□ 黃大熹 鄒娉婷 莫桑梓

隨著網(wǎng)絡(luò)的迅速興起和普及，互聯(lián)網(wǎng)在我國政治生活中所起的作用日益凸顯。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息研究中心《報(bào)告》顯示，截至2012年12月底，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5．64 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為 42．1%。［1］網(wǎng)絡(luò)的開放性和平等性極大地激發(fā)了公民的參與熱情，降低了公民參與的成本，為民眾提供了普遍的民主參與機(jī)會(huì)。正因?yàn)槿绱?，在我國?dāng)前公共政策的制定過程中，通過不斷輸入網(wǎng)絡(luò)民意，促使公共政策公共性、有效性、合理性和合法性的訴求與傾向日益凸顯。然而，網(wǎng)絡(luò)作為一把雙刃劍，在公共政策制定過程中發(fā)揮積極作用的同時(shí)，其本身的缺陷和負(fù)效應(yīng)也使公民參與公共政策制定的過程面臨著新的挑戰(zhàn)和困境。

一、網(wǎng)民政策參與權(quán)利和政策制定權(quán)力的互斥性

權(quán)利與權(quán)力之間存在著一種內(nèi)存的、對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。公民參與權(quán)利旨在運(yùn)用法律賦予的權(quán)利維護(hù)自身的利益，而所謂政策制定權(quán)力則是以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的公權(quán)力的重要體現(xiàn)。行政權(quán)力由公民權(quán)利讓渡而來，本應(yīng)當(dāng)維護(hù)和保障公民權(quán)利不受侵犯，然而實(shí)踐當(dāng)中，行政權(quán)力濫用并導(dǎo)致公共利益與公民個(gè)體利益受到行政權(quán)力侵犯的情形屢有發(fā)生。這種侵犯同樣反映在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為公民的網(wǎng)絡(luò)政策參與權(quán)利與政策制定權(quán)力之間經(jīng)常性地存在著互斥與沖突。

(一)網(wǎng)民政策參與權(quán)利與政策制定權(quán)力的利益之爭

所謂網(wǎng)民的政策參與權(quán)利，即公民以互聯(lián)網(wǎng)、計(jì)算機(jī)技術(shù)等為工具，通過網(wǎng)絡(luò)投票、網(wǎng)絡(luò)意見征集、論壇等方式參與公共政策過程的權(quán)利。這一權(quán)利保證了公民向政策系統(tǒng)輸入個(gè)人或團(tuán)體意見，有助于維護(hù)公民的個(gè)人利益及其利益的表達(dá)。而政策制定權(quán)力是公權(quán)力的具體化運(yùn)用與體現(xiàn)，在本質(zhì)上是對社會(huì)利益、資源以及權(quán)威的價(jià)值分配，它要求以追求公共利益最大化為價(jià)值取向。理想狀態(tài)下，政策制定者手上的公權(quán)力是公民權(quán)利的讓渡，公共政策的基本取向就是公民個(gè)體利益的公共性化約，是公民利益的代表者與維護(hù)者。但是，政策制定主體的雙重角色身份卻讓這二者之間時(shí)刻充滿張力。公共政策的制定者雖然被要求以公共利益為價(jià)值取向，但現(xiàn)實(shí)情況卻是公共政策制定主體又有著自己獨(dú)立的利益取向和愿望，尤其是公共政策制定者受利益動(dòng)機(jī)驅(qū)使，以自身利益、地方利益或小團(tuán)體利益為政策的價(jià)值取向時(shí)，更是會(huì)深深打上“以權(quán)謀私”的烙印。正如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，［2］(P100)權(quán)力自身的膨脹性和擴(kuò)張性及缺乏監(jiān)督制約的權(quán)力極易使權(quán)力異化為私人謀取利益的工具，公共政策制定的權(quán)力亦不例外。

