文/四川行政學(xué)院科社教研部課題組（四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，它將深刻影響著21世紀(jì)的人類發(fā)展。隨著經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益的提高，城鎮(zhèn)化對促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，生活方式和生產(chǎn)方式的升級，發(fā)揮不可替代的作用。因此，城鎮(zhèn)化將是黨和政府普惠民生、促進就業(yè)，順利實現(xiàn)兩個百年目標(biāo)的戰(zhàn)略主線。

然而，城鎮(zhèn)化面對的首要問題就是征地拆遷。從全國情況看，數(shù)年來的實踐中產(chǎn)生了諸多難以克服的矛盾，甚至是尖銳的、極端的矛盾和沖突。成都市高新區(qū)在區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過廣泛調(diào)研、集思廣益，成功走出一條通過引入律師事務(wù)所作為獨立第三方協(xié)商平臺，有效化解矛盾的征地拆遷新模式，現(xiàn)已取得很好成效。對高新區(qū)征地拆遷模式的成功經(jīng)驗進行深入調(diào)查研究，具有重大的現(xiàn)實意義，對四川乃至全國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的征地拆遷工作具有較大參考價值。

一、律師事務(wù)所作為獨立第三方協(xié)商平臺介入征地拆遷工作取得的成效

根據(jù)2007年12月31日《四川省人民政府關(guān)于成都市2007年第十二批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》（以下簡稱《批復(fù)》），成都市高新區(qū)石羊街道燈塔村第2、3、4、7、8、9 組， 花蔭村村集體及第8、9組農(nóng)用地，合計49.3147公頃土地征收為國有土地，作為成都市2007年第十二批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地，涉及農(nóng)業(yè)人口656名。成都市也較早于2007年8月1日出臺了《成都市2007年第十二批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地征地拆遷補償安置方案》（以下簡稱《方案》），但征地拆遷工作一直進展緩慢，無實質(zhì)性推進，甚至一度陷入停頓。從2008年初征地拆遷工作實施以來，至2012年上半年，四年半時間僅有農(nóng)戶3戶、企業(yè)3家達成拆遷協(xié)議。

高新區(qū)在區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，各相關(guān)部門經(jīng)過廣泛調(diào)研、集思廣益，成功走出一條通過引入律師事務(wù)所作為獨立第三方協(xié)商平臺，有效化解矛盾甚至沖突的征地拆遷新模式，現(xiàn)已取得明顯成效。2012年7月，自律師事務(wù)介入征地拆遷工作后，僅半年時間，就有農(nóng)戶62戶、企業(yè)21家達成拆遷協(xié)議。見表1。

可見，2012年7月，高新區(qū)在引入律師事務(wù)所作為獨立第三方協(xié)商平臺后，征地拆遷工作取得了明顯成效。

表1

二、律師事務(wù)所作為獨立第三方協(xié)商平臺介入征地拆遷工作的實踐探索

伴隨國內(nèi)許多城市掀起的一輪又一輪征地拆遷狂潮，隨之而來的由征地拆遷引發(fā)的各種矛盾和問題日益顯現(xiàn)，全國各地都爆發(fā)了一些群體性事件和暴力事件，甚至引發(fā)了自殺、自焚等非理性行為，嚴重擾亂了社會秩序，影響社會穩(wěn)定。高新區(qū)征地拆遷新模式有效化解了由征地拆遷引發(fā)的各種矛盾和糾紛，對下一步城鎮(zhèn)化進程中的征地拆遷工作有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。

1.規(guī)范政府工作人員行為，確保依法行政。律師事務(wù)所以法律服務(wù)者身份介入高新區(qū)征地拆遷，根本性扭轉(zhuǎn)了征地拆遷工作的被動局面，取得了明顯實效，對政府依法行政也必將產(chǎn)生實質(zhì)性促進作用。

