□ 丁開杰

隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市中出現(xiàn)了2億多的農(nóng)民工群體，他們?yōu)橹袊慕?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。從1986年到2006年，農(nóng)民工為國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的貢獻(xiàn)就高達(dá)16%。［1］但是，囿于城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等多種原因，農(nóng)民工群體在基本公共服務(wù)的獲得，比如醫(yī)療保健、就業(yè)以及子女教育等方面，卻面臨著各種困難，無法享有均等化的基本公共服務(wù)。到2020年，中國城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到50%-55%，意味著又將有2-3億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)民工群體規(guī)模會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。［2］如果繼續(xù)忽視如此大規(guī)模的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的基本需求，勢必會(huì)影響到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響到社會(huì)的穩(wěn)定和全面進(jìn)步。

要有效提升農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)的水平與層次，就必須高度重視農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)的供給主體建設(shè)。黨的十六大以來，黨中央國務(wù)院高度重視加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，提出了提高社會(huì)管理科學(xué)化水平、建設(shè)中國特色社會(huì)管理體系的重大戰(zhàn)略任務(wù)，其中，尤其強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)組織的作用。①2006年，黨的十六屆六中全會(huì)提出了“社會(huì)組織”這個(gè)非常重要的概念，將發(fā)展社會(huì)組織作為推動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的重要方面。本文統(tǒng)一使用“社會(huì)組織”概念，涵蓋非政府組織、非營利組織、工青婦等人民團(tuán)體以及事業(yè)單位。具體可參見王名《“社會(huì)組織:提出的不僅僅是概念”》一文，中國社會(huì)報(bào)，2007年3月12日第005版。鑒于此，如何發(fā)揮社會(huì)組織服務(wù)農(nóng)民工的作用，是政府加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，彌補(bǔ)政府與市場對農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)供給不足的一項(xiàng)必然之舉。

一、我國社會(huì)組織服務(wù)農(nóng)民工的作用亟需加強(qiáng)

從20世紀(jì)80年代中期以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，城市二、三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，城市勞動(dòng)力突顯緊張，出現(xiàn)了大量“進(jìn)廠不進(jìn)城，離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工。2004年，全國總工會(huì)會(huì)同國家統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行的全國第五次職工隊(duì)伍狀況調(diào)查顯示，到2003年底，第二、三產(chǎn)業(yè)吸納的勞動(dòng)力已經(jīng)達(dá)到37886萬人，其中，國有和集體單位的職工為6621萬人和950萬人，僅占20%，而余下的30315萬人全是農(nóng)民工，占了二、三產(chǎn)業(yè)職工總數(shù)的 80%。［3］2010年，全國農(nóng)民工規(guī)模已經(jīng)達(dá)到2．5億人。［4］

最近十年，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)民工問題，相繼制定了一系列保障農(nóng)民工權(quán)益和改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的政策措施。其中，2003年《國務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》以及國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》要求，各地區(qū)、各有關(guān)部門要取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的職業(yè)工種限制，不得干涉企業(yè)自主合法使用農(nóng)民工，要嚴(yán)格審核、清理農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的手續(xù)。2004年2月9日，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》(簡稱“一號(hào)文件”)，為農(nóng)民工的社會(huì)地位及市場主體化道路指明了政策性方向。2006年1月18日，國務(wù)院正式出臺(tái)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。全國各地各部門在農(nóng)民工問題上也出臺(tái)了不少措施，取得明顯成效。

但是不可否認(rèn)，農(nóng)民工面臨的問題依然十分突出。在原有的制度框架中，農(nóng)民工沒有自己的地位，存在多種權(quán)益缺失，比如，用人單位不與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的現(xiàn)象普遍存在;農(nóng)民工的工資屢遭拖欠;與城市本地工同工不同酬;超時(shí)勞動(dòng)現(xiàn)象嚴(yán)重，法定節(jié)假日也得不到休息保證;工作環(huán)境惡劣，缺乏勞動(dòng)保護(hù)，職業(yè)病患病率高，身心健康損害嚴(yán)重，常常遭受企業(yè)老板、管理人員的凌辱、虐待甚至毆打，人身權(quán)利受到侵害;往往享受不到應(yīng)有的社會(huì)保險(xiǎn)和福利待遇，等等。