其實(shí)，站在政策參與權(quán)利的立場上審視，公共政策制定權(quán)力有著明確的合法性邊界:當(dāng)政策制定權(quán)力以“公利”為出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)時(shí)，它就是具有權(quán)威性的合法權(quán)力;而一旦它偏離“公利”轉(zhuǎn)化為謀取“私利”的工具時(shí)，其合法性和權(quán)威性也就會(huì)隨之喪失。網(wǎng)絡(luò)政策參與權(quán)利之于政策制定權(quán)力的基本要求是防止“私利”，維護(hù)“公利”。因此，根據(jù)公共政策權(quán)力的價(jià)值取向，可以把網(wǎng)民政策參與權(quán)利與公共政策權(quán)力之間的博弈關(guān)系區(qū)分為以下三種類型:一是網(wǎng)民政策參與權(quán)利與政策制定權(quán)力利益取向基本一致，雙方?jīng)_突程度較低，雙方易達(dá)成一致;二是網(wǎng)民政策參與權(quán)利與政策制定權(quán)力利益取向存在差異，但經(jīng)過民主的互動(dòng)能夠達(dá)到雙方可以接受的程度，政策制定權(quán)力的合法性和權(quán)威性依然有影響力;三是網(wǎng)民政策參與權(quán)利與政策制定權(quán)力存在很大差異，無法通過協(xié)商達(dá)成一致，政策制定權(quán)力極易超越合法邊界，導(dǎo)致權(quán)威性喪失。

當(dāng)面臨上述第三種情形，即權(quán)利與權(quán)力利益存在很大差異時(shí)，受權(quán)力“自利”的驅(qū)使，公共政策制定者往往會(huì)通過手中的權(quán)力限制或縮小公民網(wǎng)絡(luò)參與的范圍，并進(jìn)一步限制公民對公共政策制定的作用力;同時(shí)對于己不利的政策參與權(quán)利施以限制、打壓，對網(wǎng)絡(luò)民意進(jìn)行“加工”，以營造利于自己的網(wǎng)絡(luò)參與氛圍。因此，從這個(gè)意義上可以說，網(wǎng)民政策參與權(quán)利與政策制定權(quán)力之間的力量懸殊不利于公共政策的民主化和科學(xué)化。畢竟網(wǎng)民政策參與權(quán)利相對政策制定權(quán)力而言，還屬于弱勢力量的一方，它仍舊主要依靠于政府提供關(guān)于公共政策的信息。這樣單一化的信息來源，無疑為政府借助網(wǎng)絡(luò)輿論的宣傳、灌輸?shù)雀脑旃妰r(jià)值追求和意愿提供了條件，限制了網(wǎng)民的政策參與權(quán)。

(二)網(wǎng)民政策參與開放性與政策制定主體壟斷性之間的沖突

由于不受時(shí)間、空間和地點(diǎn)限制，網(wǎng)絡(luò)參與這種新型的參與形式，能夠使得任何擁有上網(wǎng)設(shè)備的人都可以隨時(shí)隨地通過網(wǎng)絡(luò)了解最新的政策動(dòng)向，發(fā)表自己的意見和見解，與政府進(jìn)行互動(dòng)，從而喚醒公民的參與意識與參與熱情，參與公共政策的制定過程。這是因?yàn)?，一方面，網(wǎng)絡(luò)的開放性能夠使網(wǎng)民的政策參與突破傳統(tǒng)信息傳遞中的逐級形式，形成扁平化的信息傳遞結(jié)構(gòu)，進(jìn)而使政策制定者與政策影響群體間的路徑更加多元化;另一方面，網(wǎng)絡(luò)對網(wǎng)民身份、文化水平、社會(huì)地位等的非限制，亦為更多平民百姓參與政策制定提供了機(jī)會(huì)和平臺(tái)，參與主體的范圍更加廣泛。

