汪全勝 張 芃

一個(gè)完善、科學(xué)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)包含申報(bào)主體、申報(bào)客體（即財(cái)產(chǎn)范圍）、申報(bào)程序、公開(kāi)范圍、法律責(zé)任等要素的內(nèi)容。關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的科學(xué)設(shè)定關(guān)系到整個(gè)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的成效，因此各國(guó)在進(jìn)行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法時(shí)，對(duì)申報(bào)客體即財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的設(shè)定都比較慎重，同時(shí)注意建立相關(guān)配套的制度以確保申報(bào)財(cái)產(chǎn)的可計(jì)量性和可操作性。因此，對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的科學(xué)設(shè)定，是各國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度或立法的難點(diǎn)與重點(diǎn)。我國(guó)在探索公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法時(shí)，對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍也給予了關(guān)注，但經(jīng)過(guò)二十多年的探索，至今還沒(méi)有將財(cái)產(chǎn)申報(bào)法提上議事日程。當(dāng)然，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法涉及的很多問(wèn)題還有待進(jìn)行深入的研究論證，其中財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍是值得研究與探討的問(wèn)題之一。

一、財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍設(shè)定的法理基礎(chǔ)及意義

財(cái)產(chǎn)申報(bào)，即官員或國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，指國(guó)家公職人員在任職之初、任職期間或任職屆滿(mǎn)后向有關(guān)部門(mén)如實(shí)申報(bào)自己和一定范圍內(nèi)的家庭成員的財(cái)產(chǎn)及變化狀況［1］。而官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)立法則是指一定范圍內(nèi)的官員依照法定的期限和方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)如實(shí)申報(bào)其財(cái)產(chǎn)狀況及變化情況，并接受有關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的法律制度。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度最早起源于1766年的瑞典，當(dāng)時(shí)瑞典規(guī)定公眾可查詢(xún)一般官員直至首相的納稅清單。但是世界上第一部關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法則是英國(guó)1883年制定的《凈化選舉、防止腐敗法》。這個(gè)被世界很多國(guó)家(地區(qū))認(rèn)可并接受的“陽(yáng)光法案”、“終端反腐”的制度設(shè)計(jì)陸續(xù)在一些國(guó)家(地區(qū))成為了現(xiàn)實(shí)，特別是自20世紀(jì)70年代出現(xiàn)了一股立法熱潮。美國(guó)1978年頒布《政府行為道德法》，1989年修訂為《政府道德改革法》；韓國(guó)則在1981年制定《公職人員倫理法》，并在其后經(jīng)歷了1987年、1988年、1991年和1993年的四次修改；印度2007年通過(guò)了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；俄羅斯2008年通過(guò)了《反腐敗法》；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)與香港也相繼出臺(tái)了公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，目前大約有九十多個(gè)國(guó)家或地區(qū)確立了公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

我國(guó)最早關(guān)于建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的設(shè)想是在20世紀(jì)80年代，雖然有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或部門(mén)也出臺(tái)了關(guān)于部分公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的政策性規(guī)范，特別是2009年以后我國(guó)很多地方開(kāi)始試點(diǎn)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但真正意義上的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法還沒(méi)有提上議事日程。那么被國(guó)際公認(rèn)的“陽(yáng)光法案”、“終端反腐利器”的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法確立的基本法理是什么呢？