作為弱勢群體，中國農(nóng)民工的利益表達(dá)缺乏組織化的平臺(tái)支持，呈現(xiàn)出一種原子化的狀態(tài)。目前，農(nóng)民工組織渠道主要有兩種:一是利用現(xiàn)有的工會(huì)組織體系，把農(nóng)民工整合到工會(huì)中去;二是成立各種各樣的農(nóng)民工自組織或群體。已有對農(nóng)民工組織的實(shí)踐和研究的主要觀點(diǎn)是把農(nóng)民工納入到工會(huì)組織，以工會(huì)組織作為農(nóng)民工組織。然而，客觀地講，因?yàn)橹袊?huì)具有官辦背景，利益沖突時(shí)經(jīng)?！笆дZ”，很難切實(shí)保障農(nóng)民工權(quán)益。單個(gè)農(nóng)民工無力與企業(yè)、政府進(jìn)行談判，而官方工會(huì)又難以真正代表農(nóng)民工利益。在此背景下，一些農(nóng)民工嘗試通過“同鄉(xiāng)商會(huì)”或“老鄉(xiāng)會(huì)”來維權(quán)。這種“以地緣為紐帶的維權(quán)”的出現(xiàn)從側(cè)面充分說明農(nóng)民工對組織資源的訴求。

國際經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中扮演著越來越重要的角色。面對我國全面增長和深刻變化的公共需求，政府不可能也沒有必要對社會(huì)性公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)實(shí)行全方位的直接管理，相當(dāng)部分的群眾性、社會(huì)性和公益性的社會(huì)公共服務(wù)職能，應(yīng)該也可能從政府職能中分離出來，實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)主體參與公共服務(wù)的供給。［5］社會(huì)組織能疏解體制轉(zhuǎn)型過程中的一種社會(huì)合法性危機(jī)，也會(huì)填補(bǔ)公共服務(wù)的空缺，為整個(gè)社會(huì)的平穩(wěn)、和諧、科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造條件和提供有利契機(jī)。［6］

二、服務(wù)農(nóng)民工的社會(huì)組織發(fā)展

改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，各種各樣的社會(huì)組織在中國大量涌現(xiàn)，一個(gè)相對獨(dú)立的公民社會(huì)迅速崛起，對社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)生活發(fā)揮了日益深刻影響①俞可平教授建議在談及作為公民社會(huì)主體的組織或團(tuán)體時(shí)，盡可能一致地使用“民間組織”的概念。在本文使用“社會(huì)組織”概念，與“民間組織”概念等同，二者交叉使用。參見:俞可平，《中國公民社會(huì)的興起》，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2005年12月6日。。截至2011年底，全國依法登記的社會(huì)組織已經(jīng)達(dá)到46．2萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體25．5萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位20．4萬個(gè)，基金會(huì)2614個(gè)(見圖1)。這些社會(huì)組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)保、法律服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、工商服務(wù)等眾多領(lǐng)域，初步形成了與中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本適應(yīng)、門類齊全、層次各異、覆蓋廣泛的社會(huì)組織體系，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。

圖1 中國社會(huì)組織的發(fā)展情況(2004年-2011年)

在這些社會(huì)組織中，不少從20世紀(jì)80年代中期以來就進(jìn)入農(nóng)民工服務(wù)領(lǐng)域，開展為農(nóng)民工服務(wù)的工作。社會(huì)組織既成為新的公共服務(wù)提供者，也成為政策倡導(dǎo)者和社會(huì)治理的重要參與者。目前，對全國范圍內(nèi)服務(wù)農(nóng)民工的社會(huì)組織的數(shù)量還缺乏準(zhǔn)確的數(shù)字。但據(jù)有關(guān)學(xué)者估算，開展活動(dòng)涉及農(nóng)民工的社會(huì)組織大概占全部登記社會(huì)組織的30%左右，也即10多萬家，這些組織以社團(tuán)、民非、基金會(huì)的形式存在。而以服務(wù)農(nóng)民工為主要業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容的社會(huì)組織則相對較少，大約為幾千家，且主要分布在沿海地區(qū)農(nóng)民工輸入較多的省份，比如廣東、浙江和北京、上海等大城市，中西部農(nóng)民工輸出大省也有一些地方黨委、政府或工、青、婦組織發(fā)起成立一些為農(nóng)民工或農(nóng)民工子女服務(wù)的社會(huì)組織。從趨勢來看，越來越多的社會(huì)組織進(jìn)入農(nóng)民工服務(wù)領(lǐng)域，是近年來社會(huì)組織組織發(fā)展與活動(dòng)拓展過程中的一個(gè)典型現(xiàn)象。

總體上，我國服務(wù)農(nóng)民工的社會(huì)組織主要包括三類:一是開展面向農(nóng)民工的服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織;二是專門為農(nóng)民工服務(wù)的社會(huì)組織，通常被稱為“農(nóng)民工NGO”;三是工會(huì)、婦聯(lián)、青年組織、紅十字會(huì)等人民團(tuán)體。由于本文主要著眼于農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)的第三方供給研究，因此將主要分析前兩種類型。

