會(huì)只對(duì)耕地是否拋荒進(jìn)行干涉。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)耕地時(shí)，主要是從身邊尋找流入對(duì)象，首選的流轉(zhuǎn)對(duì)象是年齡較大的不能外出務(wù)工的近親屬和親戚，只有3戶將耕地流轉(zhuǎn)給了外村人。流轉(zhuǎn)協(xié)議以口頭形式為主，135戶中，僅有8戶采用或部分采用了書(shū)面協(xié)議。整個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程較為封閉，市場(chǎng)需求導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制沒(méi)有任何體現(xiàn)。

(四)耕地流轉(zhuǎn)期限較短且價(jià)格偏低

根據(jù)本次調(diào)查(見(jiàn)表3)，農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)主要以不定期和1年期為主，合計(jì)占69.7%，流轉(zhuǎn)期在3年以上的僅占5.2%。另外，還有少數(shù)農(nóng)戶采用按季節(jié)流轉(zhuǎn)。總的來(lái)說(shuō)，采用書(shū)面協(xié)議形式流轉(zhuǎn)的期限大多長(zhǎng)于采用口頭協(xié)議形式流轉(zhuǎn)的期限。流轉(zhuǎn)價(jià)格上，部分農(nóng)戶根據(jù)流入對(duì)象來(lái)確定，將耕地流轉(zhuǎn)給親屬或親戚時(shí)大部分是無(wú)償?shù)?，流轉(zhuǎn)給其他村民時(shí)則大部分是有償?shù)摹?35戶中，耕地?zé)o償流轉(zhuǎn)的共有61戶，占45.2%；有償流轉(zhuǎn)的共有74戶。有償流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)價(jià)格為100-200元的居多，占24.4%，流轉(zhuǎn)價(jià)格為200-300元的占17.0%，流轉(zhuǎn)價(jià)格達(dá)300元以上的僅占10.4%，另有3.0%的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)價(jià)格在100元以下。

表3 耕地流轉(zhuǎn)期限和價(jià)格

二、安徽省農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題及原因

盡管安徽省近年來(lái)耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷增大，但在實(shí)踐中存在的問(wèn)題也十分突出，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

(一)農(nóng)村社會(huì)保障體系不夠健全，嚴(yán)重影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地的意愿

長(zhǎng)期以來(lái)，土地是我國(guó)農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)民最基本的社會(huì)保障，在不依賴于土地的新的社會(huì)保障制度形成之前，失去土地，就會(huì)面臨將來(lái)失去最基本生活保障的巨大風(fēng)險(xiǎn)，這是農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地的后顧之憂。實(shí)踐中，盡管我國(guó)正在積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化建設(shè)，但城鄉(xiāng)二元戶籍政策和二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村的社會(huì)保障項(xiàng)目較少，起點(diǎn)較低。有關(guān)調(diào)查顯示，占總?cè)丝?0%的城市居民卻享受著89%的社會(huì)保障，占人口80%的農(nóng)民享受的社會(huì)保障僅占11%。失地農(nóng)民實(shí)際上是處于“種田無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)份”的狀況[5]。2011年，安徽省將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系正在逐步建立和完善，為農(nóng)民生活提供了一定的保障。但無(wú)論是社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)置還是各項(xiàng)保障資金支付水平，農(nóng)村與城鎮(zhèn)仍然存在很大差距，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的生活需要。因此，耕地仍然被大多數(shù)農(nóng)民當(dāng)作生活的最有力保障。調(diào)查中，針對(duì)戶籍改革政策的實(shí)施，288戶農(nóng)戶中有199戶表示希望入戶城鎮(zhèn)，占69.1%。對(duì)于“入戶城鎮(zhèn)后，如果和城里人有相同的生活保障，是否會(huì)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)”，197戶選擇“會(huì)”；而對(duì)于“入戶城鎮(zhèn)后，如果城里有穩(wěn)定的工作和收入，是否愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)”，全部農(nóng)戶選擇“會(huì)”?？梢?jiàn)，耕地仍然被農(nóng)民視作最基本的社會(huì)保障，而落后的農(nóng)村社會(huì)保障體系已嚴(yán)重影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地的積極性。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)社會(huì)保障性與物權(quán)性的沖突，阻礙了耕地的流轉(zhuǎn)