然而，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為普通民眾創(chuàng)造政策參與條件的同時(shí)，擁有分配社會(huì)資源的的公共政策制定主體卻在利用其自身的壟斷地位不斷制約和阻礙著民眾的參與權(quán)與表達(dá)權(quán)，從根本上排斥著網(wǎng)民的政策參與權(quán)利。長期以來，精英決策模式在我國公共政策制定過程中居于主導(dǎo)地位，這也是由“權(quán)力精英內(nèi)輸入”模式?jīng)Q定的。這種決策機(jī)制和信息傳遞機(jī)制在一定程度上壓抑了公民網(wǎng)絡(luò)參與的積極性，限制了公民政治參與的廣度、深度和效度。米爾斯認(rèn)為，“權(quán)力精英是由這樣一些人組成——他們的地位可以使他們超越普通人所處的普通環(huán)境;他們的地位可以使他們做出具有重要后果的決定?！保?］(P85)在現(xiàn)實(shí)中，具有合法權(quán)威的公共政策制定主體屬于權(quán)力精英的一分子，是政策意見領(lǐng)袖和強(qiáng)勢群體，壟斷了公共政策制定權(quán)力，主導(dǎo)公共政策制定過程。而缺乏政策制定法定權(quán)威的公民則往往被排除在了公共政策制定過程之外，他們的力量分散并處于弱勢地位，在政策系統(tǒng)中居于不平等的地位，只是被動(dòng)接受命令和政策的對象。另一方面，這種“權(quán)力精英內(nèi)輸入”的決策模式也體現(xiàn)在“內(nèi)輸入”的信息傳遞機(jī)制上。學(xué)者俞可平認(rèn)為，政治系統(tǒng)在一個(gè)特定的區(qū)域內(nèi)運(yùn)行，它通過輸入與輸出來維持系統(tǒng)的穩(wěn)定，當(dāng)輸入與輸出沒有適當(dāng)?shù)钠胶鈺r(shí)，政治系統(tǒng)就會(huì)肢解。換而言之，政治系統(tǒng)唯有在輸入與輸出之間保持適當(dāng)?shù)钠胶鈺r(shí)，才能正常運(yùn)行。［4］(P10)而我國的信息傳遞機(jī)制基本上是一個(gè)內(nèi)部封閉的系統(tǒng)，大部分的決策信息都源自內(nèi)部，或自上而下的逐級指示，或自下而上的層級匯報(bào)，或內(nèi)部智囊的政策建議，廣大民眾距離決策中心很遠(yuǎn)。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代及其條件下，決策者雖然可以從網(wǎng)絡(luò)上獲取民意，但是，由于決策者掌握著決策信息的收集、篩選、加工、處理、傳遞等權(quán)力，客觀上存在著暗箱操作的可能性。廣大公民雖然可以通過網(wǎng)絡(luò)將社會(huì)問題、利益訴求反映到政策過程中，但“內(nèi)輸入”信息傳遞機(jī)制對信息的過濾篩選，致使信息失真的可能性大大增加，網(wǎng)絡(luò)民意輸入受到極大的限制，相較政策輸出影響甚微。

以近年來網(wǎng)上議論較多的政府公車采購為例。公車采購國有化一直是公眾關(guān)心的焦點(diǎn)問題。早在2011年11月，工信部就發(fā)布了《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車選用車型目錄管理細(xì)則》，明確要求公務(wù)車發(fā)動(dòng)機(jī)排氣量不超過1．8升，價(jià)格不超過18萬元;2012年2月，工信部又發(fā)布了《2012年度黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車選用車型目錄(征求意見稿)》，目錄只包括國產(chǎn)自主品牌汽車，外資、合資品牌一律出局。但是據(jù)民意中國網(wǎng)調(diào)查顯示，僅27．0%的受訪者表示知道這些關(guān)于公車采購國產(chǎn)化的規(guī)定，這就典型地反映出了政策制定主體在向社會(huì)傳遞政策信息時(shí)的篩選能力與議題設(shè)置能力。同樣，在對于這一政策執(zhí)行情況的評價(jià)中，只有13．3%的受訪者給予了正面評價(jià)，70．1%的受訪者給予負(fù)面評價(jià)，11．8%的受訪者表示“一般”;此外，仍有95．7%公眾期待公車采購國產(chǎn)化出臺(tái)強(qiáng)制規(guī)定。在公眾眼中，公車采購國產(chǎn)化之所以實(shí)行困難，首要原因是“規(guī)定缺乏強(qiáng)制性”(67．8%)，而這一規(guī)定的執(zhí)行之所以缺乏強(qiáng)制性，又是與這一政策在制定時(shí)缺乏科學(xué)性、民主性，未能廣泛征求公眾意見直接相關(guān)的。［5］

二、網(wǎng)絡(luò)民意的局限與公共政策要求之間存在距離

政策制定的前提是對民意的廣泛搜集，在此基礎(chǔ)上綜合社會(huì)各個(gè)群體的利益訴求，制定出符合社情民意的民主、科學(xué)的公共政策，是其基本的要求。網(wǎng)絡(luò)承載海量的信息，成為“原生態(tài)”民意的匯聚地，從理論上講，能夠滿足公共政策制定的基本要求。然而，就公共政策所要求的真實(shí)社情民意而言，網(wǎng)絡(luò)民意亦存在著相當(dāng)大的局限。

