◇邵玉君

2013年3月14日，第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定，實行鐵路政企分開，完善綜合交通運輸體系，將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部，交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進綜合交通運輸體系建設(shè)。組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。這一重大的決定不僅是政府對轉(zhuǎn)變政府職能、精簡放權(quán)，通過法制化、市場化改革的重要一步，同時因為鐵路行業(yè)與人民群眾的切身利益緊密相連，因此如何在政府實行政企分開后，進一步完善有關(guān)鐵路行業(yè)長期發(fā)展的機制關(guān)系到政府的決策是否能落實到位，政企分開的營運模式是否能促進鐵路行業(yè)的發(fā)展，關(guān)系到是否能在鐵路行業(yè)實現(xiàn)更大利潤，人民群眾能獲得更多的利益，也即通過相關(guān)改革和機制設(shè)計，實現(xiàn)帕累托改進，提高社會整體福利。

一、鐵路行業(yè)的現(xiàn)存問題分析

鐵路是典型的壟斷性行業(yè)，在新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革之前，實行政企合一，鐵道部既是政策的制訂者，也是實際產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者，這種經(jīng)營機制必然導(dǎo)致效率的低下，由于鐵道部是基于行政的壟斷而不是基于自然的壟斷，鐵路行業(yè)缺乏有效的競爭，缺乏競爭的活力、動力和壓力，在這種情況下，導(dǎo)致鐵路行業(yè)放松內(nèi)部管理，缺乏技術(shù)創(chuàng)新的動力，降低成本以獲取較高利潤的壓力，往往造成效率低下。

另一方面，鐵路行業(yè)是壟斷行業(yè)，鐵路通過壟斷力量制定高價，獲取高額利潤，剝奪消費者剩余，造成資源配置的扭曲和分配效率的低下。更嚴(yán)重的是，在鐵路運輸包含有普通列車、高鐵等高檔列車的情況下，作為壟斷鐵路運行的鐵路總公司為了限制競爭者，有可能采取內(nèi)部交叉價格補貼的不正當(dāng)競爭，排擠潛在的競爭者，如在普通列車上實行低于成本的價格，而在高鐵的價格制訂上實行壟斷價格，即高于邊際成本的價格，這種價格競爭不但有悖于平等競爭的原則，而且扭曲了資源配置，無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)，造成分配的低效率。

第三，由于政府在價格方面的管制，現(xiàn)行的鐵路票價尤其是普通列車的票價已經(jīng)長時間沒有進行調(diào)整，原因是多方面的，其中最重要的是由于鐵路是與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)的行業(yè)，政府制訂票價首先關(guān)注穩(wěn)定物價等經(jīng)濟目的以及降低低收入群體的消費支出、維持社會穩(wěn)定等民生社會目標(biāo)。這樣的價格形成過程，雖然對增進社會福利特別是增進低收入群體的福利，維護物價穩(wěn)定發(fā)揮了一定的積極作用，但是其中的弊端顯而易見。第一，由于物價不是在按照市場機制通過競爭、按照供求均衡的基礎(chǔ)上形成的，實際價格偏離均衡價格過大，由此造成的后果就是每到年關(guān)春運就被炒得火熱的鐵道部運力不足，形成乘客一票難求的怪相。第二，由于價格的形成是建立在以政府的經(jīng)濟目標(biāo)、社會目標(biāo)以及政治目標(biāo)的基礎(chǔ)上的，而不是建立在市場對鐵路資源進行基礎(chǔ)性配置之上的，使得實際價格往往低于均衡價格，甚至低于平均成本，鐵路行業(yè)實際長期虧損，這帶來的一個深層問題就是企業(yè)無法通過自身的資本積累進行擴大再生產(chǎn)，提高供給能力，甚至無法維持簡單再生產(chǎn)。但隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，人民群眾對交通運輸?shù)男枨笕找嬖黾樱@就加大了鐵路運輸?shù)墓┬杳堋?/p>