(一)農(nóng)民工社會(huì)組織的定義和特征

農(nóng)民工社會(huì)組織是指非政府、非營利、自主管理、具有一定志愿性質(zhì)、致力于解決各種農(nóng)民工問題的社會(huì)組織。它是隨著改革而產(chǎn)生的游離于體制外的新型社會(huì)組織，以維護(hù)和救助農(nóng)民工切實(shí)權(quán)益為目的，由具有共同志愿的人組成，直接并主要為農(nóng)民工及其家庭提供服務(wù)。這類組織除了具有NGO的一般特征以外，還具有民間性、間接性和針對性等特征。所謂民間性是指這類組織是自下而上生長出來的草根組織，即不是由政府扶持成立的，而是民間社會(huì)自發(fā)成立的。直接性是指這類組織直接為農(nóng)民工提供培訓(xùn)、咨詢、維權(quán)、娛樂等服務(wù)，不包括間接服務(wù)于農(nóng)民工的組織，如一些研究機(jī)構(gòu)、政策倡導(dǎo)組織等。針對性是指這類組織主要針對農(nóng)民工及其家庭提供服務(wù)，不包括部分工作涉及到這類群體的組織。

(二)農(nóng)民工社會(huì)組織的主要類型

根據(jù)農(nóng)民工社會(huì)組織的特點(diǎn)，不同研究對這些新型社會(huì)組織進(jìn)行了不同的分類。比如，有研究以成立形式為標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民工社會(huì)組織分為自發(fā)型與外生型;有研究以服務(wù)對象為標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民工社會(huì)組織分為普遍型與特殊型。所謂普遍型是指服務(wù)對象不區(qū)分性別、職業(yè)、身份與來源地的組織;特殊型組織則區(qū)分服務(wù)對象的性別、職業(yè)、身份等;有研究認(rèn)為農(nóng)民工社會(huì)組織的服務(wù)內(nèi)容一般包括權(quán)益維護(hù)、培訓(xùn)咨詢、援助服務(wù)與文娛交流等，相應(yīng)的把這些組織分為維權(quán)型、培訓(xùn)型、援助型與文娛型;也有研究根據(jù)我國與農(nóng)民工相關(guān)的公益組織在運(yùn)作模式和發(fā)展情況的不同分為兩類:即慈善公益型組織、壓力維權(quán)型組織。其中，慈善公益型組織是我國非政府組織的重要組成部分，這類組織的特點(diǎn)是提供公益服務(wù)，幫助弱勢群體，多數(shù)在民政部門注冊成立;壓力維權(quán)型組織主要是致力于維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的非政府組織，包括學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的專家維權(quán)組織、民間土生土長形成的維權(quán)組織。［7］

以上分類比較粗略，很多農(nóng)民工社會(huì)組織在具體活動(dòng)內(nèi)容上實(shí)際上并不止一個(gè)方面，而是具有綜合性的特點(diǎn)。按照組織功能和組織性質(zhì)，我們可以把農(nóng)民工社會(huì)組織主要分成六種類型:第一類是維護(hù)所在群體利益的農(nóng)民工自發(fā)組織;第二類是接受資助的專家咨詢組織，主要進(jìn)行法律咨詢、為農(nóng)民工開展法律知識(shí)普及講座等;第三類是境外NGO的分部;第四類是非營利性的維權(quán)服務(wù)部，一般進(jìn)行工商登記但不從事登記范圍內(nèi)的經(jīng)營活動(dòng)，而是代農(nóng)民工進(jìn)行法律訴訟活動(dòng);第五類是官方推動(dòng)下成立的NGO為農(nóng)民工服務(wù)的組織;第六類是結(jié)構(gòu)和活動(dòng)相對較松散的同鄉(xiāng)會(huì)、打工者俱樂部等各式各樣帶有互助性質(zhì)的民間維權(quán)組織。［8］

(三)農(nóng)民工社會(huì)組織的發(fā)展過程

自從20世紀(jì)90年代中期開始出現(xiàn)一些針對保護(hù)和扶助農(nóng)民工的民間組織以來，中國的農(nóng)民工社會(huì)組織經(jīng)歷了兩個(gè)階段的發(fā)展。第一個(gè)階段是從1996年到1999年，該階段的特點(diǎn)是農(nóng)民工非政府組織開始成立而且得到關(guān)注。一些資助機(jī)構(gòu)、政策推促組織、研究者、社會(huì)活動(dòng)人士等在農(nóng)民工問題上投入了大量人力物力，使農(nóng)民工問題在一定程度上成為公眾話題。20世紀(jì)90年代中期，雖然某些地方政府仍將規(guī)范農(nóng)民工的流動(dòng)作為主要的政策導(dǎo)向，但是一些國際組織如福特基金會(huì)，以及國內(nèi)一些研究及政策人員卻開始關(guān)注與幫助農(nóng)民工。同時(shí)，農(nóng)民工群體自身也在利用各種社會(huì)資源來降低外出的風(fēng)險(xiǎn)，自助互助，保護(hù)自己的權(quán)益。這樣兩種內(nèi)外力量一起推動(dòng)了農(nóng)民工社會(huì)組織的出現(xiàn)與發(fā)展。［9］具體的節(jié)點(diǎn)性事件主要包括:1996年4月，《農(nóng)家女百事通》雜志社設(shè)立了“打工妹之家”，這是我國第一家為女性農(nóng)民工服務(wù)的社會(huì)組織。同年，專門為女工提供服務(wù)的香港“女性聯(lián)網(wǎng)”與深圳南山區(qū)總工會(huì)合作成立了“南山區(qū)女職工服務(wù)中心”。之后，農(nóng)民工非政府組織開始成立并得到關(guān)注，出現(xiàn)了由農(nóng)民工自發(fā)成立的NGO，如1998年8月，廣東“番禺打工族文書處理服務(wù)部”成立。