第一，征地拆遷的法制化。律師事務(wù)所根據(jù)四川省的《批復(fù)》和成都市的征地拆遷安置補償《方案》制定了規(guī)范的《高新區(qū)征地拆遷工作業(yè)務(wù)流程》，使征地拆遷工作建立在了可靠的法制基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了征地拆遷工作中若干重要步驟和節(jié)點，使每一個步驟和節(jié)點所做工作皆有章可循、循序漸進、依法推進。即使是對極個別漫天要價農(nóng)戶的拆遷，也是從“行政強拆”走向了“司法拆遷”。參見圖1。

第二，規(guī)范并引導(dǎo)政府工作人員與農(nóng)戶之間的協(xié)商依法進行。律師事務(wù)所介入征地拆遷，既不代表政府的意志，也不代表農(nóng)戶的利益，而是作為獨立第三方協(xié)商平臺全程介入征地拆遷工作人員與被拆遷戶的每一次協(xié)商，對協(xié)商過程進行全方面的監(jiān)督與觀察，如拆遷工作人員的工作是否依法進行、有沒有出具統(tǒng)一制定的文書、對協(xié)商過程有沒有如實記錄、協(xié)商過程有沒有過激和不文明言行、被拆遷農(nóng)戶實際情況和困難等。

圖1 高新區(qū)征地拆遷工作業(yè)務(wù)流程圖

第三，提供法律幫助。律師事務(wù)所在征地拆遷中給雙方提供法律幫助，尤其是給不懂法律和政策的農(nóng)戶提供法律幫助。對于在協(xié)商中農(nóng)戶有實際困難的，征地拆遷工作人員不管、不顧被拆遷戶合理、合情訴求而生搬硬套《方案》的，律師事務(wù)所都及時加以引導(dǎo)，并盡力給農(nóng)戶提供法律幫助，保護了農(nóng)戶的正當(dāng)訴求。如在2012年7月律師事務(wù)所介入征地拆遷工作前的四年半時間內(nèi)，沒有一戶提出過行政復(fù)議、民事訴訟或行政訴訟，在2012年7月律師事務(wù)所介入征地拆遷工作后的半時間內(nèi)，律師事務(wù)所就為5戶提起行政復(fù)議、6戶提起民事訴訟、1戶提起行政訴訟——為“民告官”提供了法律幫助。詳見表2。

2.建立有效協(xié)商溝通平臺，打破信息不對稱局面。從全國范圍看，在原來的征地拆遷和補償安置過程中，被拆遷人始終處于被動和弱勢地位，雙方信息不對稱、權(quán)利義務(wù)不對等；被拆遷戶對征地拆遷的前期工作參與不夠，了解不足，對征地拆遷、工程建設(shè)沒有知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，征地拆遷補償安置方案的制定缺少雙方談判、協(xié)商的平臺，征地拆遷程序不透明，導(dǎo)致被拆遷人心存疑慮，對政府及征地拆遷工作人員缺乏信任，實踐中也難以充分保障自身的合法權(quán)益。

律師事務(wù)所介入高新區(qū)征地拆遷工作徹底打破了政府和被拆遷戶之間信息不對稱局面，保障了征地拆遷工作的透明度和程序公正、公開，充分保障被拆遷戶的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)；積極引導(dǎo)政府吸收公眾參與、協(xié)商，促進信息公開，在雙方間搭建談判協(xié)商平臺，進行平等對話，充分聽取被拆遷戶的意見和訴求，力盡所能維護被拆遷戶的合法權(quán)益。

表2

3.打消農(nóng)戶純市場交易心態(tài)，實現(xiàn)“合作共贏”?！昂献鞴糙A”是指交易或共事雙方或多方在完成一項交易活動或共同承擔(dān)一項任務(wù)過程中溝通協(xié)商、妥協(xié)讓步、交流合作、互惠互利，最終實現(xiàn)雙方或多方共同收益。