(一)公共政策的民主性要求對網(wǎng)絡(luò)民意的代表性和均衡性提出質(zhì)疑

“最有參考價(jià)值的民意應(yīng)當(dāng)是能夠最大限度地涵蓋社會(huì)各個(gè)階層的利益和訴求”。［6］然而，借助或通過網(wǎng)絡(luò)這一信息平臺(tái)所反映、表達(dá)、實(shí)現(xiàn)出來的網(wǎng)絡(luò)民意的參考價(jià)值卻有待考究。這是因?yàn)樵谖覈?，網(wǎng)民并非民眾的代名詞，網(wǎng)絡(luò)民意并不是全社會(huì)民意的縮影，網(wǎng)民的整體結(jié)構(gòu)與全社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)之間并不是簡單的契合關(guān)系。

1．網(wǎng)絡(luò)民意缺乏代表性。我國互聯(lián)網(wǎng)信息研究中心《報(bào)告》的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國網(wǎng)民規(guī)模雖然在不斷擴(kuò)大，2012年底總體數(shù)量達(dá)到5．64億，全年共計(jì)新增網(wǎng)民5090萬人，較2011年底提升3．8個(gè)百分點(diǎn)。但盡管如此，我國互聯(lián)網(wǎng)的普及率只為42．1%。［1］可見，在我國網(wǎng)民仍只是廣大民眾的一部分;即使全部網(wǎng)民均參與公共政策的制定，向政策系統(tǒng)輸入民意，也僅僅只能算是網(wǎng)民的民意，而不能代表廣大民眾，更不能代表擁有較少網(wǎng)絡(luò)資源的弱勢群體或較少發(fā)表網(wǎng)絡(luò)言論的“潛水者”的利益訴求與表達(dá)。因此，網(wǎng)絡(luò)民意的代表性是有待驗(yàn)證的，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱曾在某論壇上說:“網(wǎng)民是一個(gè)特殊的群體，但中國更大的利益群體在網(wǎng)外，多數(shù)的農(nóng)民、民工都不在網(wǎng)上，不是網(wǎng)民能夠代表的，所以網(wǎng)民不能以民意代表自居。”［7］(P33)

圖1 中國網(wǎng)民規(guī)模和互聯(lián)網(wǎng)普及率

2．網(wǎng)絡(luò)民意的均衡性有待考究。互聯(lián)網(wǎng)信息研究中心《報(bào)告》的相關(guān)數(shù)據(jù)還表明，我國的網(wǎng)民結(jié)構(gòu)在收入、年齡、學(xué)歷、職業(yè)、城鄉(xiāng)、地區(qū)方面存在著不均衡:中低收入群體上網(wǎng)人數(shù)偏多，5000元以上的高收入群體網(wǎng)民占比偏低;網(wǎng)民結(jié)構(gòu)偏年輕和青年化，50歲以上的網(wǎng)民所占比例為6．2%，10歲以下網(wǎng)民占1．7%，10-19歲網(wǎng)民占比 24．0%，20-39歲民占比30．4%，30-39歲網(wǎng)民占比25．3%;網(wǎng)民的學(xué)歷呈現(xiàn)向低學(xué)歷人群擴(kuò)散的趨勢，與2011年相比，小學(xué)及以下人群占比有所上升，為10．9%，初中和高中/中專/技校占比分別為 35．6%、32．3%，而大學(xué)本科及以上學(xué)歷的網(wǎng)民占比僅為11．3%;在網(wǎng)民職業(yè)中，學(xué)生是網(wǎng)民中規(guī)模最大的群體，占比25．1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他群體，其次是個(gè)體戶或自由職業(yè)者，占比為18，1%，無業(yè)、下崗或失業(yè)人員占比9．8%，而作為政策制定主體的黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部和一般職員，占比分別只有0．5%和4．2%。此外，我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的地域差異顯著，網(wǎng)民的地域分布也呈現(xiàn)了明顯的不均衡。北京市和廣州市占中國域名總數(shù)比例分別達(dá)25．61%和9．61%，中部大部分省份域名占比不到3．0%，西部地區(qū)不發(fā)達(dá)省份域名占比甚至低于1．0%;而在城鄉(xiāng)之間，農(nóng)村網(wǎng)民和城鎮(zhèn)網(wǎng)民占比分別為27．6%和72．4%，盡管農(nóng)村網(wǎng)民人數(shù)緩慢上升，但其占整體網(wǎng)民比例仍徘徊在低位。［1］