在我國(guó)現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民對(duì)承包耕地的流轉(zhuǎn)實(shí)際上是對(duì)耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。從歷史形成看，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)首先是被定位為公法上的生存保障權(quán)，而后被定位為私法上的物權(quán)。1986年《民法通則》頒布以前，農(nóng)地的土地利用問(wèn)題純粹是政策問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，隨著《民法通則》和《土地管理法》的頒布實(shí)施，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)始進(jìn)入立法，2002年《農(nóng)村土地承包法》和2007年《物權(quán)法》的先后出臺(tái)，在立法上明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)定位[6]49-50。然而，社會(huì)保障權(quán)與物權(quán)無(wú)論是制度基礎(chǔ)、價(jià)值理念，還是基本規(guī)則，都是相互對(duì)立的，現(xiàn)行立法無(wú)視二者的根本差別，在同一社會(huì)關(guān)系的調(diào)整中，時(shí)而以保障性為基礎(chǔ)制定規(guī)則，時(shí)而依據(jù)物權(quán)屬性設(shè)計(jì)權(quán)利的運(yùn)行模式，使現(xiàn)行各種政策、法律規(guī)定產(chǎn)生了混亂與沖突[7]。

以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓這種流轉(zhuǎn)方式為例，《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”據(jù)此，耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓有三層限制：第一，轉(zhuǎn)讓人需要有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源；第二，轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)得到發(fā)包方同意；第三，受讓人應(yīng)限于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶[8]98。這三層限制主要著眼于耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的生存保障性和土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途的保障性，充分體現(xiàn)了保障功能，與其用益物權(quán)的性質(zhì)格格不入。首先，耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，本質(zhì)上具有對(duì)世性和排他支配性，《農(nóng)村土地承包法》對(duì)轉(zhuǎn)讓人的限制與物權(quán)的特征相矛盾。其次，物權(quán)的處分一般情況下無(wú)須他人意思的介入，規(guī)定“經(jīng)發(fā)包方同意”，有違法理，不僅不符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)農(nóng)業(yè)資源配置方式的要求，還會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及戶簿制度，客觀上阻止農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，延緩了農(nóng)村城市化進(jìn)程[8]99-100。最后，將受讓人限制為農(nóng)戶縮小了受讓人的范圍，增加了耕地流轉(zhuǎn)的難度，造成流轉(zhuǎn)封閉，不僅不利于形成耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格，還可能會(huì)出現(xiàn)耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓落空，甚至造成農(nóng)村承包地拋荒棄耕，不利于土地資源的優(yōu)化配置[9]。

可見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障性與物權(quán)性的沖突阻礙了農(nóng)村耕地的流轉(zhuǎn)。本次調(diào)查的發(fā)生耕地流轉(zhuǎn)的135戶中，沒(méi)有一戶采用承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，主要原因就是由于《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件過(guò)于嚴(yán)格，部分農(nóng)戶雖然有轉(zhuǎn)讓的意愿，但不具備轉(zhuǎn)讓的條件。

(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織缺位，制約了耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中形成的，在土地流轉(zhuǎn)中溝通各方關(guān)系、協(xié)調(diào)各方利益，為保障農(nóng)村土地高效有序流轉(zhuǎn)和維護(hù)土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人利益提供服務(wù)的中介組織[10]64。根據(jù)組建方式不同，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織可以分為兩大類：一類是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中自發(fā)形成的社會(huì)自律性組織；另一類是依托或依靠政府相關(guān)職能部門組建，非獨(dú)立于政府的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的專門性組織。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織具有中介組織的基本功能，可以通過(guò)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記、匯集并發(fā)布需要流轉(zhuǎn)土地的信息資料，為土地供需雙方提供信息咨詢，溝通雙方主體之間的相互聯(lián)系。這樣一方面有助于降低單個(gè)農(nóng)戶為轉(zhuǎn)入或者轉(zhuǎn)出而尋求信息的高成本，另一方面又有助于土地從小范圍流轉(zhuǎn)推向大范圍流轉(zhuǎn)，從臨時(shí)性、季節(jié)性流轉(zhuǎn)變成整體性、長(zhǎng)期性流轉(zhuǎn)，健全和完善土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)耕地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范化和市場(chǎng)化[11]。截至2010年底，安徽省全省85%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心[3]。據(jù)調(diào)查組了解，這種服務(wù)中心大多是在政府的主導(dǎo)下組建，主要服務(wù)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“四荒”土地的大面積流轉(zhuǎn)，并非獨(dú)立于政府的社會(huì)自律性組織，也很少為農(nóng)民耕地流轉(zhuǎn)服務(wù)。接受調(diào)查的所有農(nóng)戶中，沒(méi)有一戶通過(guò)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心獲得過(guò)相關(guān)信息并流轉(zhuǎn)耕地，并且大部分人表示并不知道本地是否存在土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心這類機(jī)構(gòu)。因此，盡管耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模有所增大，但流轉(zhuǎn)均是農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行，且主要發(fā)生在小規(guī)模耕作的散戶與散戶之間，很難實(shí)現(xiàn)規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)，耕地流入的低收益決定了耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低，進(jìn)而也影響了農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地的積極性。本次調(diào)查的288戶農(nóng)戶中，尚有30戶希望流轉(zhuǎn)自己的耕地但沒(méi)能成功，主要原因是沒(méi)有人愿意流入或雖有人愿意流入但流轉(zhuǎn)價(jià)格太低。