從世界各國(guó)關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度確立的狀況以及該制度的實(shí)踐效果來(lái)看，該制度建立的法理基礎(chǔ)就在于公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。知情權(quán)（the right to know）又稱(chēng)了解權(quán)或知悉權(quán)，就是公民對(duì)于國(guó)家的重要決策、政府的重要事務(wù)以及社會(huì)上發(fā)生的與普通公民密切相關(guān)的重大事件，有了解和知悉的權(quán)利［2］，從內(nèi)容上看，一般包括知政權(quán)、社會(huì)知情權(quán)與個(gè)人信息知情權(quán)三部分，是基本人權(quán)的重要組成部分。而監(jiān)督權(quán)則是指公民有監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員公務(wù)活動(dòng)的權(quán)利。它是公民參政權(quán)中一項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容。知情權(quán)是前提和基礎(chǔ)，先有知情權(quán)，其后才有監(jiān)督權(quán)。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度就是確立與保障公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，是公眾通過(guò)對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)變化的了解并掌控官員的行為，“具體地說(shuō)，通過(guò)嚴(yán)格的申報(bào)制度，一旦發(fā)現(xiàn)官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其正常收入存在差距，官員就必須做出解釋與說(shuō)明，如不能提供合法所得的證據(jù)，即便沒(méi)有證據(jù)證明是非法所得，也會(huì)被認(rèn)定為‘灰色收入’而治罪。對(duì)于民選官員，則必須在選區(qū)范圍內(nèi)向社會(huì)公示?！保?］

進(jìn)一步講，公職人員的財(cái)產(chǎn)與公職人員的職權(quán)行使、職務(wù)履行有什么關(guān)系呢？這是基于“權(quán)力腐敗可能導(dǎo)致公職人員的財(cái)產(chǎn)與其正常的財(cái)產(chǎn)具有不相稱(chēng)關(guān)系”，背后是“權(quán)力可能腐敗論”。英國(guó)思想史學(xué)家阿克頓勛爵有一句名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩也在《論法的精神》里說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！保?］（P154）國(guó)家公職人員不是一般的社會(huì)公眾，它應(yīng)該有自己的職業(yè)操守或職業(yè)品德，美國(guó)行政學(xué)者哈特認(rèn)為，政府公共行政人員應(yīng)具備權(quán)責(zé)并重的道德責(zé)任，享有權(quán)利者應(yīng)盡義務(wù)乃是最起碼的道德作風(fēng)；行政官員應(yīng)發(fā)自?xún)?nèi)心啟動(dòng)公共服務(wù)的召喚、信守立國(guó)精神，并成為無(wú)私奉獻(xiàn)的道德楷模［5］。美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)于1985年發(fā)表12條倫理法典，揭示了公務(wù)人員應(yīng)盡義務(wù)與信守的道德宗旨，其中包括：公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)，應(yīng)表現(xiàn)出最高標(biāo)準(zhǔn)的清廉、真誠(chéng)、正直、剛毅等特質(zhì)，激發(fā)民眾對(duì)政府的信任；公務(wù)員不能運(yùn)用不當(dāng)?shù)姆绞?，去?zhí)行職務(wù)而獲得利益；公務(wù)員不應(yīng)有抵觸職務(wù)行為的利益或?qū)嶋H行為等。然而這種德行操守并不能保證每個(gè)國(guó)家公職人員都能遵守，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法就是通過(guò)官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)及變化情況，來(lái)判斷官員的行為是否利用職權(quán)為自己謀取經(jīng)濟(jì)利益，它是一種事前的防范與約束行為，“這項(xiàng)制度的防范功能，主要體現(xiàn)在通過(guò)對(duì)國(guó)家工作人員財(cái)產(chǎn)狀況的監(jiān)視，為企圖‘尋租’的國(guó)家工作人員設(shè)置心理上的障礙，使其想為而不敢為”［6］。

建立官員或國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，應(yīng)該科學(xué)地設(shè)定官員或國(guó)家公職人員的財(cái)產(chǎn)范圍，并盡可能予以公開(kāi)與公示。只有這樣，才可以讓人準(zhǔn)確判斷公職人員財(cái)產(chǎn)的合法性、合理性，并依據(jù)他們的公職行為判斷出財(cái)產(chǎn)變化的合理性，進(jìn)而進(jìn)行有效的監(jiān)督。國(guó)家公職人員的財(cái)產(chǎn)在其任職期間不是不可以變化，但是其變化須有正當(dāng)?shù)母?，即公職人員應(yīng)能夠明確財(cái)產(chǎn)來(lái)源的合法性和合理性，應(yīng)明確不是其行使權(quán)力而謀取的自利行為，如果無(wú)法證明，公職人員應(yīng)對(duì)其財(cái)產(chǎn)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

