宋 濤

（深圳大學(xué)管理學(xué)院，廣東深圳 518060）

伴隨著工業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的工業(yè)污染，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸成為受污染的重災(zāi)區(qū)。這主要是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)自身發(fā)展起點(diǎn)低，難以吸引高新技術(shù)企業(yè)，對(duì)企業(yè)類(lèi)型選擇余地小，同時(shí)，城市居民環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)及城市工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)一些高污染企業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，又加劇了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的污染。據(jù)一項(xiàng)對(duì)浙江省的工業(yè)污染分布研究結(jié)果顯示，浙江絕大部分重點(diǎn)污染企業(yè)都分布在鄉(xiāng)村，且呈分散獨(dú)立經(jīng)營(yíng)狀態(tài)［1］。對(duì)于工業(yè)污染，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府可以通過(guò)落實(shí)環(huán)境保護(hù)法規(guī)，工業(yè)項(xiàng)目選擇評(píng)估，嚴(yán)格執(zhí)法檢查等行為進(jìn)行主動(dòng)預(yù)防，但是，在目前情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自身利益等多種因素影響到以上行為的正常落實(shí)，一些地方反而出現(xiàn)了“有組織的不負(fù)責(zé)任”情形［2］。當(dāng)政府在主動(dòng)預(yù)防方面責(zé)任缺位時(shí)，污染的產(chǎn)生就不可避免。在此情況下，對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生了污染危害結(jié)果的企業(yè)行為，由公眾這個(gè)受害者群體進(jìn)行質(zhì)詢(xún)和推動(dòng)政府部門(mén)予以制止就格外重要，因?yàn)檫@是防止污染危害進(jìn)一步擴(kuò)大蔓延和危害程度加重的最后一道防線，公眾問(wèn)責(zé)制度就是實(shí)施這最后一道防線的依據(jù)。

在環(huán)境污染危害發(fā)生后，問(wèn)責(zé)是公眾采用直接質(zhì)詢(xún)方式保護(hù)自身權(quán)益的一種權(quán)利。公眾問(wèn)責(zé)形式的有效實(shí)施，離不開(kāi)政府在制度上給予保護(hù)和支持。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)2003—2012年涉及環(huán)境污染的問(wèn)責(zé)事件的初步觀察，大多數(shù)事件都發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，那么，在這些事件中所包含的政府和公眾的問(wèn)責(zé)行為的發(fā)生狀況就值得令人關(guān)注，這主要涉及幾個(gè)方面的問(wèn)題:鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)污染究竟會(huì)對(duì)公眾生活健康產(chǎn)生什么樣的影響?現(xiàn)有的問(wèn)責(zé)制度能否保證地方政府和公眾面對(duì)污染危害時(shí)正常予以問(wèn)責(zé)?公眾問(wèn)責(zé)權(quán)利的有效實(shí)施如何通過(guò)制度構(gòu)建予以更好的保障?本文采用案例研究方法，對(duì)以上問(wèn)題予以解釋。在研究中，案例來(lái)源于對(duì)相關(guān)問(wèn)責(zé)事件的抽樣，即以一個(gè)由政府部門(mén)或其他問(wèn)責(zé)主體發(fā)起，涉及黨政部門(mén)或科級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部的，有完整處理結(jié)果的環(huán)境污染問(wèn)責(zé)事件為抽樣選擇對(duì)象，以《人民日?qǐng)?bào)》、《中國(guó)青年報(bào)》和《南方都市報(bào)》為抽樣單位，對(duì)其所刊登的2003—2012年環(huán)境污染問(wèn)責(zé)事件予以整群抽樣，共獲得15個(gè)環(huán)境污染問(wèn)責(zé)事件。在研究中，根據(jù)解釋性案例研究對(duì)于復(fù)現(xiàn)案例的基本邏輯要求，即“重復(fù)性研究越多，其證據(jù)的說(shuō)服力就越強(qiáng)，研究結(jié)論就越扎實(shí)?！保?］選擇了其中涉及“血鉛中毒”的5個(gè)案例進(jìn)行重點(diǎn)分析，利用內(nèi)容分析所呈現(xiàn)的邏輯關(guān)系對(duì)上述問(wèn)題的解釋提供依據(jù)。