三、促進(jìn)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的應(yīng)對(duì)建議

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”，按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度，為農(nóng)村土地改革確立了總的指導(dǎo)思想。黨的十八大報(bào)告也指出，“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，為我國(guó)戶籍制度改革確立了目標(biāo)。針對(duì)安徽農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題，根據(jù)上述指導(dǎo)思想和目標(biāo)要求，可從以下方面提出應(yīng)對(duì)建議：

(一)積極推進(jìn)戶籍改革，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

為促進(jìn)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)、削弱農(nóng)村耕地的社會(huì)保障功能，解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地的后顧之憂是關(guān)鍵。

首先，積極推進(jìn)戶籍制度改革，消除戶籍附加的社會(huì)保障差異，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力合理流動(dòng)。目前，由于城鄉(xiāng)之間及不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，附加在戶籍上的社會(huì)保障差異較大。實(shí)踐中，我國(guó)已有部分地區(qū)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度，但是此舉只能在同一地域淡化城鄉(xiāng)戶籍差別，不同地域戶籍附加值仍有很大不同。推進(jìn)戶籍改革不僅要降低中小城市落戶門檻，更要?jiǎng)冸x戶籍的附加福利，賦予不同戶籍性質(zhì)、不同地域人員平等權(quán)利，并最終從立法層面徹底消除戶籍福利內(nèi)容，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)提供制度環(huán)境。

其二，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平。針對(duì)目前農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的狀況，有學(xué)者提出，要在全國(guó)范圍內(nèi)建立中央政府和地方政府相配合、覆蓋全部農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體制[12]。的確，具體來(lái)說(shuō)，一方面，需要在全國(guó)范圍內(nèi)建立和完善統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障體系，在現(xiàn)有農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度等保障制度基礎(chǔ)上，不斷豐富農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，并逐步提高各項(xiàng)社會(huì)保障金的支付水平。另一方面，由于我國(guó)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，各級(jí)地方政府可在全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障體制基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，進(jìn)一步建立和完善區(qū)域性社會(huì)保障制度，切實(shí)提高農(nóng)村社會(huì)保障水平。

其三，進(jìn)一步提高農(nóng)民耕地流轉(zhuǎn)收益，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)與提高農(nóng)村社會(huì)保障的良性互動(dòng)。土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，兩者互為前提和基礎(chǔ)。一方面，促進(jìn)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)需要不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地的積極性；另一方面，通過(guò)促進(jìn)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民耕地流轉(zhuǎn)的收益是對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的有益補(bǔ)充，是農(nóng)村社會(huì)保障體系中的應(yīng)有內(nèi)容。兩者實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)可增加農(nóng)民的收入，在一定程度上消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地的思想顧慮，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地的積極性。

(二)協(xié)調(diào)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)社會(huì)保障性與物權(quán)性的沖突，促進(jìn)耕地合理流轉(zhuǎn)

首先，明晰農(nóng)村耕地的權(quán)利體系，強(qiáng)化耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性，弱化其保障性。在我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村社會(huì)保障水平較低的前提下，完全消除農(nóng)村耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障性，實(shí)行完全的物權(quán)化尚有實(shí)際困難，可行的辦法是進(jìn)一步明晰農(nóng)村耕地的權(quán)利體系，弱化其保障性。具體而言，可將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)分為農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三項(xiàng)具體權(quán)利，并在此前提下將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利復(fù)合形態(tài)予以理清、分化，以此來(lái)促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)[13]。農(nóng)村耕地所有權(quán)歸屬于集體，且不得轉(zhuǎn)讓；耕地承包權(quán)由農(nóng)戶從本集體組織取得，兼具物權(quán)性和社會(huì)保障性；經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，可以由承包戶自己行使，也可以流轉(zhuǎn)給其他承包戶或具有規(guī)?；?jīng)營(yíng)條件的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體行使。如此，不但耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性得到了加強(qiáng)，而且也沒(méi)有對(duì)我國(guó)土地所有制度造成根本沖擊，可以促進(jìn)耕地合理流轉(zhuǎn)。