二、我國(guó)關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的實(shí)踐探索及其經(jīng)驗(yàn)

盡管目前我國(guó)將財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法提上議事日程任重道遠(yuǎn)，但是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐探索一直沒(méi)有停下腳步，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制定了一系列的規(guī)范性文件，同時(shí)一些地方已經(jīng)開(kāi)始了試點(diǎn)工作。

（一）關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的政策性規(guī)范

我國(guó)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或部門(mén)從1995年開(kāi)始相繼出臺(tái)了一些政策性文件（見(jiàn)表1），對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍進(jìn)行了規(guī)范。從總體上看，這些規(guī)定在性質(zhì)上都屬于政策性文件，法律地位不明確，效力層次較低，制度設(shè)計(jì)不完善，存在財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍過(guò)窄，申報(bào)結(jié)果缺乏透明度、未向社會(huì)公開(kāi)，違規(guī)拒報(bào)或不如實(shí)申報(bào)的責(zé)任過(guò)輕等不足。因而這些政策性文件實(shí)施效果并不理想，但對(duì)于我國(guó)制定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法無(wú)疑有許多經(jīng)驗(yàn)可以吸取。

（二）地方關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的實(shí)踐探索

除了國(guó)家有關(guān)部門(mén)的政策規(guī)范外，一些地方開(kāi)始試點(diǎn)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍上進(jìn)行了較有意義的探索（見(jiàn)表2）。

表1 我國(guó)制定的有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的政策性文件

表2 我國(guó)一些地方關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的試點(diǎn)情況

以上地方規(guī)定中關(guān)于財(cái)產(chǎn)范圍的申報(bào)僅限于個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，對(duì)其“家庭財(cái)產(chǎn)不涉及”，有的地方規(guī)定還較模糊，實(shí)踐中可操作性不大；另外對(duì)于一些債權(quán)債務(wù)缺少相關(guān)技術(shù)上的認(rèn)定與審查等。雖然各地方的做法不盡相同，但無(wú)疑是對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有益探索，對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法具有促進(jìn)作用。

三、財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍科學(xué)設(shè)定存在的困境

財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的確定決定了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能否行之有效，申報(bào)范圍過(guò)窄可能使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度流于形式，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)產(chǎn)呈現(xiàn)出多元化的形式，除工資性收入外，期貨、股票、房產(chǎn)、禮品饋贈(zèng)、債權(quán)債務(wù)等都可能成為公務(wù)員的物質(zhì)性利益即財(cái)產(chǎn)。各國(guó)在進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的設(shè)定時(shí)，都會(huì)面臨一些設(shè)定的困境。

（一）公職人員財(cái)產(chǎn)的隱私困境

財(cái)產(chǎn)是否構(gòu)成個(gè)人的隱私？所謂隱私是不想讓別人知道的屬于個(gè)人的東西。一般情況下，個(gè)人的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成了個(gè)人隱私的組成部分。在保護(hù)個(gè)人隱私的觀(guān)念下，一些官員借口保護(hù)隱私權(quán)而抵制財(cái)產(chǎn)的公開(kāi)。一些國(guó)家在制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律時(shí)，就如何處理公職人員的隱私權(quán)曾面臨困境，如韓國(guó)就“有人指責(zé)公開(kāi)財(cái)產(chǎn)與憲法第17條私生活秘密保障條款和第37條不允許自由與權(quán)利受到實(shí)質(zhì)性侵犯等條款相抵觸，屬于違憲行為”，時(shí)任總統(tǒng)金泳三力排眾議，徹底修訂《公職人員倫理法》后，“公開(kāi)財(cái)產(chǎn)違憲論”才逐漸銷(xiāo)聲匿跡［7］。