第二階段是從2000年開始農(nóng)民工社會(huì)組織進(jìn)入快速發(fā)展的階段，目前仍處于發(fā)展中?？傮w來看，這一時(shí)期我國農(nóng)民工社會(huì)組織的發(fā)展路徑主要存在自上而下和自下而上兩種形式。其中，后一種情況越來越多。相對于國內(nèi)興起的商會(huì)、環(huán)保、教育和扶貧等非政府組織，農(nóng)民工社會(huì)組織是隨著政府、社會(huì)對農(nóng)民工問題的重視調(diào)整了以往限制農(nóng)民進(jìn)城政策的形勢下，在珠江三角洲和北京等地陸續(xù)出現(xiàn)的。它們主要是一些研究農(nóng)民工問題和提供具體服務(wù)的組織。如深圳當(dāng)代社會(huì)觀察研究所(2001)、東莞達(dá)縣民眾勞工權(quán)益服務(wù)部(2002)、深圳打工者職業(yè)安全健康中心(2003)、中山大學(xué)婦女與性別研究中心法律援助部(2003)、深圳外來工協(xié)會(huì)(2004)、廣州安康職業(yè)安全服務(wù)部(2004)、女工關(guān)懷(2004)、深圳外來工互助會(huì)(2005)、深圳小小鳥打工互助熱線(2005)、深圳愛心之家(2006)等等，大都是2000年以后成立的。

(四)農(nóng)民工社會(huì)組織的地域分布特征

從地域來看，農(nóng)民工社會(huì)組織主要零星分布于北京、上海和珠江三角洲等農(nóng)民工較集中的城市。廣東省有3000多萬農(nóng)民工(包括1000多萬本省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工，2000萬跨省流動(dòng)農(nóng)民工)，約占全國的12%，絕大部分集中在珠三角，是全國吸納農(nóng)民工最多的省份。［10］從2002年開始，珠江三角洲專門為農(nóng)民工免費(fèi)維權(quán)的NGO進(jìn)入蓬勃發(fā)展階段，在2002年到2003年一年間新成立的此類NGO就達(dá)到10多個(gè)。從各種可掌握的資料看，到2006年，這類組織的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了30至50個(gè)左右。

(五)農(nóng)民工社會(huì)組織的職能定位

由于農(nóng)民工社會(huì)組織自身具有的特點(diǎn)和功能，它們實(shí)際上承擔(dān)了政府應(yīng)該提供的一部分公共產(chǎn)品和一些不能提供的公共產(chǎn)品服務(wù)，能夠滿足農(nóng)民工一部分多樣化的需求。比如為農(nóng)民工就業(yè)提供服務(wù)，對農(nóng)民工群體進(jìn)行法制培訓(xùn)，提高他們的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力。

一項(xiàng)對浙江省農(nóng)民工社會(huì)組織進(jìn)行的研究，依據(jù)職能定位把這些組織大致分為三類:其一是服務(wù)型組織。這類組織以解決勞資糾紛、開展法律維權(quán)、生活服務(wù)等為主要目標(biāo)，是浙江省農(nóng)民工社會(huì)組織的主體，包括私營企業(yè)工會(huì)、農(nóng)民工子弟學(xué)校、農(nóng)民工醫(yī)院、農(nóng)民工維權(quán)團(tuán)體等。這類組織大部分經(jīng)政府主管部門登記注冊。其二是管理型組織。這類組織以配合當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)城市管理、計(jì)劃生育、生活治安、勞動(dòng)就業(yè)等為目標(biāo)，官方色彩較濃。這類管理型組織大都掛靠在相關(guān)政府部門，承擔(dān)部分政府公共管理和服務(wù)職能，在降低行政成本、聯(lián)結(jié)服務(wù)農(nóng)民工方面發(fā)揮著重要作用。其三是聯(lián)誼型組織。這類組織以加強(qiáng)聯(lián)系、增進(jìn)友誼、豐富業(yè)余生活為主要目標(biāo)，通過聯(lián)誼尋求社會(huì)心理支持。此類組織普遍未經(jīng)登記注冊，多以地下、半公開的形式開展活動(dòng)。農(nóng)民工以地緣、親緣關(guān)系為紐帶自發(fā)建立的各類“同鄉(xiāng)會(huì)”、“老鄉(xiāng)會(huì)”以及打工者藝術(shù)團(tuán)等均屬于此類。在上述三類農(nóng)民工社會(huì)組織中，服務(wù)型組織數(shù)量最多，發(fā)展最快。［11］

