文/劉再春（梧州學院，廣西梧州 543002）

一、公共危機信息公開存在的主要問題

政府信息公開是應對公共危機事件的前提，更是處理問題的關鍵，信息公開的程度直接影響到危機事件的解決。而縱觀我國公共危機信息公開現(xiàn)狀，必須正視如下主要問題。

1.監(jiān)管不嚴，信息披露不到位，責任制流于形式。例如依照《國務院辦公廳關于加強救災捐贈管理工作的通知》（國辦發(fā)明電（1998）14號）規(guī)定，應加強對救災捐贈工作的監(jiān)督、檢查。捐贈款物的接收、分配、使用情況要及時向社會公布，自覺接收公眾監(jiān)督。新聞媒介要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，監(jiān)督救災捐贈工作中的違紀、違法行為。各省(區(qū)、市)特別是重災省(區(qū)、市)每日必須清賬，每周向新聞媒介通報一次救災捐贈款物的接收、分配情況，接受監(jiān)察、審計部門的檢查、審計。審計、監(jiān)察部門要對救災捐贈工作跟蹤檢查、審計，發(fā)現(xiàn)問題及時披露與處理。公安、司法部門要堅決打擊借募捐名義從事詐騙活動等違法犯罪活動。2003年國信辦配合國務院法制辦制定了《政府信息公開條例》，明確規(guī)定公共行政信息以公開為原則，以不公開為例外。要求最大限度公開政府信息，這體現(xiàn)政府履行監(jiān)管和服務的職能，也對政府公開信息作出了強制性規(guī)定［1］。盡管我國頒布有《政府信息公開條例》、《國務院辦公廳關于加強救災捐贈管理工作的通知》等有關危機信息公開的政策與行政法規(guī)，信息的披露仍不到位。中國的傳統(tǒng)觀念是“家丑不可外揚”，地方政府部門和官員由于怕?lián)熁蛘邠挠绊懫湔兣c升遷，一般會對公開危機信息采取謹慎態(tài)度。在我國并不缺乏信息公開的監(jiān)督規(guī)定和責任制度，但是執(zhí)行效果卻不理想。雖然有了相關政策規(guī)定和要求，但地方政府和某些基金會仍對大多數(shù)重要信息、核心信息不披露、不發(fā)布、不公開。我國明確規(guī)定了各級政府在違反信息公開條例規(guī)定時所應承擔的責任，從實際實施效果看，這種對政府在公共危機信息公開的監(jiān)督與約束更多地是一種自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，較少有來自系統(tǒng)外部的監(jiān)督（社會監(jiān)督、新聞監(jiān)督、專業(yè)機構的監(jiān)督）與壓力。由于外部監(jiān)督的缺位再加上內(nèi)部責任機制在貫徹落實中受到了人為地阻礙和抵制，使得監(jiān)管流于形式，影響了公共危機的處置與外援扶助。雅安蘆山地震期間，4月24日，香港立法會財委會審議政府申請捐助四川地震（雅安地震）1億元的建議。會議結束時仍有10多名議員未發(fā)言，以及有議員提出10多項修訂建議，所以撥款未能及時表決。有持反對意見的議員直言，由于監(jiān)管機制的缺失，難以保證捐款全部到達災民手中。因此在監(jiān)管過程中，不僅要重視外部監(jiān)督，還要加強政府自我監(jiān)督，內(nèi)外部監(jiān)督相互配合與互動才能使我國的公共危機信息公開走向良治。

2.信息漏報、誤報、瞞報造成信息失真。公共危機中存在信息漏報、誤報、瞞報，最終導致信息的失真。隨著知識信息社會的到來，公眾對其所獲得的政府信息，不但要求及時權威，而且要求信息內(nèi)容全面準確。一般來講，政府機關掌管著社會80%以上的信息，而政府公開的信息卻寥寥無幾。即使在公開的信息里也還存在信息的漏報、誤報現(xiàn)象，政府形象大大受損，公眾也無法有效地對政府的危機決策和活動進行有效監(jiān)督。實行信息公開的最終目的就是要使公眾了解政府公共危機管理行為及決策活動的有關信息，以便有效地參與危機管理，監(jiān)督政府及工作人員的決策及活動，這樣才有利于建設廉潔政府與高效政府。向民眾真實完整地傳遞危機信息，這樣才有可能在危機管理中緩解公眾壓力，贏得更多的補救機會，才能使公共危機管理更公正、效率更高。