公共政策的民主性要求公共政策制定過程實(shí)現(xiàn)公眾的全程參與，使政策客體的意見得到盡可能充分的表達(dá);要求在政策制定過程中廣泛征求民意，使群眾意見得到切實(shí)、準(zhǔn)確、全面的反映。但是網(wǎng)民參與到公共政策制定過程發(fā)表意見和建議，代表的僅僅是個(gè)人或本團(tuán)體利益，無法替缺失的參與主體表達(dá)利益訴求。因此，對上面的數(shù)據(jù)加以分析可以得知，在我國網(wǎng)絡(luò)民意并不能準(zhǔn)確、真實(shí)、全面地反映大眾的利益訴求，部分群體的話語權(quán)缺失，利益訴求不能得到有效表達(dá)。另外，互聯(lián)網(wǎng)在信息配置和信息普及技術(shù)上的地區(qū)性差異，也映射出了我國當(dāng)前“數(shù)字鴻溝”拉大，網(wǎng)絡(luò)民意的地域色彩濃厚等特征。

(二)公共政策的科學(xué)性要求與網(wǎng)民政策參與虛擬化的矛盾

網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)無中心、開放式的結(jié)構(gòu)，超越了時(shí)空限制，突破了傳統(tǒng)媒體信息傳播的障礙，為網(wǎng)民政策參與提供更為廣闊的空間。然而，網(wǎng)上信息的自由傳遞和交流，以及相當(dāng)程度上不受政府管理和控制以及社會(huì)約束，也為責(zé)任缺失的網(wǎng)絡(luò)虛假信息泛濫提供了可能。網(wǎng)絡(luò)的虛擬性和隱蔽性使得網(wǎng)絡(luò)參與主體的身份呈現(xiàn)出數(shù)字化、隱匿性、虛擬化等特點(diǎn)，而缺乏傳統(tǒng)公民參與政策過程的控制和約束力量，也減少了部分網(wǎng)民參與政策制定過程的不安全感，從而為他們擺脫現(xiàn)實(shí)社會(huì)的規(guī)范，放縱自己的行為，發(fā)表一些不負(fù)責(zé)任的言論提供了可能。如一些意圖不軌者利用互聯(lián)網(wǎng)散布政策謠言，營造有利于自己或小團(tuán)體的網(wǎng)絡(luò)輿情，并有計(jì)劃、有目的地侵入政策系統(tǒng)，妄圖影響政策輸出。近年來崛起的網(wǎng)絡(luò)水軍，也正是利用了網(wǎng)絡(luò)的虛擬性、復(fù)雜性和網(wǎng)民身份辨別十分困難等特性，制造出了大量為其自身或小團(tuán)體利益服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)輿論。

同樣，就網(wǎng)民參與公共政策的形成而言，公共政策的科學(xué)性不僅要求在公共政策制定過程中運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)及知識予以論證，同時(shí)還要求網(wǎng)絡(luò)民意的可靠和真實(shí)，網(wǎng)絡(luò)民意要與真實(shí)民意保持高度一致。但是，虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間信息繁雜，也給各種虛假、片面的民意信息提供了隱匿之所，并在網(wǎng)上快速蔓延。這種非真實(shí)民意的虛假網(wǎng)絡(luò)言論的大量存在，嚴(yán)重影響了公共政策制定時(shí)所要重點(diǎn)參考的網(wǎng)絡(luò)民意基礎(chǔ)的真實(shí)性。正如埃瑟·戴森所指出的:“數(shù)字化世界是一片嶄新的疆土，可以釋放出難以形容的生產(chǎn)能量，但它也可能成為恐怖主義和江湖巨騙的工具，或是彌天大謊和惡意中傷的大本營?！保?］(P17)一方面它使得公共政策制定主體在面對大量網(wǎng)絡(luò)政策信息時(shí)難以辨別、篩選和加工，并進(jìn)而影響到公共政策部門對于實(shí)際情況的判斷，及其出臺(tái)政策的公信力與合法性。另一方面這也使得網(wǎng)絡(luò)上的其他參與者容易喪失自己的思想，淪為網(wǎng)絡(luò)信息的奴隸，為話語權(quán)威所主導(dǎo)。同時(shí)，網(wǎng)民政策參與身份的虛擬化和隱匿化，網(wǎng)民容易過分追求政策言論的自由，缺乏責(zé)任追究制，無形中也消蝕了網(wǎng)民正常生活中的政治責(zé)任感，容易造成政策參與失調(diào)，背離政策科學(xué)化的發(fā)展軌道。