三、中國農(nóng)民工社會(huì)組織的成就與問題

建立為農(nóng)民工服務(wù)的非營利組織或志愿組織，對維護(hù)中國農(nóng)民工的權(quán)益，為農(nóng)民工提供公共服務(wù)起到巨大作用。一是有利于為農(nóng)民工提供利益表達(dá)訴求的渠道。二是有利于建立完善農(nóng)民工社會(huì)保障體系。一些農(nóng)民工社會(huì)組織可憑借其特殊的社會(huì)地位和良性的機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制，匯聚各種社會(huì)資源，通過建立互助式保障，保障農(nóng)民工在需要時(shí)得到一定的救助，對現(xiàn)有社會(huì)保障體系形成有益的補(bǔ)充。三是有利于緩解農(nóng)民工的就業(yè)壓力。社會(huì)組織開展的社會(huì)活動(dòng)除了需要專業(yè)人員以外，還應(yīng)該有熟悉基層、熟悉組織服務(wù)對象的群體參與。因此，它們在開展社會(huì)活動(dòng)時(shí)通常會(huì)吸納大量具有同質(zhì)性特征的農(nóng)民工，從而為失業(yè)農(nóng)民工再就業(yè)提供了新的就業(yè)渠道。四是有利于為農(nóng)民工提供法律援助。五是有利于形成平等互助熱心公益的社會(huì)氛圍。［12］六是有利于為農(nóng)民工子女提供教育等方面的社會(huì)支持。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制下，由于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的缺失，由國家建立起來的正式社會(huì)支持系統(tǒng)無法滿足外來農(nóng)民工的需求，這為非政府組織參與流動(dòng)農(nóng)民工子女的教育支持提供了機(jī)遇。

但無論是相對于西方成熟的公民社會(huì)，還是相對于國內(nèi)如火如荼的環(huán)保、扶貧等組織，國內(nèi)的農(nóng)民工社會(huì)組織尚處于“嬰兒期”。一方面，由于社團(tuán)登記過高的準(zhǔn)入門檻和農(nóng)民工社會(huì)組織的特殊服務(wù)對象和性質(zhì)，數(shù)量眾多的農(nóng)民工社會(huì)組織幾乎都沒有在民政部門登記注冊，以不合法的形式存在和運(yùn)行，屬于典型的草根NGO。另一方面，無論是組織數(shù)量、活動(dòng)資金、雇用人員，還是資源動(dòng)員能力與服務(wù)的人數(shù)、規(guī)模，農(nóng)民工社會(huì)組織都比較小。一般來說，它們的正式工作人員不到10人，每年能動(dòng)員的資金大都在50萬元以下，直接受益的人數(shù)多的有幾千人，少的只有幾百人。［13］此外，在組織結(jié)構(gòu)上，除了少數(shù)組織設(shè)有理事會(huì)決策外，大多數(shù)農(nóng)民工社會(huì)組織都由包括負(fù)責(zé)人在內(nèi)的核心成員共同決策。整體而言，這些組織的內(nèi)部治理能力不足，組織基礎(chǔ)薄弱。以廣東省的農(nóng)民工社會(huì)組織為例，農(nóng)民工社會(huì)組織呈現(xiàn)出自發(fā)產(chǎn)生為主、絕大多數(shù)被嚴(yán)重邊緣化、在活動(dòng)領(lǐng)域和方式上具有同質(zhì)性、活動(dòng)資金主要來源于境外援助、普遍匱乏人才等等特征。

總體上，中國的農(nóng)民工社會(huì)組織發(fā)展有較好的宏觀鼓勵(lì)制度環(huán)境，但是微觀制度環(huán)境制約了它們的發(fā)展，一些制度環(huán)境和政策還沒有得到切實(shí)的執(zhí)行。［14］分類來看，開展面向農(nóng)民工的服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織主要面臨資金短缺、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、公信力不高等問題。而專門為農(nóng)民工服務(wù)的社會(huì)組織整體發(fā)展十分脆弱，其生存和發(fā)展受到來自體制內(nèi)外的多重因素制約，在為農(nóng)民工群體提供服務(wù)方面，這些組織的作用還未得到充分發(fā)揮。一方面有來自外部環(huán)境的制度、文化、經(jīng)濟(jì)和法律的制約;另一方面，也面臨著作為“草根”組織所特有的資源匱乏和公信力不夠等內(nèi)部困境。此外，在現(xiàn)有社會(huì)環(huán)境、資源和制度條件下，農(nóng)民工社會(huì)組織的發(fā)展也受政府政策、農(nóng)民工的權(quán)益意識(shí)、維權(quán)主動(dòng)性、非政府組織自身能力建設(shè)和發(fā)展穩(wěn)定性等方面因素的制約。［15］