政府為了解決運力缺口，加大供給，往往動用行政資源，比如通過發(fā)債向社會公開募集資金。由于體制內(nèi)的深層次問題一直無法得到有效解決，形成了主要靠發(fā)債這一融資途徑以維持?jǐn)U大再生產(chǎn)所需的巨額資金。結(jié)果是債務(wù)規(guī)模不斷增加，財務(wù)成本負(fù)擔(dān)不斷加重，截至2013年3月14日，債務(wù)規(guī)模高達(dá)2.66萬億元。2013年的鐵路固定資產(chǎn)投資高達(dá)6500億元，2012年鐵道部利潤不足兩億元，在這樣巨大的資金缺口情況下，如果現(xiàn)行的鐵路體制機制沒有深層次轉(zhuǎn)換，盈利模式?jīng)]有根本性轉(zhuǎn)變、融資模式?jīng)]有進一步調(diào)整，可想而知2013年鐵路負(fù)債規(guī)模還會井噴。

在政企分開的情況下，鐵路總公司承繼了原屬于鐵道部的企業(yè)職責(zé)，在這種制度安排下，鐵路總公司理應(yīng)在政府行政許可的范圍內(nèi)、以市場化的原則開展經(jīng)營，成為自負(fù)盈虧的市場主體。但是正如上述分析的那樣，如果上述三大問題沒有解決或者其中一個問題沒有解決都會直接影響到鐵路總公司的發(fā)展。因此，為了實現(xiàn)鐵路總公司的長期可持續(xù)發(fā)展、提高社會整體經(jīng)濟福利，構(gòu)建有利于鐵路發(fā)展的體制機制，打破現(xiàn)行鐵路行業(yè)一家壟斷的格局，發(fā)揮市場機制對鐵路資源的基礎(chǔ)性配置作用，必須轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的經(jīng)營模式和融資模式，以改革促進制度紅利釋放。

二、構(gòu)建有利于鐵路發(fā)展的體制機制研究

（一）鐵路行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)分析

市場機制包括競爭機制、價格機制、供求機制，競爭機制能夠促進企業(yè)加強內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新，減少成本，以獲得更多的利潤，有利于生產(chǎn)效率的提高；價格機制和供求機制能夠通過企業(yè)的進入或退出,即社會資源在不同行業(yè)間的流動實現(xiàn)長期利潤為零的均衡，有利于社會分配效率的提高；競爭機制還能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勝劣汰，增強企業(yè)主體的活力、動力和壓力。

壟斷行業(yè)則由于其缺乏競爭，往往放松內(nèi)部組織管理和科技創(chuàng)新，沒有降低成本的激勵，生產(chǎn)效率低下；另一方面，壟斷企業(yè)往往會利用其壟斷地位制訂壟斷價格，獲得高利潤，剝奪消費者剩余，扭曲資源配置效率，使得社會分配效率低下。第三，壟斷企業(yè)為了獲得因壟斷帶來的收益，往往會游說政府采取有利于壟斷企業(yè)的政策，由此帶來尋租等社會成本。

但是，我們也應(yīng)該看到，鐵路行業(yè)是自然壟斷型行業(yè)，自然壟斷行業(yè)具有投資資金規(guī)模巨大，資本回收期長，資產(chǎn)專用性強，沉沒成本大等特點，但一旦建成投入使用，則具有巨大的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟，因此自然壟斷企業(yè)往往由一家或少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營才會更有效率。

從上述對市場結(jié)構(gòu)以及鐵路行業(yè)特有的經(jīng)濟特征分析可以看出，為了實現(xiàn)鐵路更有效率的經(jīng)營，應(yīng)該實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和競爭的兼顧，在規(guī)模經(jīng)濟和競爭下選擇一個合適的度，實現(xiàn)社會經(jīng)濟福利最大化的有效競爭。

（二）降低市場準(zhǔn)入限制，引入競爭主體參與有效競爭

在討論如何引入競爭主體之前，我們有必要區(qū)分哪些為鐵路的自然壟斷行業(yè)，哪些為鐵路的競爭行業(yè)。鐵路主要包括鐵路設(shè)備的生產(chǎn)、鐵道的建設(shè)以及鐵路日常服務(wù)維護等，其中鐵路設(shè)備的生產(chǎn)、鐵路日常服務(wù)維護屬于競爭性行業(yè)，政府應(yīng)降低進入壁壘，引入更多的競爭主體和民間資本參與，通過優(yōu)惠政策如取脂戰(zhàn)略——根據(jù)區(qū)域生產(chǎn)成本的不同，在價格統(tǒng)一的情況下，允許新進入企業(yè)在成本較低的行業(yè)或者區(qū)域進行生產(chǎn)銷售，以低成本獲取較高的利潤，培育市場競爭力量。