目前各國(guó)在處理公職人員財(cái)產(chǎn)的隱私困境問(wèn)題時(shí)，將官員與一般社會(huì)公眾區(qū)別開(kāi)來(lái)，實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是基于“官員財(cái)產(chǎn)沒(méi)有隱私”、“官員權(quán)利須受限”等理念，如此才能從財(cái)產(chǎn)的角度來(lái)監(jiān)督官員的個(gè)人行為，“現(xiàn)在各國(guó)都采取了公法優(yōu)先和公共利益優(yōu)先的原則，即當(dāng)社會(huì)公眾對(duì)政府官員的個(gè)人情況主張知情權(quán)要求予以了解時(shí)，政府官員不能以自己擁有隱私權(quán)相對(duì)抗?！保?］

（二）財(cái)產(chǎn)的多元化及鑒定的困境

各國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)法都對(duì)財(cái)產(chǎn)的范圍作了規(guī)定，包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、有價(jià)證券、債權(quán)、債務(wù)、禮品饋贈(zèng)、招待費(fèi)以及可能與公職發(fā)生沖突的利益等。有些財(cái)產(chǎn)可以明確鑒定與計(jì)價(jià)，但禮品饋贈(zèng)中如古舊文物、名貴字畫(huà)、旅行支出等，在實(shí)踐中就可能存在鑒定的困難，因此對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)不能進(jìn)行準(zhǔn)確界定，也是各國(guó)在確定財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍時(shí)遇到的困境之一。

（三）“家庭婚姻關(guān)系”復(fù)雜化

近年來(lái)，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展，我國(guó)家庭婚姻關(guān)系日益復(fù)雜化，少數(shù)腐敗干部中出現(xiàn)了秘密包養(yǎng)“情人”現(xiàn)象。但是從我國(guó)法律制度規(guī)定來(lái)看，官員“情人”并非法定的家庭成員，其財(cái)產(chǎn)不可能受到財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的監(jiān)督。而多數(shù)現(xiàn)實(shí)案例中所表現(xiàn)出的特征，恰恰是這些官員將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給“情人”，以逃避財(cái)產(chǎn)的申報(bào)與監(jiān)督［9］。在近年查處的大案要案中，貪腐官員基本上都包養(yǎng)“情婦”，如杭州市原副市長(zhǎng)許邁永、山東省原副省長(zhǎng)黃勝等。從這些貪腐案件背后都有“情人”的情況來(lái)看，腐敗與官員包養(yǎng)“情人”是一對(duì)共生品，官員不僅包養(yǎng)“情人”而且將其貪腐的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給“情人”。這會(huì)導(dǎo)致無(wú)法準(zhǔn)確判斷官員個(gè)人的財(cái)產(chǎn)范圍，影響對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的監(jiān)督。

（四）官員財(cái)產(chǎn)與其成年子女或非共同居住的近親屬的財(cái)產(chǎn)有著不可分割的關(guān)系

考察多數(shù)國(guó)家的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，一般都將財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍僅限于官員本人、配偶及其未成年子女，即與官員共同生活、共同居住的親屬的財(cái)產(chǎn)都屬申報(bào)之內(nèi)，大凡成年子女、官員的父母（不與其共同生活、共同居?。┑呢?cái)產(chǎn)則不在申報(bào)之列。但官員成年子女的財(cái)產(chǎn)、官員父母的財(cái)產(chǎn)都與官員有密切的關(guān)系。有些官員利用自己的地位和職務(wù)影響為子女提供方便；有的直接挪用公款為子女提供資金支持；有的利用職權(quán)授意有求于己的個(gè)人或單位，照顧子女公司的業(yè)務(wù)；有的則直接插手土地流轉(zhuǎn)、工程發(fā)包、大宗物資采購(gòu)和從事中介等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以權(quán)力做后盾，其子女從事著無(wú)本萬(wàn)利的生意。不僅如此，官員的一些近親屬也可能成為官員財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移或官員謀取財(cái)產(chǎn)的寄身之處，這給財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的確定也帶來(lái)困境。