四、有序加強(qiáng)社會(huì)組織服務(wù)農(nóng)民工的作用

加強(qiáng)社會(huì)組織服務(wù)農(nóng)民工的作用，需要政府從多個(gè)方面采取措施。

第一是加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與社會(huì)組織的關(guān)系。國外非政府組織在處理與政府的關(guān)系時(shí)大致有四種情況:與政府對立，唱對臺(tái)戲;依賴于政府，成為政府的附屬機(jī)構(gòu);自行其是，不與政府發(fā)生任何關(guān)系;與政府合作成為政府的合作伙伴。第四種情況在國外正成為一種新的實(shí)踐。當(dāng)前，我國進(jìn)入以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的改革攻堅(jiān)階段，政府轉(zhuǎn)型與民間組織發(fā)展互為前提，相互促進(jìn)，同樣也需要政府轉(zhuǎn)變對社會(huì)組織的態(tài)度，明確界定政府與社會(huì)組織各自的職能范圍，形成二者在公共服務(wù)和社會(huì)管理中的合力，建立政府與社會(huì)組織間的伙伴關(guān)系。

第二是改革雙重管理體制，逐步分類分地區(qū)建立直接登記制，將農(nóng)民工社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位和登記管理部門的雙重管理變成登記管理主管機(jī)關(guān)的一元制。目前，我國法律框架只承認(rèn)經(jīng)過合法登記的農(nóng)民工社會(huì)組織，這導(dǎo)致實(shí)踐中很多未經(jīng)登記就活動(dòng)的組織被看成非法組織。如果登記程序簡化，有章可循的話，社會(huì)力量就會(huì)便捷地獲得登記。同時(shí)，對于未經(jīng)登記開展活動(dòng)的農(nóng)民工社會(huì)組織也不要一概認(rèn)定為非法組織，而是要根據(jù)其行為是否違法做出判斷。參照日本對非營利組織進(jìn)行分類管理的模式，對于專業(yè)性強(qiáng)的農(nóng)民工社會(huì)組織可以指定相關(guān)的業(yè)務(wù)管理單位以方便管理。對于一般的農(nóng)民工社會(huì)組織則由民政部民間組織管理局專門負(fù)責(zé)登記管理。這樣既打破了雙重管理體制的束縛，又可以加強(qiáng)監(jiān)管的效果，同時(shí)為農(nóng)民工社會(huì)組織的發(fā)展提供更為廣闊的空間。①廣東省深圳市2006年就開始嘗試改革行業(yè)協(xié)會(huì)，逐漸轉(zhuǎn)變成直接登記制，業(yè)務(wù)主管單位和登記管理部門的雙重管理變成了登記管理主管機(jī)關(guān)的一元制。這種改革方向值得肯定，應(yīng)該加以提升和推廣。

第三是完善政府購買服務(wù)機(jī)制，開辟農(nóng)民工社會(huì)組織的多元籌資渠道。美國霍普金斯大學(xué)在對42個(gè)國家進(jìn)行的非營利組織國際比較研究項(xiàng)目結(jié)果顯示，非營利組織的收入來源結(jié)構(gòu)中，政府的資助占了40%左右。這說明政府的財(cái)政支持對非營利組織的發(fā)展是必不可少的。目前，中國政府的財(cái)政汲取能力有所加強(qiáng)，政府可以在進(jìn)一步加強(qiáng)汲取能力的同時(shí)，加大對農(nóng)民工社會(huì)組織的扶持力度。首先，應(yīng)該將一些職能延伸出來賦予NGO，然后采用國外普遍使用的政府采購、特許經(jīng)營、資金補(bǔ)貼等方式向農(nóng)民工社會(huì)組織購買服務(wù)，扶持這些民間組織的發(fā)展。其次，創(chuàng)新財(cái)政資助方式，采取市場化競爭方式，招募全社會(huì)具備承接政府公共服務(wù)資質(zhì)且有意愿從事公益事業(yè)的農(nóng)民工社會(huì)組織“競標(biāo)”，根據(jù)公平競爭原則，對農(nóng)民工社會(huì)組織的服務(wù)能力進(jìn)行評(píng)估，最終達(dá)到政府出錢、社會(huì)組織辦事、百姓受益的目標(biāo)。此外，對于海外基金會(huì)的捐助，只要是在法律和政策許可范圍內(nèi)，政府就不要干涉，允許其與企業(yè)、其他慈善機(jī)構(gòu)和民間組織保持聯(lián)系，利用其業(yè)務(wù)的公益性在申請政府支持的同時(shí)爭取企業(yè)、民間組織的贊助和捐贈(zèng)。