通過市場化機制，可以促進企業(yè)加強內(nèi)部管理，加強技術(shù)創(chuàng)新，降低生產(chǎn)成本，提高社會生產(chǎn)效率；競爭一方面打破壟斷企業(yè)對信息的壟斷，使得社會更容易監(jiān)督壟斷企業(yè)的真實成本，通過競爭，不同的市場主體能夠通過市場的進入和退出使得生產(chǎn)要素在不同的行業(yè)中進行配置，如果行業(yè)的經(jīng)濟利潤大于零，則其他企業(yè)進入，供給增加，價格降低，直到經(jīng)濟利潤為零。反之，如果行業(yè)的經(jīng)濟利潤小于零，那么企業(yè)就會退出，直到經(jīng)濟利潤為零為止?？傊?，競爭能夠讓企業(yè)按照邊際成本定價，實現(xiàn)長期均衡零利潤。此即為帕累托最有效配置。

但是，鐵路的生產(chǎn)和服務(wù)畢竟有一定的規(guī)模經(jīng)濟的特征，而且鐵路行業(yè)是關(guān)系到國計民生、關(guān)系到社會穩(wěn)定的重要行業(yè)，因此采取必要的進入壁壘，規(guī)定一定的準(zhǔn)入條件是必要的，以防止重復(fù)建設(shè)和過度競爭。相比于鐵路的建設(shè)和日常服務(wù)維修，鐵道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)具有明顯的自然壟斷特征，具有投資成本大，回收期長，專用性強，沉沒成本大，具有巨大的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的特征，因此一家或少數(shù)幾家生產(chǎn)更有效率，政府應(yīng)設(shè)定嚴(yán)格的進入壁壘，以維護規(guī)模經(jīng)濟性。但是即使如此，為了加強競爭，發(fā)揮競爭的作用，也可以在少數(shù)地區(qū)性鐵道建設(shè)中引入民間資本等參與建設(shè)。具體來說可以通過取脂戰(zhàn)略加強行業(yè)競爭，也可引用區(qū)域間比較競爭促進鐵路更有效率地進行生產(chǎn)建設(shè)。如鐵路總公司可以將不同區(qū)域的高鐵軌道建設(shè)交由各地的鐵路局進行獨立的生產(chǎn)和財務(wù)核算，各地鐵路局的財務(wù)預(yù)算以對應(yīng)的區(qū)域成本進行制訂，如上海鐵路局的鐵道建設(shè)預(yù)算以濟南鐵路局的建設(shè)成本為基礎(chǔ)，根據(jù)兩地的因素差異進行對應(yīng)的調(diào)整，這樣上海鐵路局為了獲得更多的利潤，只有通過加強內(nèi)部管理，提高技術(shù)創(chuàng)新，減少成本，才能實現(xiàn)。

（三）關(guān)于鐵路運輸?shù)膬r格形成機制

為了有效解決當(dāng)前鐵路行業(yè)巨大的債務(wù)問題，有必要對鐵路的價格形成機制進行充分的論證和分析。我國現(xiàn)行的鐵路票價特別是普通列車的鐵路票價形成于上世紀(jì)90年代，在物價不斷上漲的情況下，國家為了經(jīng)濟、社會、政治目標(biāo)而沒有及時調(diào)整鐵路票價，雖然在一定程度上減少了通脹風(fēng)險，也在一定程度上給普通大眾帶來了實惠，維護了社會的穩(wěn)定，但是，由于現(xiàn)行的票價不是以經(jīng)濟科學(xué)原理，按照市場化機制形成的，實際價格偏離均衡價格較多，實際價格甚至小于平均成本，帶來的是企業(yè)的經(jīng)營虧損，無法有效激勵企業(yè)提高生產(chǎn)效率。另一方面，由于國家為了發(fā)展的需要，需要投入大量的資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這巨大的資金缺口主要靠發(fā)行鐵路債券進行解決，最后還是為社會所負(fù)擔(dān)。因此，我們應(yīng)該開拓思路，在轉(zhuǎn)變鐵路體制機制上狠下工夫，打破現(xiàn)行鐵路壟斷的格局，降低進入壁壘，引入競爭力量，進行充分的競爭，以發(fā)揮市場的競爭機制、價格機制和供求機制，實現(xiàn)資源的有效配置。在價格形成問題上，可以采取市場化的價格形成機制，主要包括以下方法：