3.信息公開缺乏法規(guī)保障。隨著依法行政和透明行政理念的不斷深入，我國有關部門相繼制定并實施了一系列信息公開的政策和規(guī)范。但直到目前為止，危機信息公開的專項法規(guī)仍然是空白。公共危機信息公開缺乏法規(guī)保障與支撐，導致一系列問題的產(chǎn)生。首先，信息公開內(nèi)容少，范圍相對窄，出現(xiàn)問題責任難明確。比如有關公共危機信息公開的相關規(guī)定在《信息公開條例》的第十條中有所規(guī)定，但是對于危機信息公開的主體、時間、是否向外國媒體開放等均未給予明確界定。比如申請公開的信息只限于“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，而且對“特殊需要”沒有判斷的標準，難以操作。我國《政府信息公開條例》在第二十二條、第二十三條分別對“部分公開信息”和“裁量公開信息”作了規(guī)定，但是沒有具體的操作規(guī)則。賦予了行政機關較大的自主裁量權，這會造成對信息公開的過強限制。另外，我國《政府信息公開條例》沒有“拒絕信息存在制度”，這對保障國家機密與國家利益不利，即使出現(xiàn)問題，也難以追責。其次，公開內(nèi)容的規(guī)定不完善。例如對于除外事項的解釋過于寬泛。對于公共危機中政府信息公開的一般的界定是“除國家規(guī)定保密以外的其他事物”，這樣的界定實際上是非常不明確的。如對行政公開的定義是行政主體在行使行政職權時，除涉及國家機密、個人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對人及社會公開與行政職權有關的事項。但何為國家機密、何為個人隱私和商業(yè)秘密，其確定標準尚不明確，工作人員在此可以有很大的自由裁量權。這不利于公共危機中政府信息的公開和接受社會監(jiān)督。最后，公共危機信息公開的方式單一，基本以主動公開方式為主，申請公開方式尚待完善和加強。主動公開對于大眾了解政府工作，維護自身權益有較好的作用，而申請公開對于有特殊信息需要的個別民眾更為重要。不少政府部門在政府信息公開方面都在做表面功夫，或是只公開對自己有利的信息，對自己不利的信息則不公開，或者搞半公開；有的政府部門甚至以各種借口拒絕公開，等等。

4.缺乏信息共享平臺，信息溝通不暢。信息共享平臺是危機信息公開的重要支撐，通過建立信息公開共享平臺，減少信息“孤島”，實現(xiàn)信息實時溝通、互通，對于規(guī)避和減緩危機非常重要。當爆發(fā)重大公共危機時，因缺乏信息共享平臺，溝通不暢而導致的人員安排不到位，物資調(diào)配存在盲區(qū)，延誤救災時機的事件時有發(fā)生。從暴露出來的問題看，政府對待危機信息公開的真實態(tài)度和實際表現(xiàn)往往不盡如人意。例如不同地區(qū)及部門采用不同的技術體制，信息互通互聯(lián)比較困難。從世界范圍看，各國政府在危機信息的發(fā)布中有一個較為普遍和成功的做法：那就是遵循信息發(fā)布的梯度規(guī)則。目前我國缺乏公共危機信息共享平臺，而且在應對危機事件的處理中往往缺乏信息發(fā)布的梯度規(guī)范，造成了上下信息難以對接，立場性、口號式的高層處理意見向具體的實施方案轉(zhuǎn)化效率不高，由于缺乏信息公開與監(jiān)督，危機應急預案執(zhí)行常常難以到位。信息溝通機制尚不健全，這是公共危機信息公開中有待解決的難點問題。

二、國外公共危機信息公開的有益經(jīng)驗

1.建立信息技術平臺，提供危機信息服務。美國國會早在1996年就制定了《電子化信息自由法案》，該法案要求各級行政機關建立先進信息技術平臺以最快的速度公開危機信息，為公眾提供內(nèi)容豐富、方便快捷的信息服務。從2000年初開始，美國以電子政務建設為契機，投入大量資金和技術，不斷推進政府信息公開平臺建設。美國聯(lián)邦政府在電子政務信息技術應用方面2002年支付了486億美元，2003年支付達526億美元［2］。政府設立的“電子政府專項基金”，2003年投入4500萬美元，2006年投入增加到1.5億美元。政府網(wǎng)站是實現(xiàn)公共危機信息公開的重要載體。目前，白宮和聯(lián)邦各級政府約建立了5000多個政府網(wǎng)站，美國應急管理機構己全部建有網(wǎng)站，能夠提供包括辦公室電話、辦公地址、在線報刊、在線數(shù)據(jù)庫以及外部網(wǎng)站鏈接、免費電話、技術服務等在內(nèi)的27種功能［3］。所有州一級政府也全部上網(wǎng)，幾乎所有縣市政府己建有自己的網(wǎng)站［4］，己經(jīng)形成了一個涵蓋了縣、市、州和聯(lián)邦以及各行業(yè)的多層次、多專業(yè)的公共危機信息技術平臺，公眾可以便捷快速地查詢到各類公共危機信息與政策。以美國公共衛(wèi)生信息技術平臺為例，全國共有100多個，主要包括國家應急行動中心、全國醫(yī)院傳染病監(jiān)控報告系統(tǒng)、全球新發(fā)傳染病監(jiān)測網(wǎng)等。它是美國公共衛(wèi)生系統(tǒng)決策制定的基石，為發(fā)布重要公共衛(wèi)生突發(fā)事件信息提供了重要依據(jù)和平臺。日本政府也十分重視公共危機平臺建設，及時對國民公開信息，通過信息技術平臺將最新信息傳遞給國民，及時回答公眾的提問和投訴。新的信息技術平臺可以打破時間和地域的限制，及時發(fā)布最新公共危機信息，提供信息服務，從而保障公民知情權、參與權、監(jiān)督權等的行使，提高政府與社會應對公共危機的能力。