第四是完善相關(guān)配套措施的改革，為農(nóng)民工社會(huì)組織的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。首先，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，政府應(yīng)把以前所控制的社會(huì)管理職能逐步轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理中的作用。其次，完善農(nóng)民工社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠制度。稅收政策是調(diào)控社會(huì)組織發(fā)展的重要手段，也是鼓勵(lì)公益事業(yè)發(fā)展的重要激勵(lì)機(jī)制。政府要完善稅收優(yōu)惠法規(guī)，對向社會(huì)組織捐款的組織和個(gè)人進(jìn)行稅收優(yōu)惠，將社會(huì)組織的稅收法律納入到整個(gè)稅收系統(tǒng)中。最后，在員工培訓(xùn)、工資福利、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等各項(xiàng)制度上給予政策上的有力扶持，幫助農(nóng)民工社會(huì)組織建立自身的人力資源管理體系和相關(guān)的制度規(guī)范，對專職工作人員和志愿者的工資、福利保障等方面做出相應(yīng)的規(guī)定，切實(shí)保障農(nóng)民工社會(huì)組織工作人員的利益，增強(qiáng)這些組織的活力。

第五是改善法律政策環(huán)境。完善的政策法規(guī)環(huán)境是推動(dòng)社會(huì)組織健康發(fā)展的重要因素之一。日本、韓國等國家的社會(huì)組織在20世紀(jì)90年代中期興起，都是以法律政策環(huán)境的改變?yōu)檗D(zhuǎn)折點(diǎn)的。解決中國草根民間組織的合法性困境問題，首先應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府對民間組織管理的指導(dǎo)思想，從“控制管理型”向“培育發(fā)展型”轉(zhuǎn)變。其次是從重登記注冊向重過程控制轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)制度供給和法律保障。在我國有必要出臺(tái)一部社會(huì)組織法，以立法的形式確立社會(huì)組織的社會(huì)地位，明確政府與社會(huì)組織的關(guān)系是一種平等合作的關(guān)系，使我國社會(huì)組織沿著法制化的軌道向前發(fā)展。要以“社會(huì)組織法”為主，形成系統(tǒng)和配套的民間組織法律體系，依法降低農(nóng)民工社會(huì)組織的登記準(zhǔn)入門檻，使其發(fā)展合法化，確保其運(yùn)作的透明化。

第六是加強(qiáng)對農(nóng)民工社會(huì)組織的有效監(jiān)管，尤其是作為跨國NGO分部的組織，將農(nóng)民工社會(huì)組織納入合法、合理的發(fā)展路徑。對農(nóng)民工社會(huì)組織的扶植和監(jiān)管要同時(shí)進(jìn)行，除了培育扶持，有效監(jiān)管也要到位。為了將農(nóng)民工社會(huì)組織納入合理、合法的發(fā)展路徑上，政府首先應(yīng)該構(gòu)建合理的整體性制度安排，鼓勵(lì)出現(xiàn)多種多樣的解決問題和服務(wù)的安排，各級(jí)政府必須盡快將農(nóng)民工社會(huì)組織納入社區(qū)管理范圍，積極發(fā)展農(nóng)民工社會(huì)組織。其次是對各類農(nóng)民工社會(huì)組織的組織資格進(jìn)行認(rèn)真審查認(rèn)定，監(jiān)督農(nóng)民工社會(huì)組織的運(yùn)行。對出現(xiàn)了不符合社會(huì)需要、不符合政府意圖的農(nóng)民工社會(huì)組織，政府一定要通過制定嚴(yán)格的法規(guī)，對其逐個(gè)審查，清理整頓。［16］

第七是大力加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，建立農(nóng)民工非政府組織志愿者網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)農(nóng)民工群體。中國的NGO人才匱乏，靠單個(gè)的精英人物支撐的NGO向職業(yè)NGO方向發(fā)展還有很長的路，人才的聚集很重要，尤其是農(nóng)民工NGO。今后，應(yīng)該繼續(xù)加大社會(huì)工作人才培養(yǎng)的力度，完善社會(huì)工作人才的使用機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)組織的人力資源管理。

第八是通過社會(huì)組織評(píng)估等方法，完善社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)組織自身的能力建設(shè)。首先，加強(qiáng)對農(nóng)民工社會(huì)組織工作人員的培訓(xùn)和自身能力建設(shè)，提高其社會(huì)責(zé)任感、認(rèn)同感和公信力。其次，積極從農(nóng)民工中招收工作人員與志愿者，以保持這些組織中人員的穩(wěn)定性，提升其人力資本。此外，要求農(nóng)民工社會(huì)組織活動(dòng)、資金運(yùn)作和組織建設(shè)透明，積極接受社會(huì)監(jiān)督和評(píng)估。在保持組織獨(dú)立性的同時(shí)，積極與新聞媒體合作，擴(kuò)大組織知名度和影響力，獲取更多的社會(huì)認(rèn)同和資金支持。同時(shí)，給予農(nóng)民工社會(huì)組織充分的自治權(quán)，讓他們通過民主程序選舉組織的主要管理人員，賦予其領(lǐng)導(dǎo)者足夠的管理控制權(quán)，完善內(nèi)部管理機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)組織的能力建設(shè)。

