楊軍劍

摘 要：《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》把新型農(nóng)村社區(qū)建設作為新型城鎮(zhèn)化內(nèi)容中的單獨一節(jié)，為河南以新型農(nóng)村社區(qū)建設促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化指明了方向。但也應當看到，城鄉(xiāng)一體化進程中的新型農(nóng)村社區(qū)建設也時常出現(xiàn)一些矛盾，一些問題不容忽視，城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴重滯后成為導致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要制約因素。因此，持續(xù)關注、探討研究河南城鄉(xiāng)一體化進程中的新型農(nóng)村社區(qū)建設問題，對于促進中原崛起、河南振興，具有重要理論和現(xiàn)實意義。

關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；新型農(nóng)村社區(qū)建設；問題與對策

中圖分類號：C915 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）25-0109-02

黨的十八大在強調(diào)“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的基礎上，要求“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系?！币虼?，社區(qū)的概念及其內(nèi)涵不僅在理論上得到了豐富和擴展，而且在實踐中也被賦予了時代的意義和特征。河南在新型農(nóng)村社區(qū)建設中探索的基本經(jīng)驗概括起來，一是領導重視，政府推動，發(fā)展較快，成效顯著；二是規(guī)劃先行，注重民生，模式多樣，因地制宜；三是積極引導，自覺自愿，農(nóng)民利益，城市思維；四是整合資源，多方籌資，產(chǎn)業(yè)支撐，增收拓寬；五是系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌發(fā)展，創(chuàng)新管理，和諧社區(qū)。但由于新型農(nóng)村社區(qū)是一個探索過程，實際工作也存在一些不容忽視的問題。

一、河南城鄉(xiāng)一體化進程中新型農(nóng)村社區(qū)建設存在的主要問題及原因分析

1.對新型農(nóng)村社區(qū)認識模糊，定位不清晰

首先，很多村民，甚至是一些領導，對于新型農(nóng)村社區(qū)和新農(nóng)村兩個概念認識不清，認為新農(nóng)村建設和新型農(nóng)村社區(qū)建設是同一個概念、同一個標準、同一個要求。其次，對于新型農(nóng)村社區(qū)的真正內(nèi)涵認識不到位，認為新型農(nóng)村社區(qū)就是簡單地把幾個行政村集中居住，建成一個較大的農(nóng)村組合體，而對于社區(qū)所具有的內(nèi)在功能認識不夠。

2.為建設新型農(nóng)村社區(qū)而強行征地的現(xiàn)象時有發(fā)生

盡管一再強調(diào)，各地要堅守耕地保護“紅線”不能動搖，依法依規(guī)保障好重點建設用地需求。但侵犯農(nóng)民權益，損害農(nóng)民利益的事情仍時有發(fā)生。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地都不時發(fā)生與新型農(nóng)村社區(qū)建設相關的征地糾紛，在一些地方甚至發(fā)生強行征用農(nóng)民的耕地，大肆圈占農(nóng)村集體土地，毀壞即將收獲的農(nóng)作物等現(xiàn)象，導致被征地農(nóng)民圍堵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等事件。這些事件的發(fā)生，不僅使農(nóng)民的合法權益無法得到保障，使政府形象和干群關系嚴重受損，也使得當?shù)剞r(nóng)民對推進新型農(nóng)村社區(qū)建設的動機產(chǎn)生懷疑。

3.社區(qū)建設的資金來源單一，融資渠道還需拓展

在資金來源上，很多地區(qū)基本都是依靠政府融資，經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)較為發(fā)達，財政收入充足，依靠自身就能夠為新型農(nóng)村社區(qū)建設提供必要的支持。但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展落后，各級政府對新型農(nóng)村社區(qū)建設投入偏少，并且伴隨著農(nóng)村稅費改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟收入銳減，資金來源渠道單一，基本都是靠上級政府的扶持，這限制了新型農(nóng)村社區(qū)建設的步伐。如何拓展資金來源，形成有效的融資渠道是做好新型農(nóng)村社區(qū)建設這項民生工作的重中之重。

4.社區(qū)公共服務滯后，經(jīng)費保障能力不足

很多地區(qū)在并村、聯(lián)村建社區(qū)后，都存在著管轄區(qū)域增大、人口增多、工作人員缺乏的現(xiàn)狀。社區(qū)干部忙于應付上級部門交辦的工作，弱化了社區(qū)的公共服務職能。社區(qū)工作經(jīng)費不足。建社之初就規(guī)定了社區(qū)工作經(jīng)費由區(qū)、鎮(zhèn)兩級財政共同承擔，不由村集體經(jīng)濟承擔，但由于目前公共財政尚沒有達到能包辦農(nóng)村一切事務的水平，只能把有限的資金用于解決農(nóng)民最迫切、最關心的公益事業(yè)上去，暫且控制社區(qū)工作經(jīng)費和人員報酬，導致資金供給與社區(qū)管委會工作量不成正比，經(jīng)費不足，特別是報酬較低，在一定程度上影響了工作積極性。