律師事務(wù)所介入征地拆遷的一個重要工作，就是向農(nóng)戶講解國家、省市的土地法規(guī)和政策，使農(nóng)戶明白了征地拆遷的性質(zhì)和政府在征地拆遷中的職能及角色定位。第一，基于公共利益的目的，政府可以對土地實行征收或征用。這不是純市場交易行為，但給予土地被征收征用者合法合理的補償，而不支持單純依據(jù)市場進行判斷和價格定位的行為。第二，政府是公共權(quán)力機構(gòu)，具有公共性，其土地征用權(quán)和征用范圍具有明確的法律授權(quán)，維護的是社會公共利益而不是某種特殊利益，更不是政府自身利益。

律師事務(wù)所的介入，使得農(nóng)戶的理解和支持在征地拆遷中得到充分體現(xiàn)，高新區(qū)的征地拆遷工作取得實質(zhì)性推進。一個重要的原因就是政府和農(nóng)戶借助律師事務(wù)所這個協(xié)商平臺實現(xiàn)了“合作共贏”：農(nóng)戶個體利益與以政府為代表的公共利益的共生共長、農(nóng)戶個體短期利益與城鎮(zhèn)化發(fā)展中長遠利益的共生共長。

三、律師事務(wù)所作為獨立第三方協(xié)商平臺介入征地拆遷工作的啟示

征地拆遷工作是城市建設(shè)發(fā)展的前提條件和重要保障。隨著工業(yè)化進程的加快，對土地的征用征收范圍越來越廣，拆遷難度越來越大，政府不得不把大量的時間和精力花在征地拆遷工作上。高新區(qū)引入律師事務(wù)所作為獨立第三方協(xié)商平臺，使征地拆遷工作得以順利推進。其把協(xié)商貫穿征地拆遷工作始終的實踐探索，給我們以新的啟示。

1.確保被拆遷農(nóng)戶的合法權(quán)益。確保征地拆遷中農(nóng)戶的合法權(quán)益，使他們的利益不受損以致在合法合理范圍內(nèi)獲得最大利益，是高新區(qū)征地拆遷工作之所以能夠推進的前提和基礎(chǔ)。

四川省政府《批復(fù)》要求，要按照征收土地方案及時兌現(xiàn)補償費用，落實安置措施，切實安排好被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，認真做好被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員全部納入城鎮(zhèn)社會保障體系，保證原有生活水平不降低，長遠生計有保障，維護社會穩(wěn)定。并強調(diào)征地補償安置不落實的，不得強行使用被征土地。為此，成都市制定了詳細的征地拆遷補償安置《方案》，對征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)（21.0361萬元/畝）、被征地農(nóng)民的失業(yè)保險和最低生活保障（基本養(yǎng)老保險、住院醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老金、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險待遇、基本養(yǎng)老金調(diào)整待遇、一次性就業(yè)補助金、生活補助費等）、失地?zé)o業(yè)人員就業(yè)和失業(yè)保險（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、再就業(yè)扶持政策、優(yōu)惠政策等）、最低生活保障（178元/月/人）、住房拆遷安置（補償安置房 35平方米/人、少不補多補償、200元/月/人住房過渡補助費、500元搬家費）等，都做了明確的規(guī)定。這些規(guī)定從制度和政策上保障了被征地拆遷農(nóng)戶的合法權(quán)益不受任何人、任何組織的侵害。

2.溝通協(xié)商貫穿征地拆遷工作始終?！陡咝聟^(qū)征地拆遷工作業(yè)務(wù)流程》除了具備規(guī)范性和程序性外，自征地拆遷工作啟動后自始至終貫穿的一條主線就是溝通和協(xié)商，即有事先約定時間的固定協(xié)商，也有隨時隨地的即時協(xié)商，并制作了統(tǒng)一規(guī)范的《聯(lián)合調(diào)查組拆遷談話筆記》，記錄內(nèi)容極為詳盡，涵蓋協(xié)商的時間、地點、內(nèi)容、參與人、見證人、監(jiān)督人、記錄人等，具體的如：被拆遷戶戶主姓名、被拆遷戶所在村組、參加拆遷談話人員與戶主關(guān)系、拆遷小組、拆遷組談話人、拆遷組記錄人、談話時間、談話地點、談話內(nèi)容、拆遷組參加人簽字、街辦參加人簽字、村委會參加人簽字、被拆遷戶簽字、所在村小組參加人簽字等。