第九是堅(jiān)持需求導(dǎo)向，發(fā)揮社區(qū)的載體作用，培育發(fā)展融入型的社區(qū)社會(huì)組織。一方面，各級(jí)政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際，在農(nóng)民工居住較多的社區(qū)，以社區(qū)為依托，以服務(wù)農(nóng)民工為核心，積極培育發(fā)展由農(nóng)民工自發(fā)組織、自愿參加、自我管理、自我服務(wù)的社區(qū)社會(huì)組織。另一方面，政府要將大量的社會(huì)服務(wù)資源下沉到基層、到一線，提高公共服務(wù)的可及性，比如從硬件建設(shè)、人員配備、資金保障等方面盡快充實(shí)社區(qū)活動(dòng)中心，建立圖書室、電腦室、培訓(xùn)部等，等于在農(nóng)民工身邊建起一個(gè)個(gè)觸手可及的“公共服務(wù)站”?？梢愿鶕?jù)農(nóng)民工的實(shí)際需求來配置資源，這樣才能建立長效機(jī)制并發(fā)揮更好的效益。［17］

第十是充分發(fā)揮工會(huì)等樞紐型社會(huì)組織維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的作用，督促企業(yè)切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任。首先，要以非公有制企業(yè)、農(nóng)民工集中地區(qū)和行業(yè)企業(yè)為重點(diǎn)，大力推進(jìn)工會(huì)組建工作，廣泛吸納農(nóng)民工參加工會(huì)。用人單位要依法保障農(nóng)民工參加工會(huì)的權(quán)利。各級(jí)工會(huì)要以勞動(dòng)合同、勞動(dòng)工資、勞動(dòng)條件和職業(yè)安全衛(wèi)生為重點(diǎn)，督促用人單位履行法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，切實(shí)發(fā)揮工會(huì)作為農(nóng)民工的維權(quán)組織、維權(quán)代表的作用，要利用自身?xiàng)l件為農(nóng)民工辦實(shí)事，為困難農(nóng)民工提供幫扶服務(wù)。其次，要充分發(fā)揮共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等樞紐型社會(huì)組織在農(nóng)民工維權(quán)工作中的作用，尤其是服務(wù)“新生代農(nóng)民工”的作用。此外，政府要倡導(dǎo)新聞媒體積極發(fā)揮輿論導(dǎo)向的作用，大力宣傳維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的先進(jìn)用人單位，及時(shí)曝光嚴(yán)重侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的事件和用人單位，督促企業(yè)切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任。

［1］孟娜．中國20年城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力流動(dòng)隊(duì)GDP增長貢獻(xiàn)達(dá)16%［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/newscenter/2006-06/09/content_4671723．htm．

［2］遲福林．形成6億中等收入群體的轉(zhuǎn)型與改革［N］．經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2012-12-06．

［3］夏小林．經(jīng)濟(jì)增長的背后［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2004(3)．

［4］國家統(tǒng)計(jì)局．中國目前農(nóng)民工總量為2．5億［EB/OL］．http://money．163．com/12/0427/14/803S3UBL00253B0H．html．

［5］遲福林．政府轉(zhuǎn)型與民間組織發(fā)展［J］．發(fā)展，2006(1)．

［6］金錦萍．應(yīng)把社會(huì)組織看作諍友，疏解合法性危機(jī)［N］．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2011-03-18．

［7］林凌輝．農(nóng)民工公益組織淺析及建議［A］．學(xué)會(huì)(農(nóng)村社會(huì)組織專輯)［C］，2011(1)．

［8］姜濤、孫玉娟．論中國非政府組織(NGO)對農(nóng)民工維權(quán)的影響與制約［J］．中國發(fā)展，2008(2)．

［9］占少華、韓嘉玲．中國的農(nóng)民工非政府組織:經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)［EB/OL］．http://www．sociology．cass．cn．

［10］張艷玲．廣東省放開本省農(nóng)民工有條件入戶城鎮(zhèn)［DB/OL］．http://china．caixin．com/2010-06-08/100150916．html．

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［12］馮銘．非營利組織與我國農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)［J］．社會(huì)科學(xué)家，2007年增刊．

［13］高立娜．論非政府組織在維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益中的作用［D］．暨南大學(xué)碩士生學(xué)位論文，2006．

［14］張?jiān)矗畯V東省珠江三角農(nóng)民工民間組織發(fā)展研究［D］．華中農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士生學(xué)位論文，2008．

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［16］趙國勇．參與與發(fā)展:公共治理中的農(nóng)民工自組織研究［D］．華中師范大學(xué)碩士生學(xué)位論文，2007．

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