5.轉(zhuǎn)型期社區(qū)干部隊伍和組織管理亟須加強

目前新型農(nóng)村社區(qū)正在實踐過程中，處于管理與發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社區(qū)干部隊伍結(jié)構不合理現(xiàn)象較為明顯。一些較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分社區(qū)干部文化、知識、年齡結(jié)構不合理，尤其是多數(shù)社區(qū)干部從村干部轉(zhuǎn)化而來，角色轉(zhuǎn)變了，但思想觀念、工作方法還是因循守舊，在新農(nóng)村建設中缺乏新思路、新舉措，影響工作開展。其次，組織之間的關系未理順，相互扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生，不利于長期穩(wěn)定和諧發(fā)展。

6.農(nóng)村文化發(fā)展的總體滯后影響了新型社區(qū)的文化建設

城市化進程加速發(fā)展的負面影響主要體現(xiàn)在一是公共文化基礎設施缺失，二是農(nóng)村傳統(tǒng)文化的流失，三是農(nóng)村基礎教育資源遠遠落后于城市，城鄉(xiāng)差距較大，嚴重不平衡。同時，由于農(nóng)民思想觀念上的相對落后，新型農(nóng)村社區(qū)建成后，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)、科技與生活方式都無法完全融入農(nóng)村的生產(chǎn)與社區(qū)生活當中去。

7.政府與農(nóng)民關系缺乏良性互動，溝通不暢

當前基層政府在農(nóng)村社區(qū)建設過程中存在的問題，一是對在農(nóng)村社區(qū)建設中應該發(fā)揮何種作用定位不當（或者是政府主導或者是農(nóng)民為主體），二是部分基層政府工作人員素質(zhì)不高，在社區(qū)建設中出現(xiàn)行為偏差現(xiàn)象。三是對農(nóng)民差異性訴求的綜合考慮尚不充分。在實際運作中，一些“達標工程”、“限時工程”、“指標工程”、“政績工程”，忽視了當?shù)氐膶嶋H情況和農(nóng)民的真實訴求，不僅農(nóng)民沒有任何實惠，更是嚴重損壞了農(nóng)民的利益。

二、以新型農(nóng)村社區(qū)建設促進河南城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的思路和對策

1.注重規(guī)劃的科學合理性是引領新型農(nóng)村社區(qū)建設的先決條件

村莊規(guī)劃是新農(nóng)村社區(qū)建設的前提和依據(jù)，必須要把握三個原則：一是立足實際。二是突出特色。三是形成體系。縣（區(qū)）政府首先要將新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃納入縣（區(qū)）全域規(guī)劃，完善縣城中心城區(qū)——產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)——重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)——新型社區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體系，保障各區(qū)域規(guī)劃時空銜接的統(tǒng)御性和前瞻性；其次要建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃管理體制。最后要強化項目的監(jiān)督和評價機制，加強規(guī)劃事前事中和事后的監(jiān)督。

2.結(jié)合實際、分類指導是推進新型農(nóng)村社區(qū)建設的必由之路

建設新型農(nóng)村社區(qū)的目的是加快縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，因此在推進過程中必須因地制宜，按照“規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)支撐、群眾自愿、量力而行”的基本原則，充分結(jié)合農(nóng)村布局特點，按照生產(chǎn)現(xiàn)代化、設施城鎮(zhèn)化、服務社區(qū)化、生活市民化的要求，合理引導，適當集中，土地規(guī)?；?jīng)營，打破行政界限，拓展服務領域，并創(chuàng)建農(nóng)民創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，為農(nóng)民居住在新社區(qū)、就業(yè)在家門口創(chuàng)造條件。

3.試點先行、穩(wěn)步推行是建設新型農(nóng)村社區(qū)的基本要求

各級政府部門要從全局和戰(zhàn)略的高度，把新型農(nóng)村社區(qū)放進以新型城鎮(zhèn)化為引領“三化”協(xié)調(diào)科學發(fā)展的大視野中，跳出農(nóng)村來認識農(nóng)村。新型農(nóng)村社區(qū)建設各項工作必須由政府牽頭主導，組織各方面力量協(xié)同推進。