以2012年8月的協(xié)商為例。8月1日上午，征地拆遷工作人員召集尚未達成拆遷協(xié)議的農(nóng)戶，宣傳講解了有關(guān)征地拆遷政策，強調(diào)在政策范圍內(nèi)會最大范圍照顧各農(nóng)戶的利益，并呼吁各農(nóng)戶支持高新區(qū)的發(fā)展。最后逐一確定了各農(nóng)戶下一步協(xié)商時間。如：8月2日上午袁素X，下午劉光X；8月3日上午徐紹X，下午劉菊X；8月4日上午程足X，下午袁子X。下面以幾個案例來反映各農(nóng)戶的訴求，以及經(jīng)過多次協(xié)商后的現(xiàn)狀。

案例一：2012年5月4日，和袁彰X協(xié)商時，他提出三個條件：（1）老兩口要安置3個人的住房，補償費要人均補償15-20萬元。（2）大兒子一家三口要安置4個人的房子，安置補償費人均20萬元，給老丈人再買一套。（3）二兒子一家3個人要4個人的房子，補償費人均20萬。2012年7月10日，袁彰X還是要求安置一套住房，另外提出，二媳婦和孫子是花蔭村整體拆遷后遷入的，要求解決住房。2012年8月9日，多次協(xié)商后，袁彰X經(jīng)過思考，同意本人和大兒子的拆遷協(xié)議。二兒子則堅持要安置4個人的房子，補償費人均7-8萬，達不到這個要求就拒絕簽字。

案例二：2012年8月3日，徐紹X提出，4個人要8個人的房子；人均15萬元的補償費。2012年8月22日，徐紹X提出，兒子徐啟X與前妻的兒子徐恒X跟著自己要一套三的房子；兒子徐啟X與現(xiàn)任妻子2009年生一小孩（2010年結(jié)婚），要求為小孩分得一住房；正安置4人分得住房，要求分8個人的房子。

案例三：2012年8月3日，劉菊X提出，2人要4個人的房子（她丈夫是外地農(nóng)業(yè)戶口，兒子14歲）；補償費按政策辦理。2012年8月21日，她堅持第一次提出的要求不讓步。

案例四：2012年8月2日，劉光X提出，3人要5個人的房子，不另付錢；最低每人10萬元補償費。2012年8月22日，劉光X堅持第一提出的要求。

案例五：2012年8月4日，袁子X提出，5人要9個人的房子，不另付錢。2012年8月22日，袁子X堅持3人要5個人的房子，不另付錢，并且其他補償費正常進行。

以上五戶皆為典型案例。經(jīng)過征地拆遷工作人員的多次走訪和協(xié)商，現(xiàn)只有劉菊X一戶不肯做出任何讓步，既不愿意遷入其丈夫的戶口，也不愿意開具其丈夫自愿放棄農(nóng)用地的證明。所以，法院已做出司法拆遷的裁定，正準(zhǔn)備組織實施強制執(zhí)行（并未最終放棄，仍在積極與其溝通與協(xié)商）。經(jīng)過多次協(xié)商后的情況，參見表3。