一、“血鉛中毒”事件呈現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染問(wèn)題的嚴(yán)重性

在行政問(wèn)責(zé)中，問(wèn)責(zé)主體主要是圍繞行政過(guò)程的事前、事中和事后三個(gè)環(huán)節(jié)所發(fā)生的問(wèn)題予以質(zhì)詢(xún)，其中，事后問(wèn)責(zé)是損害性結(jié)果產(chǎn)生后進(jìn)行的問(wèn)責(zé)行為。根據(jù)本文的抽樣，從2003—2012年，國(guó)內(nèi)圍繞損害性結(jié)果所發(fā)生的行政問(wèn)責(zé)事件共有127個(gè)，在類(lèi)別構(gòu)成中，數(shù)量居于前三位的分別是“礦井事故(38個(gè))”、“環(huán)境污染(15個(gè))”、“火災(zāi)事故(12個(gè))”，“環(huán)境污染”事件數(shù)量居于第二位，因此，從行政問(wèn)責(zé)視角看，“環(huán)境污染”也是行政管理中面臨的突出問(wèn)題。

在15個(gè)環(huán)境污染問(wèn)責(zé)事件中，突發(fā)事故所產(chǎn)生的污染有4個(gè)，其余的11個(gè)事件都是持續(xù)性工業(yè)排放所產(chǎn)生的污染，并且主要發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中，從2009年至2011年連續(xù)發(fā)生的5個(gè)“血鉛中毒”事件最具代表性(見(jiàn)表1)。

表1 “血鉛中毒”問(wèn)責(zé)事件分布

以5個(gè)“血鉛中毒”事件為例，對(duì)其內(nèi)容的分析，呈現(xiàn)出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染給當(dāng)?shù)毓娝斐傻膿p害的主要特征:一是污染持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，影響范圍較大。從5個(gè)事件發(fā)生過(guò)程看，主要污染企業(yè)從生產(chǎn)到事件發(fā)生，時(shí)間最短的都在2年以上，其中時(shí)間最長(zhǎng)的是德清縣事件中的污染企業(yè)，歷時(shí)近8年。這些企業(yè)都處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾生活區(qū)內(nèi)，影響范圍較大。二是污染企業(yè)對(duì)周邊公眾的身體健康產(chǎn)生了嚴(yán)重危害，根據(jù)國(guó)際血鉛診斷標(biāo)準(zhǔn):血液中鉛元素的含量等于或大于100微克/升時(shí)為鉛中毒，它會(huì)引起機(jī)體的神經(jīng)系統(tǒng)、血液系統(tǒng)、消化系統(tǒng)的一系列異常表現(xiàn)，影響人體的正常機(jī)能，其中，對(duì)兒童的發(fā)育和生長(zhǎng)的危害又特別大。根據(jù)5個(gè)事件官方公布的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，每個(gè)事件中都有上百人血鉛超標(biāo)，都涉及到兒童超標(biāo)或中毒，其中，涉事人數(shù)最多的是鳳翔縣事件，有615名兒童血鉛超標(biāo)，在這些人中，有166名屬于鉛中毒(見(jiàn)表2)。由此可見(jiàn)，類(lèi)似“血鉛中毒”的各種工業(yè)污染給鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾的身心健康造成了嚴(yán)重的損害。

表2 “血鉛中毒”問(wèn)責(zé)事件的污染后果

二、“血鉛中毒”事件體現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)責(zé)發(fā)展?fàn)顩r

上述的“血鉛中毒”事件最后被問(wèn)責(zé)，自然構(gòu)成了其問(wèn)責(zé)的邏輯鏈條。透過(guò)其問(wèn)責(zé)過(guò)程所表現(xiàn)出來(lái)的共同特點(diǎn)，可以對(duì)工業(yè)污染在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所面臨的問(wèn)責(zé)發(fā)展?fàn)顩r有一個(gè)基本的概括，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問(wèn)責(zé)主體作用沒(méi)有作為