要善于通過多種宣傳方式方法提高農(nóng)民對新型農(nóng)村社區(qū)建設的認識，促進農(nóng)民思想觀念的根本轉(zhuǎn)變，增強農(nóng)民的主體意識和參與意識，充分尊重農(nóng)民意愿和生活習慣，激發(fā)農(nóng)民自主建設、自主管理新型農(nóng)村社區(qū)建設的熱情，贏得廣泛的民心支持。充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，堅持把新農(nóng)村建設的自主權交給農(nóng)民，制定社區(qū)規(guī)劃必須尊重農(nóng)民的意見，注重兼顧公平，真正實現(xiàn)弱勢群體也能在新型農(nóng)村社區(qū)建設中受益。

4.加大政策優(yōu)惠和資金扶持力度是發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)的重要支撐

一是探索完善新型農(nóng)村社區(qū)建設土地政策。在國家政策允許的范圍內(nèi)，健全土地調(diào)整置換及金融互助等方面的各項配套政策，同時保證農(nóng)民可以享受土地二次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地增值收益，堅持多種補償方式有機結(jié)合。二是積極探索建立新型農(nóng)村社區(qū)資金方面的相關政策。加大財政投入、推進企業(yè)幫帶、搞好市場運作、引入社會資本、實行規(guī)費減免、提供信貸支持等，用足用活國家的各種優(yōu)惠政策。三是要進行戶籍管理制度改革以及配套的社會保障、醫(yī)療、科教文化等服務。四是將出臺的涉及農(nóng)村公共服務和基礎設施建設的扶持政策整合統(tǒng)籌運作。

5.注重銜接、強化后續(xù)管理是新型農(nóng)村社區(qū)建設可持續(xù)發(fā)展的關鍵舉措

加強和創(chuàng)新社區(qū)服務管理，基本實現(xiàn)社區(qū)建設規(guī)范化村莊管理社區(qū)化，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務管理一體化。首先在“建設——入住——管理”各個環(huán)節(jié)做好銜接，從而進一步加強后續(xù)管理；其次建立農(nóng)村社會化服務體制，促進公共管理和服務向農(nóng)村覆蓋和延伸的管理體制改革；最后建立符合社區(qū)發(fā)展的管理體制，推動村級事務管理向城鎮(zhèn)社區(qū)管理轉(zhuǎn)變。

6.優(yōu)化政府職能，推進新型農(nóng)村社區(qū)建設是構建農(nóng)村現(xiàn)代化管理新格局的迫切需要

一是政府應發(fā)揮好引導者職能。二是政府應發(fā)揮組織職能。三是政府應發(fā)揮服務職能。四是政府應發(fā)揮監(jiān)督職能。

7.因地制宜、科學破解就業(yè)難題是新型農(nóng)村社區(qū)建設的核心要求

一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，做強非農(nóng)經(jīng)濟。二是打造特色農(nóng)業(yè)?？梢园凑铡叭眳f(xié)調(diào)發(fā)展的要求，使結(jié)構調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)旅游“三篇文章一起做”，通過一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，抓龍頭、重特色、創(chuàng)品牌、上規(guī)模、成集群，打造特色農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，切實增加農(nóng)民收入。三是拓寬收入渠道，實現(xiàn)多元保障。利用騰出來的土地以及土地流轉(zhuǎn)的方式，以出租、入股的形式讓農(nóng)民獲得一定的收益；安排農(nóng)民就近到企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工人；鼓勵有特長、有資本、有意愿的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，開班小型或微型企業(yè)。實現(xiàn)社會保障化，應一手抓房屋產(chǎn)權制度改革，一手抓保障制度完善，讓農(nóng)民享受到和城市居民一樣的待遇。

8.積極發(fā)展社區(qū)文化是營造新型農(nóng)村社區(qū)家園歸屬感的強效載體

推動社區(qū)的文化融合，首先要加強各級政府對新型農(nóng)村社區(qū)文化建設組織領導和體制機制創(chuàng)新，將農(nóng)村社區(qū)文化建設的成效納入到工作考核范圍內(nèi)；其次，要大力培養(yǎng)以當?shù)剞r(nóng)民為主體的農(nóng)村文化人才隊伍；再次，要不斷增加社區(qū)文化建設的投入，充分利用社會資本，實現(xiàn)政府、市場和社會三級聯(lián)動的文化組織建設。通過完善的社區(qū)文化服務、良好的居住環(huán)境喚起農(nóng)民對社區(qū)的認同感、幸福感和家園歸屬感。

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