三、網(wǎng)民政策參與需求與政策環(huán)境的沖突

從一般意義上講，政策系統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境之間存在著相互影響、相互滲透的邏輯關(guān)系，也就是說，政策制定環(huán)境會(huì)對公共政策制定系統(tǒng)及其產(chǎn)物發(fā)生或多或少、或直接或間接、或強(qiáng)烈或一般、或明顯或隱晦的影響。［9］(P39)在當(dāng)前中國，網(wǎng)民的政策參與需求與政策制定的環(huán)境之間也存在著明顯沖突，這是導(dǎo)致當(dāng)前我國公共政策制定中公民網(wǎng)絡(luò)參與的又一突出困境之一。

(一)網(wǎng)民政策參與需求擴(kuò)大與制度回應(yīng)不足的博弈

雖然我國互聯(lián)網(wǎng)的興起較西方晚，但目前也已經(jīng)成為了民意匯集的新通道，是社會(huì)群體進(jìn)行利益博弈的重要途徑。網(wǎng)絡(luò)以獲取政策信息的便捷性、參與的低經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本、政府與公民互動(dòng)性等優(yōu)勢漸漸激發(fā)了公民網(wǎng)絡(luò)參與的熱情，刺激了網(wǎng)絡(luò)參與的需求，提高了網(wǎng)絡(luò)參與的效能。如在人民網(wǎng)強(qiáng)國社區(qū)的E政廣場欄目中，2013年6月1日統(tǒng)計(jì)的E政策廣場的建言人群體排行中，群眾居于榜首，達(dá)到54836人，中共黨員僅16589人。［10］人民網(wǎng)推出的網(wǎng)友“E提案”已連續(xù)3年走進(jìn)全國兩會(huì)，2011年參閱線索列舉了134篇網(wǎng)民建議，2012年參閱線索列舉了160篇網(wǎng)民建議，包括時(shí)政、民生、經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。然而，需要指出的是，雖然網(wǎng)民參與議政的積極性不斷高漲，E政廣場提案的質(zhì)量不斷提升，網(wǎng)民的一些意見建議如“E提案”甚至可以與全國政協(xié)無縫對接，成為議政建言的重要依據(jù)，但從網(wǎng)友的追蹤跟帖與評價(jià)中反映的情況來看，政府對于網(wǎng)民的意見訴求的反應(yīng)、回饋機(jī)制仍舊顯得非常滯后，“E提案”的意義和作用尚未完全體現(xiàn)，對提案的態(tài)度和處理很大程度上憑主觀決斷，缺乏正式的回應(yīng)、反饋機(jī)制。［11］

E政策廣場是當(dāng)前中國網(wǎng)民政策參與需求擴(kuò)大而制度回應(yīng)不足的一個(gè)縮影。美國著名政治學(xué)家亨廷頓曾用“政治參與/政治制度化 =政治動(dòng)亂”［12］(P51)這個(gè)公式來說明，政治制度在政策主體與公民互動(dòng)中起平衡杠桿作用，公民政治參與需要制度化的引導(dǎo)、約束和監(jiān)督;當(dāng)政治制度化不成熟，失去控制的公民參與必然導(dǎo)致政治動(dòng)亂的來臨。在中國目前的政治環(huán)境下，針對網(wǎng)民訴求的政治制度化回應(yīng)不足雖然還不至于嚴(yán)重到發(fā)生社會(huì)運(yùn)動(dòng)的地步，但隨著網(wǎng)絡(luò)言論的開放化和自由，制度如果長期無法正確規(guī)引網(wǎng)民政策參與需求增長的態(tài)勢，網(wǎng)民則會(huì)脫離現(xiàn)實(shí)社會(huì)的制約，導(dǎo)致非規(guī)范化參與現(xiàn)象加重，進(jìn)而沖破網(wǎng)絡(luò)秩序，并有可能造成局部性的群體性事件。