問(wèn)責(zé)主體是指問(wèn)責(zé)的發(fā)起者，是問(wèn)責(zé)產(chǎn)生及影響問(wèn)責(zé)運(yùn)行的首要影響因素。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)工業(yè)污染問(wèn)題時(shí)，從政府部門(mén)層級(jí)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是面向問(wèn)題的直接管理責(zé)任承擔(dān)者，從理論上說(shuō)，也應(yīng)該是政府部門(mén)的直接問(wèn)責(zé)主體。但是，從上述5個(gè)事件發(fā)生過(guò)程看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為問(wèn)責(zé)主體的作用基本缺失。在這些事件中，污染企業(yè)生產(chǎn)時(shí)間都較長(zhǎng)，污染影響持續(xù)存在，村民抱怨之聲不斷，然而相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展和利益因素，對(duì)污染的存在無(wú)所作為。

以懷寧縣事件為例，在安徽省政府新聞辦2011年1月8日召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上，懷寧縣環(huán)保局副局長(zhǎng)吳延圣表示，按照規(guī)定，鉛酸蓄電池生產(chǎn)企業(yè)的衛(wèi)生防護(hù)距離是要500米，“實(shí)際上，出現(xiàn)血鉛超標(biāo)兒童很多都來(lái)自新山社區(qū)，這個(gè)社區(qū)與博瑞電源有限公司之間只有一條馬路之隔，工廠生產(chǎn)車(chē)間與居住區(qū)最多只有一百米?！保?］與污染企業(yè)一路之隔的居民，長(zhǎng)期飽受鉛粉鉛塵的危害，但是，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府對(duì)居民長(zhǎng)期的反映沒(méi)有任何作為。在臺(tái)州市事件中，據(jù)村民們向記者反映，早在幾年前就有村民反映速起蓄電池廠的污染問(wèn)題，村民們也一直沒(méi)有放棄舉報(bào)，但就是不見(jiàn)執(zhí)法人員來(lái)處理［5］。

(二)縣級(jí)政府的問(wèn)責(zé)啟動(dòng)作用基本缺失

問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)者是指在問(wèn)責(zé)主體發(fā)起問(wèn)責(zé)之后，決定是否需要啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象實(shí)施問(wèn)責(zé)的決定者。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問(wèn)責(zé)主體不作為的同時(shí)，對(duì)于公眾進(jìn)行的問(wèn)責(zé)行為，作為地方政府問(wèn)責(zé)啟動(dòng)主體的縣級(jí)政府，同樣是因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)利益等原因，對(duì)于問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)基本沒(méi)有主動(dòng)性作為，大部分情況下，只有到事情產(chǎn)生重大社會(huì)影響的時(shí)候，才會(huì)在上級(jí)部門(mén)的干預(yù)下對(duì)污染企業(yè)及涉及官員進(jìn)行處理。以嘉禾縣事件為例，據(jù)事發(fā)后記者對(duì)當(dāng)?shù)氐牟稍L，嘉禾縣環(huán)保局官員稱(chēng)，騰達(dá)公司建廠時(shí)，污染處理設(shè)備就不能達(dá)到排放要求，縣環(huán)保局長(zhǎng)雷向東說(shuō)，作為貧困縣，嘉禾急于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一批從周邊省市淘汰的企業(yè)來(lái)到嘉禾，不作環(huán)評(píng)就開(kāi)始上馬生產(chǎn)，“經(jīng)濟(jì)落后了，好不容易來(lái)幾個(gè)企業(yè)，你就不好去管?！保?］這直接道出了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境之間的取舍關(guān)系。而地處關(guān)中西部的大縣鳳翔，曾是典型的財(cái)政窮縣，為了加快發(fā)展，縣里依靠大力招商引資，完成工業(yè)化的轉(zhuǎn)型，2008年地方財(cái)政收入突破了億元大關(guān)，“東嶺冶煉公司就是縣里的支柱企業(yè)，東嶺集團(tuán)冶煉公司上繳縣財(cái)政的稅款大約2000萬(wàn)元，占整個(gè)縣財(cái)政收入的17%，”［7］由于這些污染企業(yè)是縣政府“招商引資”引進(jìn)來(lái)的納稅大戶(hù)，因此，縣政府對(duì)這些企業(yè)是支持有余，而監(jiān)管松懈，東嶺集團(tuán)冶煉公司、寶雞市第二電廠兩個(gè)大型企業(yè)都坐落在長(zhǎng)青鎮(zhèn)上，為了管理兩大企業(yè)，鳳翔縣專(zhuān)門(mén)成立了長(zhǎng)青鎮(zhèn)工業(yè)園管委會(huì)，跟鎮(zhèn)政府一套班子、兩塊牌子，以示重視。在另一起事件中，懷寧縣的博瑞電源有限公司也是一個(gè)“招商引資”引進(jìn)來(lái)的企業(yè)，雖然企業(yè)污染治理設(shè)施未通過(guò)驗(yàn)收，但也可以經(jīng)環(huán)保局同意，長(zhǎng)時(shí)間“試生產(chǎn)”。