其次，放寬對(duì)耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，并非農(nóng)地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，受讓人獲得的是耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)將“轉(zhuǎn)讓”與“轉(zhuǎn)包、出租、互換”等行為同等對(duì)待，出讓方不應(yīng)有物質(zhì)性條件的限定，能否轉(zhuǎn)讓也不在于受讓人是否具備集體成員資格，而在于土地的用益是否用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[6]53。不過(guò)，為確保集體成員的相關(guān)利益，在取消土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的上述限制的同時(shí)，可在法律中規(guī)定，在以轉(zhuǎn)讓或出租方式流轉(zhuǎn)土地時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)[14]。

其三，借鑒其他地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。目前，我國(guó)法律規(guī)定流轉(zhuǎn)僅有出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等幾種方式，限制了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理、有效流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中，部分省市對(duì)耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)了反租倒包、抵押、土地信托、土地銀行等流轉(zhuǎn)方式，并取得不錯(cuò)的效果，值得借鑒[注]2001 年, 浙江紹興各村開(kāi)始建立了土地信托服務(wù)社；2008年，重慶市開(kāi)縣率先在全市許可耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，取得了不錯(cuò)的成效；2010年，杭州市開(kāi)始探索重點(diǎn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位組建土地信托中心(土地銀行)。詳見(jiàn)http:∥news.sina.com.cn/c/269037.html，2001-6-4；http:∥www.cq.gov.cn/zwgk/zfxx/125302.htm，2008-12-9；http:∥finance.jrj.com.cn/house/2010/03/2215437153099.shtml，2010-3-22.。

(三)培育和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介組織，促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范化和市場(chǎng)化

為了實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范化和市場(chǎng)化，必須建立和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織法制化。首先，積極培育和發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織。一方面，要從各方面規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，使其帶動(dòng)流轉(zhuǎn)中介組織的發(fā)育成長(zhǎng)，另一方面要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶關(guān)于中介組織的宣傳教育，使其更多地接觸、了解并愿意通過(guò)中介組織進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易，同時(shí)要減少政府過(guò)多的行政干預(yù)，為土地流轉(zhuǎn)中介組織創(chuàng)造自由發(fā)展的環(huán)境[15]。其次，完善相關(guān)立法，逐步將土地流轉(zhuǎn)中介組織的發(fā)展納入法制化軌道。目前，我國(guó)尚沒(méi)有專門規(guī)制土地流轉(zhuǎn)中介組織的法律規(guī)定，各地雖有相關(guān)規(guī)范性文件，但數(shù)量少且立法位階過(guò)低，土地流轉(zhuǎn)中介組織的設(shè)立和運(yùn)作具有相當(dāng)大的隨意性，需要通過(guò)立法，明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的性質(zhì)、設(shè)立條件、組織形式、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、審批程序、權(quán)利與義務(wù)等，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介組織的服務(wù)名稱、經(jīng)營(yíng)方式、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督管理等等內(nèi)容，逐步制定和形成系統(tǒng)、配套的法律法規(guī)體系。最后，基于我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的特點(diǎn)，設(shè)置能適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)中介組織健康發(fā)展的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織的規(guī)范管理[10]67。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周云峰，紀(jì)明波．安徽省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)研報(bào)告[R/OL]．(2008-07-16).http:∥www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=41150.

[2] 李光明.土地流轉(zhuǎn) 政府角色定位成考題[N/OL].(2009-02-12). http:∥news.sina.com.cn/o/2009-02-12/080615150351s.shtml.

[3] 史 力.安徽省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)千萬(wàn)畝[N/OL].(2011-07-25).http:∥www.agri.ac.cn/news/2011725/69981.html.

[4] 段保才.農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化研究[D].北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院,2005.

[5] 李亞云.我國(guó)城市化進(jìn)程中的農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題與政策研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2006,(3):72.

[6] 溫世揚(yáng),武亦文.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓芻議[J].浙江社會(huì)科學(xué),2009,(2)：49-53.

[7] 劉 俊.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)探討[J].現(xiàn)代法學(xué),2007,(2):171-172.

[8] 高圣平.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能論綱[J].社會(huì)科學(xué),2012,(7):98-100.

[9] 丁關(guān)良.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓研究[J].經(jīng)濟(jì)地理,2006,(S1):192.

[10] 王志章,蘭 劍.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的培育與發(fā)展問(wèn)題研究[J].中共南京市委黨校學(xué)報(bào),2010,(1):64-67.

[11] 鐘漲寶,狄金華.中介組織在土地流轉(zhuǎn)中的地位與作用[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2005,(3):36.

[12] 黃祖輝,王 朋.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn): 現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策——兼論土地流轉(zhuǎn)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版),2008,(2):47.

[13] 黃建水.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度立法研究[J].河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2011,(1):48.

[14] 黃愛(ài)學(xué).我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的立法思考[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2008,(2):166.

[15] 劉政坤,強(qiáng)昌文.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織探討[J].理論建設(shè),2009,(4):61.