無可否認(rèn)，導(dǎo)致當(dāng)前政府制度化回應(yīng)不足的原因相當(dāng)一部分源于網(wǎng)絡(luò)自身，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的確有相當(dāng)一批網(wǎng)民的政策參與中伴隨了感性和理性、狂熱與溫和、思考與宣泄的矛盾斗爭;同時(shí)，多數(shù)網(wǎng)民政策參與的目標(biāo)是關(guān)注和促進(jìn)自我個(gè)人自由和實(shí)現(xiàn)自身利益，而非增進(jìn)公共利益，這些都給政府的有效制度化回應(yīng)造成了重要阻礙。但是，網(wǎng)民政策參與的非理性、個(gè)性化等特點(diǎn)都是無法回避的客觀事實(shí)，關(guān)鍵原因仍舊在于我們對網(wǎng)民政策參與的制度化回應(yīng)能力上的不足，難以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)民政策參與需求的釋放與制度吸納之間的動(dòng)態(tài)平衡。具體而言，這種不足主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:一是制度自身的革新能力不足，原有的制度設(shè)計(jì)尚不具備有效提升網(wǎng)民政策參與需求的吸納能力;二是網(wǎng)民的利益訴求缺乏制度性的對話機(jī)制，政策主體的回應(yīng)機(jī)制缺失;三是制度對網(wǎng)民政策參與的控制規(guī)范能力不夠，網(wǎng)民的利益表達(dá)不能輸入到制度框架內(nèi)，故不能確保在追求自己利益的同時(shí)不損害他人利益和公共利益;四是網(wǎng)民政策參與渠道以非制度化渠道為主，多元利益的表達(dá)渠道不暢通，難以實(shí)現(xiàn)真正的自由交流、公開、包容。

(二)傳統(tǒng)政治文化對網(wǎng)民政策參與需求的壓抑

從理論上講，賽博空間(Cyberspace)是一個(gè)計(jì)算機(jī)化、數(shù)字化與網(wǎng)絡(luò)化交互的多維虛擬空間。在這樣一個(gè)空間里，信息傳播的主體是公眾，個(gè)人、組織乃至國家的話語權(quán)需要充分利用數(shù)字環(huán)境主動(dòng)參與其中并進(jìn)行互動(dòng)交流才可以獲得，權(quán)力、財(cái)富、地位、組織規(guī)模等有形的環(huán)境因素對話語權(quán)的分配并不起決定作用。然而，這些有形因素的消弭，并不等于外在環(huán)境因素對于網(wǎng)民政策參與需求的影響完全消失，實(shí)際上更深層次的傳統(tǒng)政治文化，諸如“官本位”思想、臣民意識、官僚主義、專制主義等，一直在以一種潛移默化的形式對網(wǎng)民的政策參與產(chǎn)生重要影響。

“政治文化是社會(huì)總文化的一部分。任何社會(huì)的文化中總有某些方面特別地關(guān)系到人們的政治行為和社會(huì)的政治生活，這部分文化就是政治文化”。［4］(P86)政治文化作為公共政策制定及公民網(wǎng)絡(luò)參與的重要思想基礎(chǔ)，勢必影響著公民網(wǎng)絡(luò)參與的行為和選擇，這種影響在很大程度上決定著網(wǎng)民政策參與行為的指向、方式和程度。網(wǎng)絡(luò)政策參與作為網(wǎng)民的一種主體行為，既直接受到網(wǎng)民主體心理動(dòng)機(jī)支配的影響，又與其所置身的政治文化氛圍密不可分。我國是一個(gè)經(jīng)歷了數(shù)千年封建歷史的國家，受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、封建君主專制、儒家思想等的影響，形成了根深蒂固的傳統(tǒng)政治文化。這種政治文化借助政治的、教育的各種社會(huì)化機(jī)制被內(nèi)化為公民的政治心理和政治意識并最終積淀為個(gè)人的政治性格，支配著公共政策制定中的公民參與行為。在這種政治文化的灌輸和熏陶下所產(chǎn)生的普遍權(quán)力崇拜與懼怕的二重矛盾心理、順從心理即使在虛擬的網(wǎng)絡(luò)世界亦會(huì)發(fā)酵，自覺或不自覺地影響著網(wǎng)民的政策參與行為。