縣級(jí)政府在工業(yè)污染中問(wèn)責(zé)啟動(dòng)作用的缺失，在上述“血鉛中毒”事件的問(wèn)責(zé)處理結(jié)果中也有體現(xiàn)，這些事件都是由縣級(jí)政府的上級(jí)部門(mén)介入予以問(wèn)責(zé)，其中有4個(gè)事件的處理對(duì)象都涉及到縣級(jí)政府和縣領(lǐng)導(dǎo)，因此，縣級(jí)政府在這些事件中本身就是失責(zé)者，更談不上發(fā)揮問(wèn)責(zé)作用了。

(三)公眾自我舉證、質(zhì)詢(xún)和媒體推動(dòng)構(gòu)成了主要問(wèn)責(zé)方式

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)兩級(jí)政府在企業(yè)污染中的問(wèn)責(zé)發(fā)起和啟動(dòng)作用基本缺失，因而在上述污染事件中，普遍存在的現(xiàn)象是，公眾面對(duì)污染的損害，只有依靠自己尋找證據(jù)。據(jù)環(huán)境保護(hù)部的調(diào)查結(jié)果顯示，從2011年3月到5月，浙江省臺(tái)州市路橋區(qū)、湖州市德清縣和廣東省河源市紫金縣接連曝光了3起血鉛超標(biāo)事件，事件都緣起于當(dāng)?shù)鼐用褡孕畜w檢發(fā)現(xiàn)血鉛超標(biāo)，繼而帶動(dòng)大范圍人群進(jìn)行檢測(cè)，證實(shí)了更大范圍的血鉛超標(biāo)存在［8］。在本文例舉的另外3個(gè)“血鉛中毒”事件中，也都是當(dāng)?shù)卮迕褚驗(yàn)楹⒆颖憩F(xiàn)不正常，到醫(yī)院查出問(wèn)題后，才引起更多人去檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)了同樣的問(wèn)題。

在上述事件中，即使村民通過(guò)自己檢測(cè)發(fā)現(xiàn)了“血鉛中毒”問(wèn)題，但由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏必要的媒體傳播渠道，村民只有通過(guò)“呼喊”的方式進(jìn)行質(zhì)詢(xún)，甚至采用封路堵廠的極端方式進(jìn)行抗?fàn)?，以求得社?huì)的關(guān)注與援助。在這之中，傳統(tǒng)媒體的介入，往往對(duì)推動(dòng)事件引起更高管理部門(mén)關(guān)注，向問(wèn)責(zé)升級(jí)起到了重要的影響作用。同樣依據(jù)環(huán)境保護(hù)部對(duì)德清血鉛超標(biāo)事件的調(diào)查結(jié)果顯示，2011年3月初就有海久電池公司周邊村民自發(fā)體檢并發(fā)現(xiàn)血鉛超標(biāo)，但未引起新市鎮(zhèn)、德清縣兩級(jí)政府重視，在此期間又發(fā)生了部分群眾在企業(yè)門(mén)口討說(shuō)法的群體性事件，仍未引起政府足夠重視。5月3日，浙江電視臺(tái)民生休閑頻道《1818黃金眼》對(duì)德清縣部分兒童血鉛檢測(cè)超標(biāo)情況進(jìn)行了報(bào)道，浙江省環(huán)保廳獲悉此事，成立調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，在此之后當(dāng)?shù)卣砰_(kāi)始采取應(yīng)對(duì)措施處置此事件，同時(shí)，浙江省環(huán)保廳開(kāi)始介入對(duì)事件的問(wèn)責(zé)處理。