2.危機信息公開中非常重視新媒體的運用。由于新媒體的技術與優(yōu)勢，使得新媒體在傳播的領域與范圍、傳播速度與參與主體等方面具有獨特優(yōu)勢（新媒體的分類及在公共危機信息公開中的作用，具體見表1），公共危機信息公開建設完全可以利用好新媒體的這些優(yōu)勢。在西方國家越來越多的通訊媒介不斷被運用到危機管理中來，政府也越來越重視新媒體的作用。如日本2011年3.11大地震的救援中實現(xiàn)了信息溝通更快捷、更便利。災后移動手機、微博、微信等新媒體內(nèi)外信息傳遞全面開花。地震發(fā)生后的第一時間，許多災區(qū)的用戶率先在微博、微信等平臺發(fā)布地震信息。不少認證機構開始通過微博，進行地震相關知識的普及和指導。微信也成為地震信息快速傳播的新渠道，不少公眾賬號在第一時間發(fā)布了地震相關信息，而一些用戶也通過微信向親友發(fā)出服務信息。新媒體是公眾情緒的“風向標”，更是公眾情緒的“催化劑”、“導航員”。信息公開只有積極地發(fā)揮新媒體的正面作用才能在公共危機中發(fā)揮引導和穩(wěn)壓等方面的作用。

3.重視信息公開法規(guī)與其他配套制度建設。完善的法律法規(guī)是公共危機信息公開的有效保障。通過《信息自由法》、《隱私法》、《陽光下的政府法》等法律，美國逐步建立和完善了政府信息公開制度體系?！?11”事件后，美國為更好地應對公共危機，實施信息公開，對相關法律法規(guī)做了細致嚴密的修改，大大提高了可操作性。除了美國外，目前世界上建有信息公開制度或?qū)参C信息公開立法的國家有許多?？梢?，頒布信息公開專項法規(guī)建立其他配套制度，實施公共危機信息公開是當今世界的發(fā)展趨勢。

三、完善公共危機信息公開機制的對策與建議

1.重視危機信息公開法制建設。發(fā)達國家在危機信息公開立法上有許多成功經(jīng)驗，我們可以借鑒學習各國的立法經(jīng)驗，加強對公共危機信息公開法規(guī)制定的背景宗旨、內(nèi)容、結構及過程的研究，去粗存精，吸取各國法律的合理成分，不斷建立和完善符合我國國情的公共危機信息公開的法律法規(guī)［7］。其一，建立健全危機信息公開救濟制度。建立健全信息公開救濟制度是各國的普遍做法和立法的重點。日本信息公開救濟體系中最重要的組成部分之一就是“信息審查委員會制度”，這在很大程度上保證了行政機關決策的正確性，提高了危機管理的效率。其二，建立審查制度。在危機信息公開制度的完善中建立相關的審查機制，可以約束政府及其工作人員自由裁量的權利，保障危機信息公開的公正性、公開性、合法性，減少決策偏差，盡可能地使民眾從信息公開中得到更多的公正。此外，還應通過有關監(jiān)督法規(guī)的制定，提高新聞監(jiān)督的法律效力，保證新聞媒介對政府危機信息的報道權以及公眾對政府公開信息的評論權，這也是保證公眾信息自由權，實現(xiàn)政府信息公開的重要方面［8］。其三，制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。在我國危機信息公開和公民知情權缺失的現(xiàn)狀下，應在緊急狀態(tài)法中對緊急狀態(tài)下的信息公開和緊急狀態(tài)下的公民知情權的保護作出具體規(guī)定，通過該法來統(tǒng)一規(guī)范危機狀態(tài)下的政府信息公開，以保障公眾在緊急狀態(tài)下的各種正當權益。