表3

四、需要進一步研究的幾個問題

高新區(qū)引入律師事務(wù)所作為獨立第三方協(xié)商平臺，使征地拆遷工作得以順利推進。但也有幾個問題需要進一步加以研究。

1．律師事務(wù)所的獨立第三方地位。律師事務(wù)所作為從事法律服務(wù)工作的社會組織，其日常工作需要經(jīng)費保障，其組成人員——律師——作為社會經(jīng)濟人，有謀取經(jīng)濟利益的沖動和行為取向。在征地拆遷工作人員和被拆遷戶協(xié)商過程中，如何保證其客觀公正的獨立第三方地位，正確處理其與政府的關(guān)系，其與被拆遷戶的關(guān)系，做到既不是政府的隨從，也不是被拆遷戶的代言人，從而能夠客觀公正地對待政府與被拆遷戶的訴求差異，并從法律和情感上協(xié)調(diào)雙方立場上的差異，從而盡快達成拆遷協(xié)議，是立法上、政策制定上以及實踐上需要深入思考的問題。

2．相關(guān)法律的更新與完善。突出表現(xiàn)為兩種情況。第一，征地拆遷補償政策不統(tǒng)一，造成區(qū)與區(qū)、街道和街道、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村，甚至同一條街道上同類房屋、同一個村的同類地塊拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)不一樣的情況，引發(fā)了不少糾紛。給征地拆遷帶來巨大困難，也給群眾造成極大的思想混亂。第二，征地拆遷補償政策滯后?！栋仓梅桨浮返闹贫ㄒ罁?jù)的是川府函〔2001〕148號文件、川國土資發(fā)〔2002〕19號文件、川委發(fā)〔2004〕1號文件、川國土電〔2004〕1號文件、成府發(fā)〔2004〕16號文件、成府發(fā)〔2004〕19號文件，也就是說，都是2004年以前的文件。所以，被拆遷農(nóng)戶對“超出35平方米農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)按600元/平方米給予終結(jié)補償”、“二環(huán)路以內(nèi)1600元/平方米，二環(huán)路與三環(huán)路之間1400元/平方米，三環(huán)路以外1200元/平方米”等賠償條款從心里上難以接受。

3．被拆遷戶的生活保障和生產(chǎn)經(jīng)營。高新區(qū)針對被拆遷農(nóng)戶的再就業(yè)制定了優(yōu)惠的扶持政策：免費參加就業(yè)技能培訓(xùn)，免費接受職業(yè)介紹，從事個體經(jīng)營的，三年內(nèi)免繳登記類、證照類和管理類的各項行政事業(yè)收費。對接受被征地農(nóng)戶就業(yè)的用人單位，給予享受補貼優(yōu)惠政策。但如何解決被拆遷戶長遠的生活保障和生產(chǎn)經(jīng)營問題，依然值得深入思考。尤其是對于生活困難的被拆遷戶，失去土地后面的生活問題、生產(chǎn)問題、子女上學(xué)問題、補償安置問題等，形成了“生活難、就業(yè)難、入保難”局面，在失地、失房、失業(yè)后，有可能困難加大。

4．征地拆遷工作人員的工作方法。正常的征地拆遷工作是發(fā)展經(jīng)濟、重塑城市形象、改善人民群眾工作和居住環(huán)境的好事，是符合廣大人民群眾根本利益的。但是涉及到廣大被征地的農(nóng)民和被拆遷的居民的切身利益，特別是有相當(dāng)數(shù)量的弱勢群體存在一定的困難，工作要慎之又慎、細之又細，要依法行政、文明執(zhí)法。這就要求征地拆遷工作人員切忌工作簡單粗暴，拆遷時不進行公示，甚至不簽拆遷協(xié)議就停水?dāng)嚯?、上房揭瓦，使居民無法正常生活；更切忌把未做通工作的居民稱為“刁民”，把確有困難的群眾稱為“釘子戶”；更不能出動警力、動用國家專政工具對付被拆遷群眾。

［1］《四川省人民政府關(guān)于成都市2007年第十二批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》（川府土〔2007〕369號），2007年12月31日。

［2］《關(guān)于成都市2007年第十二批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地的請示》（成府土〔2007〕458號）。