三、現(xiàn)有縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)責(zé)制度構(gòu)成特點(diǎn)及作用

通過(guò)對(duì)上述“血鉛中毒”事件的問(wèn)責(zé)內(nèi)容分析，可以看到，在這些事件的發(fā)生過(guò)程中，似乎并沒(méi)有看到問(wèn)責(zé)制度所發(fā)揮的作用。那么，在縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理過(guò)程中，是沒(méi)有問(wèn)責(zé)制度，還是有問(wèn)責(zé)制度但沒(méi)有發(fā)揮其作用呢?

(一)現(xiàn)有的縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政問(wèn)責(zé)制度已經(jīng)初步建立

從國(guó)內(nèi)行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)過(guò)程看，行政問(wèn)責(zé)從其產(chǎn)生起始，就得到了中央的高度重視，引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注，各級(jí)地方政府相繼推出了相關(guān)的問(wèn)責(zé)制度，到2009年7月12日中共中央公布實(shí)行的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，國(guó)內(nèi)的行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)已經(jīng)自下而上漸成體系。在“血鉛中毒”事件涉及的各個(gè)縣級(jí)政府中，從其政府網(wǎng)站顯示的內(nèi)容看，都有結(jié)合本地工作情況，推動(dòng)行政問(wèn)責(zé)活動(dòng)開(kāi)展和制度化建設(shè)的報(bào)道。如2008年5月，鳳翔縣試點(diǎn)涉及干部提拔的“五動(dòng)三提一問(wèn)責(zé)”機(jī)制；嘉禾縣2009年在全縣大力開(kāi)展“問(wèn)責(zé)問(wèn)效問(wèn)廉”活動(dòng)；2010年，臺(tái)州市路橋區(qū)推行“四分法”黨員承諾問(wèn)責(zé)制，出臺(tái)《路橋區(qū)重點(diǎn)工作責(zé)任承諾及問(wèn)責(zé)追究制度(試行)》和年度實(shí)施方案。由此可見(jiàn)，在縣級(jí)政府中，從2009年7月中央公布《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》以后，行政問(wèn)責(zé)制度已經(jīng)初步建立。

(二)現(xiàn)有行政問(wèn)責(zé)制度實(shí)現(xiàn)的是等級(jí)問(wèn)責(zé)功能

縣級(jí)政府既然已經(jīng)有了行政問(wèn)責(zé)制度的指導(dǎo)，那么，在上述“血鉛中毒”事件當(dāng)中，為什么沒(méi)有看到問(wèn)責(zé)制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)處理污染危害工作中發(fā)揮作用呢?顯然，必須對(duì)現(xiàn)有的行政問(wèn)責(zé)制度的構(gòu)成內(nèi)容予以分析，在其功能實(shí)現(xiàn)上尋找答案。

雖然國(guó)內(nèi)行政問(wèn)責(zé)制度構(gòu)建看起來(lái)已經(jīng)有了較好的發(fā)展，但是，從其制度構(gòu)建的內(nèi)容上看，卻只是針對(duì)單一的問(wèn)責(zé)類(lèi)型，即各級(jí)地方政府、包括中共中央頒布的行政問(wèn)責(zé)制度在內(nèi)容構(gòu)成和邏輯結(jié)構(gòu)上具有相似性，構(gòu)成了典型的等級(jí)問(wèn)責(zé)關(guān)系(見(jiàn)表3)。