網(wǎng)絡(luò)雖然以其參與的低成本、便捷性等優(yōu)勢，刺激了網(wǎng)民的政策參與心理，形成了網(wǎng)民的政策參與需求。然而，傳統(tǒng)政治文化在很大程度上限制著公共政策制定中公民網(wǎng)絡(luò)參與需求的進(jìn)一步擴(kuò)大。網(wǎng)民的權(quán)力崇拜與懼怕的二重矛盾心理和順從心理導(dǎo)致了公民主人翁意識的缺乏和參與動(dòng)機(jī)不足。長期對權(quán)力的崇拜和懼怕心理也容易形成對公共政策制定權(quán)威的迷戀和逃避意識，迷戀和崇拜權(quán)威會(huì)導(dǎo)致政治依附和人格的喪失，而對政策制定權(quán)威的逃避帶來的則是政策參與冷漠。另外，公民的順從心理是逆來順受、安分守己的臣民心理，這種心理易產(chǎn)生參與熱情缺乏，進(jìn)而導(dǎo)致公民參與能力和動(dòng)機(jī)不足，制約著網(wǎng)民政策參與的健康發(fā)展。

總之，通過互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)平臺(tái)，網(wǎng)民能夠以更低的成本和更快捷的方式參與到政府的公共政策制定過程之中，而越來越多的網(wǎng)民參與這一過程，也有助于提升公共政策的科學(xué)化和民主化程度。當(dāng)人類歷史上每一個(gè)新技術(shù)誕生時(shí)，人們總是滿懷希翼它能夠改變整個(gè)世界的面貌，互聯(lián)網(wǎng)在中國的出現(xiàn)同樣如此，它被許多人賦予了推進(jìn)中國政治民主化進(jìn)程的使命。然而，每一項(xiàng)技術(shù)潛能的產(chǎn)生與技術(shù)作用的發(fā)揮都不是必然的，它需要特定的發(fā)生條件與社會(huì)土壤。只看到依托于互聯(lián)網(wǎng)這一技術(shù)平臺(tái)，就斷定公民的網(wǎng)絡(luò)參與有助于公共政策制定的民主化與科學(xué)化是一種盲目樂觀。相反，只有既看到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)革新對公共政策質(zhì)量的提高帶來的潛在可能性，又密切注意到網(wǎng)民的政策參與過程中存在的公民參與權(quán)利與公共政策權(quán)力的互斥性、網(wǎng)絡(luò)民意與公共政策制定中應(yīng)然與實(shí)然要求的沖突、網(wǎng)絡(luò)參與需求與政策環(huán)境的博弈等困境時(shí)，才可能真正認(rèn)清互聯(lián)網(wǎng)條件下網(wǎng)民的政策參與與公共政策制定科學(xué)化之間的內(nèi)在復(fù)雜關(guān)系;也才能真正借助于互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)平臺(tái)，在公共政策制定過程中有效地實(shí)現(xiàn)政府與網(wǎng)民的互動(dòng)，不斷優(yōu)化公共政策的決策過程。

［1］中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心．第31次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告(2013-1-15)［EB/OL］．http://www．cnnic．cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201301/P020130122600399530412．pdf．

［2］［法］孟德斯鳩．論法的精神［M］．北京:商務(wù)印書館，1961．

［3］［美］米爾斯．權(quán)力精英［M］．南京:南京大學(xué)出版社，2004．

［4］俞可平．權(quán)利政治與公益政治［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005．

［5］中國青年報(bào)社調(diào)中心．95．7%公眾期待公車采購國產(chǎn)化出臺(tái)強(qiáng)制規(guī)［EB/OL］．http://diaocha．cyol．com/content/2013-01/22/content_7775808．htm．

［6］張亞勇、楊麗梅．規(guī)范網(wǎng)絡(luò)民意，構(gòu)建和諧社會(huì)［J］．求實(shí)，2007(1)．

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［9］張國慶．現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論［M］．北京:北京大學(xué)出版社，1997．

［10］人民網(wǎng)強(qiáng)國論壇E 政廣場［EB/OL］．http://ezheng．people．com．cn/．

［11］［美］塞繆爾·P·亨廷頓．變化社會(huì)中的政治秩序［M］．北京:華夏出版社，1988．

［12］楊鴻光．網(wǎng)友“E提案”連續(xù)三年走進(jìn)全國兩會(huì)［EB/OL］．http://www．cpnn．com．cn/zdcmyqjc/mtdj/201303/t20130313_562543．htm．