1.邊際成本定價法

邊際成本定價法可以實現(xiàn)資源的有效配置，不足的是鐵路行業(yè)特別是鐵道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)屬于自然壟斷行業(yè)，具有成本弱增性、規(guī)模經(jīng)濟，在很高的產(chǎn)量上平均成本仍然呈現(xiàn)下降的趨勢，邊際成本一般小于平均成本，因此這種定價法會使得鐵路行業(yè)虧損，無法激勵企業(yè)經(jīng)營，更無法實現(xiàn)依靠鐵路行業(yè)自身的資本積累擴大再生產(chǎn)——投入巨額資金進行固定資產(chǎn)投資、興建高鐵鐵道以及與之配套的高鐵車站設(shè)施等。一個辦法是，可以采用二部定價法，即價格等于固定成本費和變動成本費之和，固定成本是為了彌補鐵路由于將價格定在邊際成本而不是平均成本所帶來的損失，這一部分費用由所有的消費者統(tǒng)一支付，即像機場建設(shè)費，另外的可變成本就是按照鐵路運行里程按照一定的單價計算所得，這種定價法的好處是可以在企業(yè)不虧損的情況下，實現(xiàn)較平均成本定價法更高的資源配置效率。但是，邊際定價法的一個問題是一般不容易準(zhǔn)確測出邊際成本，所以在實際的操作中可能會存在一定的問題。

2.平均成本定價法

這種定價法可以使企業(yè)在不虧損的情況下進行經(jīng)營，但問題是這種定價法相比于邊際定價法和二部定價法來說，資源配置效率不高。

3.高峰定價法

我國的鐵路運輸呈現(xiàn)明顯的周期性特征，春運的運力緊張一直是困擾鐵路運輸?shù)囊粋€難題，采用高峰定價法可以較為有效地解決這一問題。我們可以根據(jù)春運期間的最大運輸量與年平均運輸量做一個對比，我們暫且稱之為負(fù)荷率。負(fù)荷率=日最大運輸量/日平均運輸量，負(fù)荷率越高，說明最大量與平均量的差別越大，在日最高運輸量所需另外投入的運力設(shè)備就越多，換句話說，在其他非運力緊張時間，這些閑置設(shè)備成本就越大，按照市場化原則定價的方法，在高峰運輸期間，為了投入額外的運力所需的資金、設(shè)備的成本較高，因此高峰運輸期間的票價理應(yīng)更高，利用市場化原則進行定價，可以通過競爭機制和價格、供求機制，將資源配置到更有效率的地方，而且也可以在一定程度上緩解鐵路運輸緊張的局勢，消費者可以根據(jù)價格選擇是否以鐵路作為出行工具以及乘坐的時間。

4.彈性定價法

彈性定價法是指根據(jù)消費者不同的需求價格彈性制訂不同的價格。我們知道，在不同的時間、不同的消費者群體中，需求彈性都是不同的。如在春運期間的消費者需求彈性普遍都小，因此可以制訂較高的價格，而在平時這一需求彈性則較大，因此可以制訂較低的價格，這與高峰定價法基本類似。不同的區(qū)域的消費者需求彈性也是不同的，這可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況比如物價水平、消費者對各類交通工具的偏好等制訂不同的里程單價。雖然上述方法看起來像是鐵路經(jīng)營者利用壟斷力量實行價格歧視，但是我們知道一級價格歧視的均衡在理論上可以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)配置，比起壟斷的利潤最大化原則的均衡有更高的資源配置效率。另外，實行價格歧視所獲得的利潤如果用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展科學(xué)技術(shù)，用于研發(fā)創(chuàng)新，那么這種價格形成機制還是值得肯定的，因為它無需通過舉債融資而是通過經(jīng)營利潤進行擴大再生產(chǎn)，就無需支付巨額的債務(wù)成本費用，有利于降低企業(yè)成本。鐵路企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新會使得社會生產(chǎn)效率提高、科學(xué)技術(shù)進步，具有明顯的正外部性。