表3 中央及地方政府行政問(wèn)責(zé)制度例舉及要素歸納

等級(jí)問(wèn)責(zé)內(nèi)容所關(guān)注的是組織內(nèi)部工作任務(wù)的正確完成情況，在中央和地方的問(wèn)責(zé)制度中，均將領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行上級(jí)部門(mén)的工作部署和嚴(yán)格部門(mén)內(nèi)部管理作為問(wèn)責(zé)的主要內(nèi)容，并且將領(lǐng)導(dǎo)干部管理機(jī)制作為問(wèn)責(zé)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。據(jù)一項(xiàng)對(duì)安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)政府行政問(wèn)責(zé)制度內(nèi)容的研究顯示，“在各地所制定的基層問(wèn)責(zé)文件中，問(wèn)責(zé)事由是占用篇幅最多的部分。這些問(wèn)責(zé)事由，實(shí)際上是圍繞著上級(jí)政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村基層組織的考核內(nèi)容來(lái)制定的。主要包括三個(gè)部分內(nèi)容:一是經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)；二是維持社會(huì)穩(wěn)定工作；三是個(gè)人能力與作風(fēng)問(wèn)題［9］?！钡燃?jí)問(wèn)責(zé)作用的發(fā)揮，上級(jí)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的意愿起著重要影響作用，在“松花江水污染”等突發(fā)污染事件中，都是上級(jí)部門(mén)迅速發(fā)起問(wèn)責(zé)，進(jìn)行問(wèn)責(zé)處理。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)性污染事件中，當(dāng)政府部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)不愿作為時(shí)，等級(jí)問(wèn)責(zé)制度就可能形同虛設(shè)。

(三)公眾問(wèn)責(zé)制度處于缺失狀態(tài)

公眾問(wèn)責(zé)是一種公眾參與公共管理的活動(dòng)形式，與等級(jí)問(wèn)責(zé)在運(yùn)行機(jī)制上有本質(zhì)區(qū)別。公眾問(wèn)責(zé)內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面:一方面是涉及公眾自身利益的項(xiàng)目，公眾希望政府部門(mén)予以解決；另一方面是針對(duì)政府部門(mén)及人員(主要是官員)的決策及行為提出的質(zhì)疑，要求政府部門(mén)予以解答。這就要求政府部門(mén)要面向外部的問(wèn)責(zé)主體，構(gòu)建相適應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度予以回應(yīng)。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的行政問(wèn)責(zé)制度內(nèi)容，顯然還沒(méi)有包括這些方面的內(nèi)容，公眾參與行政問(wèn)責(zé)的制度構(gòu)建還處于缺失的狀態(tài)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾參與環(huán)境污染危害問(wèn)責(zé)的制度構(gòu)建重點(diǎn)

公眾問(wèn)責(zé)是公眾參與的形式之一，從世界范圍看，它又被歸屬于社會(huì)問(wèn)責(zé)范疇，其制度構(gòu)建一般有三個(gè)層級(jí)，由基層政府的溝通回應(yīng)制度、地方政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度和國(guó)家的法律制度三個(gè)方面所構(gòu)成。其中，基層政府的溝通回應(yīng)制度內(nèi)容主要包括:在工作計(jì)劃和安排中對(duì)公眾參與予以考慮，制定基層部門(mén)與公眾等行為體進(jìn)行溝通與協(xié)商的制度和程序，要求基層部門(mén)官員與參與主體進(jìn)行溝通與協(xié)商［10］。