2.整合信息技術平臺，重視信息發(fā)布與共享。從政府危機決策所需的信息資源來看，公共危機信息管理重在對各種信息資源的共享與利用。這些信息資源包括：1）物資資源信息，不僅包括應對危機的基礎設施情況、如避難所、醫(yī)院、救災住房、可調(diào)動的救災物品、運輸車輛等信息，還包括技術設備信息，如收集信息的設備、分析信息的設備、救災可用的高科技設備等信息。2）人力資源信息，包括受災區(qū)域的人口分布信息、專家信息、醫(yī)護人員信息、可派遣的軍隊信息(當然這些信息可以設置權限，只有最高領導人才可調(diào)動軍隊資源)、志愿者信息等。3）環(huán)境信息，包括自然環(huán)境信息，如地理信息、氣候信息等，城市或鄉(xiāng)村建筑分布信息，生產(chǎn)基地建筑結構信息等。4)歷史信息，不僅管理地區(qū)的社會歷史信息，還要管理公共危機的歷史爆發(fā)情況及治理情況。5)學科信息，包括方法信息，如數(shù)學方法、運籌學方法、社會學方法等；技術信息，如數(shù)據(jù)挖掘技術、GIRP(政府信息資源規(guī)劃)、GIS技術等；公共危機相關知識信息，如物理、化學、心理學、傳播學等。6)其它信息，還包括法律法規(guī)信息、新聞媒體信息、不同類型的公共危機所特有的信息等［9］。因此我國亟需建立先進的信息技術平臺，整合這些資源，實現(xiàn)信息資源的最大共享、利用與開發(fā)，這有利于公共危機地有效解決。公共危機信息的發(fā)布機制表明（具體參見圖1），政府在進行公共危機信息發(fā)布時應廣泛地與各種媒體合作，及時迅速的發(fā)布權威信息，在公共危機應對的過程中發(fā)布實時危情信息，穩(wěn)定民心，引導輿論，防止謠言的傳播與干擾，避免引起輿論危機。我國需要借鑒國外建設先進公共危機信息技術平臺的經(jīng)驗，并結合我國的國情，以先集中再分布、開放性、可擴展性、易操作性、安全性為原則，不斷建立與完善我國的公共危機信息技術平臺。在先進的公共危機信息平臺保障下，實施信息管理活動，提高政府應急管理能力。（具體參見表2）

圖1 公共危機信息發(fā)布機制

3.重視危機信息公開中的民眾參與與監(jiān)督。危機的救治關鍵是政府與公眾的信息溝通。信息公開為溝通打開了方便之門，但是危機環(huán)境與危機的演化是變動的，信息公開亦需跟進。為此，政府必須高度重視傾聽民聲、摸清民情、掌握民意，以民之所需、民之所求、民之所想來引領政府應急管理工作，爭取民眾的最大支持；另一方面，信息公開也是實現(xiàn)政府與民眾的雙向交流互動的重要途徑。因此要高度重視輿論和民意，通過各種渠道廣征民意，并將其作為決策和行政的依據(jù)。危機爆發(fā)之后公眾會有各種各樣的問題，這個時候政府部門要敢于面對公眾的提問，最大程度地避免、縮小和消除因公共安全危機事件造成的各種負面影響，以正確的信息公開來引導公眾的行為。總之，政府應該靈活運用各種傳播媒介，保證能夠與公眾實現(xiàn)全方位的互動，努力消除危機中信息不確定的狀態(tài)和可能產(chǎn)生的誤解。在我國現(xiàn)行行政體系中，行政系統(tǒng)的很多活動都是在封閉狀態(tài)下進行，公民對危機信息知之甚少，所以也就談不上對政府活動的有效監(jiān)督。所以要讓危機管理中的政府信息公開責任制度真正落到實處，必須重視民眾的參與與監(jiān)督，以保證責任制度的實現(xiàn)。各級政府應定期就公共危機管理中的信息公開工作向人大、政協(xié)說明工作的執(zhí)行情況，聽取人大代表和政協(xié)委員對政府在履行危機管理中信息公開工作的意見和建議，定期將法定必須公開的涉及公民權利義務的危機及其應對信息，通過各種渠道如政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會和微博等形式公開，使信息及時全面地為群眾所知悉，這樣有利于改進政府應急管理工作，提高政府應急管理的能力。

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［4］徐曉林.電子政務導論［M］.武漢:武漢出版社，2002：179-180.

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［8］ROSNTHAL U，CHARLES M T．Coping with Crisis：The Management of Disasters， Riots and Terrorism ［M］．Springfield，IL：Charles C．Thomas，2009.

［9］曾明明.面向政府危機決策的公共危機信息管理模式研究［D］.吉林：吉林大學出版社，2011.

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