（四）鐵路行業(yè)的融資模式比較分析

鐵路行業(yè)的高額債務(wù)有目共睹，截至2013年3月14日，鐵路債務(wù)達(dá)到2.66萬億，負(fù)債總額2.79萬億，鐵路債務(wù)基本靠發(fā)債來解決。雖然發(fā)債暫時維持了當(dāng)前國家對于大規(guī)模鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等固定資產(chǎn)投資的需要，但是由此鐵路業(yè)背上了沉重的負(fù)債，每年的債務(wù)利息支出就高達(dá)幾百億，還存在到期還本付息的償還風(fēng)險。因此，必須轉(zhuǎn)變當(dāng)前的融資模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，提高鐵路企業(yè)的盈利能力，拓寬融資渠道，利用多層次資本市場體系和多樣性的金融工具，減少財務(wù)成本，構(gòu)建有利于鐵路行業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的融資體系。

1.利用市場化機制釋放紅利，穩(wěn)定增加利潤來源

正如上述分析,鐵路行業(yè)必須打破現(xiàn)有的壟斷格局，通過市場化的途徑促進競爭活力的釋放。鐵路行業(yè)的市場化之路可以分步走，首先應(yīng)該放開競爭性行業(yè)如鐵路上下游設(shè)備生產(chǎn)行業(yè)，可以通過市場公開招投標(biāo)的形式確定生產(chǎn)企業(yè)，降低進入壁壘，允許更多的民間資本進入，進行充分的競爭，以發(fā)揮民間資本在競爭性行業(yè)的效率，同時促使原有壟斷企業(yè)加強管理，促進技術(shù)創(chuàng)新，提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，提高利潤，形成長期可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營模式。通過競爭，企業(yè)將會按照邊際成本定價，破除原有的壟斷高價，上游的產(chǎn)品價格降低，將會直接影響到下游的產(chǎn)品定價，最終受惠的是消費者，消費者可以直接從企業(yè)的降價中獲益。第二步，逐漸放開自然壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入限制。所謂的自然壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)是指鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中的競爭性業(yè)務(wù)，如支線鐵路的建設(shè)、區(qū)域性鐵路建設(shè)均可以引入競爭，積極吸引民間投資，或者政府可以采取設(shè)立鐵路基金的形式成立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，然后吸引民間資本進入共同作為建設(shè)鐵路的資金，一方面政府可以以小成本辦大事，擴大政府或鐵道壟斷企業(yè)的資金杠桿作用，另一方面民間資本作為股東，可以發(fā)揮民間資本的市場效率，提高生產(chǎn)效率，降低運行成本。

2.利用多樣化的融資形式

現(xiàn)有的鐵路的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠的不是企業(yè)的資本積累，而是依靠其巨大的企業(yè)債，但是企業(yè)債的財務(wù)成本高，使得鐵路行業(yè)的經(jīng)營壓力大，企業(yè)的投資回報期長，而且在現(xiàn)行的鐵路體制下，鐵路企業(yè)的虧損通過發(fā)行債券讓社會埋單，因此沒有有效的激勵機制促使企業(yè)降低成本、提高生產(chǎn)效率，也不利于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為了激發(fā)鐵路經(jīng)營企業(yè)的動力，應(yīng)該設(shè)計一些金融產(chǎn)品，既可以降低企業(yè)的財務(wù)成本，又可以提高企業(yè)的經(jīng)營效率。比如，可以開發(fā)設(shè)計一些非上市股權(quán)產(chǎn)品或者以每股凈利為定價的金融產(chǎn)品，同時配以較低的債券發(fā)行利率，這樣，不但可以降低企業(yè)的發(fā)行成本，而且可以使得投資者在企業(yè)盈利增加時獲得除固定收益外的資本利得，促使股票持有者更加關(guān)注企業(yè)經(jīng)營，形成企業(yè)降低成本、增加利潤的壓力和動力。

3.創(chuàng)新管理方式、積極引入金融創(chuàng)新產(chǎn)品以規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險

探索建立鐵路金融衍生產(chǎn)品工具如大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的鋼鐵、水泥期權(quán)期貨，以規(guī)避市場和價格波動的經(jīng)營風(fēng)險。政府的職責(zé)主要在建立健全金融衍生產(chǎn)品市場的有效性和規(guī)范性，加強對金融衍生產(chǎn)品的動態(tài)監(jiān)管，期貨期權(quán)等金融衍生品不但可以解決鐵路行業(yè)資金不足的財務(wù)困境，在有效的市場上可以以少量的資金獲取更大的收益，而且資金企業(yè)可以利用期貨期權(quán)等規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險，為企業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展提供有效保證。

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