上述基層政府部門(mén)和公眾問(wèn)責(zé)進(jìn)行溝通回應(yīng)的內(nèi)容要求，在現(xiàn)有的縣級(jí)政府問(wèn)責(zé)制度中還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的安排。如在《嘉禾縣作風(fēng)與績(jī)效問(wèn)責(zé)暫行辦法》中，問(wèn)責(zé)情形主要包括“政令不暢，履職不到位，責(zé)任不落實(shí)，任務(wù)不完成，損害發(fā)展環(huán)境，信訪處置不力，社會(huì)管理無(wú)序，紀(jì)律作風(fēng)不良，內(nèi)部管理不嚴(yán)”等內(nèi)容，主要還是上對(duì)下的管理責(zé)任缺失的追究。這在《臺(tái)州市黨政干部作風(fēng)和效能問(wèn)責(zé)暫行辦法》等問(wèn)責(zé)制度中也是如此。由于缺乏與公眾問(wèn)責(zé)進(jìn)行溝通的具體安排，因此，當(dāng)公眾對(duì)污染后果提出質(zhì)詢(xún)時(shí)，無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是縣級(jí)政府，都表現(xiàn)出了問(wèn)責(zé)作用的缺失，對(duì)公眾的質(zhì)詢(xún)行為也缺乏及時(shí)的反應(yīng)，從而導(dǎo)致公眾行為由質(zhì)詢(xún)走向抗?fàn)?。建立基層部門(mén)與公眾質(zhì)詢(xún)的溝通回應(yīng)制度，是因?yàn)閲@公共管理所出現(xiàn)的損害性結(jié)果，公眾經(jīng)常是最初的發(fā)現(xiàn)者和受害者，如果能在問(wèn)題產(chǎn)生的初始階段就引起基層政府管理部門(mén)的重視，或者就能形成對(duì)管理部門(mén)的問(wèn)責(zé)，就會(huì)避免更嚴(yán)重的損害性結(jié)果的產(chǎn)生。

根據(jù)國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾問(wèn)責(zé)的制度發(fā)展?fàn)顩r，本文認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所遺留的環(huán)保、衛(wèi)生等問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到涉事公眾的生活安全，公眾對(duì)實(shí)際生活所遭受的損害反響強(qiáng)烈，但公眾最初的申訴很少得到及時(shí)的回應(yīng)，缺乏制度的保障，因此，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府部門(mén)盡快建立溝通回應(yīng)制度，在問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的初始階段予以介入解釋和解決，以化解矛盾。在建立政府部門(mén)與公眾問(wèn)責(zé)的溝通回應(yīng)制度中，政府部門(mén)接受質(zhì)詢(xún)的強(qiáng)制性、溝通程序的可操作性和溝通多途徑的設(shè)計(jì)是制度具備可行性的關(guān)鍵因素。

從公眾面向政府部門(mén)所質(zhì)詢(xún)的問(wèn)題指向看，在涉及到環(huán)境保護(hù)、食品衛(wèi)生等關(guān)系到公眾生活安全方面，當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)問(wèn)題向政府部門(mén)提出質(zhì)詢(xún)時(shí)，由于缺乏強(qiáng)制性規(guī)定要求，相關(guān)政府部門(mén)往往反應(yīng)遲緩，這在上述環(huán)境污染案例中都有體現(xiàn)，導(dǎo)致公眾最初的質(zhì)詢(xún)得不到應(yīng)有的重視，使得問(wèn)題依舊。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府往往與工業(yè)污染的形成有錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，很難成為問(wèn)責(zé)的推動(dòng)者。因此，在制度設(shè)計(jì)中，必須規(guī)定溝通回應(yīng)的強(qiáng)制性。在強(qiáng)制性溝通環(huán)節(jié)中，還要考慮到另外一種情況，即當(dāng)政府部門(mén)和公眾的雙方溝通缺乏信任時(shí)，必須規(guī)定允許公眾擁有向縣級(jí)以上政府部門(mén)和媒體反映問(wèn)題的權(quán)力，以防止地方政府的不作為行為。

公眾參與制度中的程序缺乏可操作性，是國(guó)內(nèi)公眾參與制度構(gòu)建中普遍存在的問(wèn)題，這也是溝通回應(yīng)制度構(gòu)建中必須要解決的問(wèn)題。相關(guān)的研究認(rèn)為，“我國(guó)目前的公眾參與仍處于象征性參與階段，盡管現(xiàn)實(shí)中不乏各種各樣的參與途徑，但收效并不理想［11］?！蹦壳皣?guó)內(nèi)對(duì)公眾參與的規(guī)定大都非常原則，帶有倡導(dǎo)性的口號(hào)性質(zhì)，對(duì)于公眾參與的程序、方式、操作方法等方面缺乏具體的可操作性規(guī)定，“規(guī)則的可操作性首先要求制度規(guī)范清晰，盡量避免歧義，如果確有歧義存在，則有負(fù)責(zé)進(jìn)行解釋的公正的權(quán)威部門(mén)按照法定程序做出明確的解釋。其次，制度規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上包含具體的操作規(guī)程，有完整的執(zhí)行程序，否則，制度就會(huì)成為徒有其表的做秀。”［12］

現(xiàn)有的基層政府部門(mén)與公眾溝通途徑比較單一，缺乏有效的多種溝通形式。而一些成功的經(jīng)驗(yàn)，如在西方國(guó)家，圍繞公眾與基層政府部門(mén)進(jìn)行溝通的途徑，有多種多樣的公眾團(tuán)體參與問(wèn)責(zé)的形式，如社區(qū)服務(wù)組織、非政府組織、社區(qū)協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)等，“這些公眾團(tuán)體能夠增加公眾表達(dá)意見(jiàn)的渠道，并說(shuō)清楚公眾的利益所在?！保?3］保證了公眾意志更能引起相關(guān)部門(mén)的重視，并最終使公眾意志得到體現(xiàn)和維護(hù)。而在民主程度較低的發(fā)展中國(guó)家，相關(guān)的研究也表明，“在現(xiàn)有的政治體制不變的前提下，公眾團(tuán)體的參與發(fā)展能夠加強(qiáng)問(wèn)責(zé)并推動(dòng)民主的改進(jìn)?！保?4］在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染預(yù)防中，由于村民在環(huán)境和法律知識(shí)、輿論影響能力等方面處于絕對(duì)劣勢(shì)地位，因此，較為可行的辦法是引入環(huán)保組織等社會(huì)團(tuán)體，鼓勵(lì)和擴(kuò)大環(huán)保組織等社會(huì)團(tuán)體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，以環(huán)保組織幫助村民進(jìn)行監(jiān)督和舉證，并與政府部門(mén)進(jìn)行溝通，提高公眾問(wèn)責(zé)的效率和有序性。

“在很多污染轉(zhuǎn)移情形中，污染者面對(duì)的是弱小的受害者，政府卻偏向于污染者。公眾尤其是農(nóng)村居民在污染預(yù)防階段維權(quán)缺位，在污染侵害階段維權(quán)地位不利，使環(huán)境污染態(tài)勢(shì)仍在加劇?！保?5］鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的工業(yè)污染形勢(shì)，基層政府問(wèn)責(zé)作用的缺失，公眾自我保護(hù)意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，都要求盡快對(duì)現(xiàn)有的行政問(wèn)責(zé)制度進(jìn)行完善，鼓勵(lì)縣級(jí)政府進(jìn)行制度創(chuàng)新，構(gòu)建有效的基層政府部門(mén)與公眾問(wèn)責(zé)的溝通回應(yīng)制度，以保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾切身利益，適應(yīng)公眾參與的需要。

［1］王學(xué)淵，周翼翔.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背景下浙江省城鄉(xiāng)工業(yè)污染轉(zhuǎn)移特征及動(dòng)因［J］.技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2012，(10).

［2］曾小溪，曾福生.基于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)間污染轉(zhuǎn)移問(wèn)題研究［J］.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2011，(3).

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［4］蔡 薇.電源廠超標(biāo)排放成安徽血鉛案罪魁 環(huán)保局稱(chēng)監(jiān)管到位［EB/OL］.(2011－01－09).http:∥china.cnr.cn/newszh/yaowen/201101/t20110109_507562287.html.

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［9］趙建國(guó)，凌 曄.安徽實(shí)施鄉(xiāng)村治理問(wèn)責(zé)制情況研究［J］.安慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011，(9).

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