（五）官員身份多樣化，官員財(cái)產(chǎn)范圍難以界定

世界各國(guó)對(duì)官員都有一定的道德要求，即禁止其在任職期間從事與其本職工作有利益沖突的行為，防止其借職務(wù)便利謀取個(gè)人利益，如2004年12月，意大利總理貝魯斯科尼宣布辭去AC米蘭足球俱樂(lè)部主席一職，以遵守該國(guó)《利益沖突法》中“國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人任期內(nèi)不得經(jīng)營(yíng)私人企業(yè)”的規(guī)定。我國(guó)最早在2000年1月的中紀(jì)委四次全會(huì)報(bào)告中提出：“?。ú浚?、地（廳）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女，不準(zhǔn)在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)個(gè)人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)?！?012年2月23日中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》中也提出不得“允許、縱容配偶、子女及其配偶，在本人管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)個(gè)人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商、辦企業(yè)、社會(huì)中介服務(wù)等活動(dòng)，在本人管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的外商獨(dú)資企業(yè)或者中外合資企業(yè)擔(dān)任由外方委派、聘任的高級(jí)職務(wù)”；不得“允許、縱容配偶、子女及其配偶在異地工商注冊(cè)登記后，到本人管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商、辦企業(yè)活動(dòng)”。但實(shí)踐中一些官員仍然具有不同的身份，并利用不同的身份為自己謀取利益。如南勇在落馬前不但是中國(guó)足協(xié)專(zhuān)職副主席，還是國(guó)家體育總局足球運(yùn)動(dòng)管理中心主任，前一個(gè)職務(wù)被視為民間組織負(fù)責(zé)人，后一個(gè)屬于正局級(jí)政府官員。此前，他還是一個(gè)商業(yè)機(jī)構(gòu)——中超公司的董事長(zhǎng)。再如原山東省泰安市岱岳區(qū)建設(shè)局原局長(zhǎng)周廣玉個(gè)人資產(chǎn)上千萬(wàn)元，擁有18家公司，涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、典當(dāng)、擔(dān)保、制藥等行業(yè)。這種身份的多元化、多樣化，特別是這種不同身份所產(chǎn)生的不同財(cái)產(chǎn)，給官員財(cái)產(chǎn)的范圍界定帶來(lái)一定的困難。

（六）官員財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移國(guó)外，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督可能架空

對(duì)于官員國(guó)內(nèi)的財(cái)產(chǎn)一般比較容易進(jìn)行監(jiān)督與審查，如在技術(shù)上采取金融實(shí)名制、個(gè)人身份識(shí)別制度等，基本上可以實(shí)現(xiàn)對(duì)官員財(cái)產(chǎn)的有效監(jiān)控。但對(duì)于官員將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移國(guó)外，如何對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行核實(shí)就成了難題。一些國(guó)家也采取措施對(duì)官員在海外的財(cái)產(chǎn)嚴(yán)格申報(bào)。如俄羅斯自普京第三次就任總統(tǒng)之后，開(kāi)始強(qiáng)手段反腐敗。2013年初，俄國(guó)家杜馬（議會(huì)下院）已通過(guò)了禁止官員持有海外資產(chǎn)的法案。俄總統(tǒng)辦公室要求有關(guān)官員必須在三個(gè)月期限內(nèi)（至2013年4月1日）申報(bào)其海外財(cái)產(chǎn)情況并說(shuō)明情況，否則便被解除公職。“禁止擁有海外賬戶(hù)的群體，除了俄羅斯官員之外，還包括諸如石油巨頭俄羅斯石油公司、俄羅斯天然氣公司之類(lèi)的大型國(guó)有企業(yè)的高管。”［10］在中國(guó)公民向海外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)過(guò)程中，官員是一個(gè)不能忽視的群體，迄今雖然沒(méi)有權(quán)威的官方數(shù)據(jù)顯示有多少官員對(duì)外轉(zhuǎn)移了多少資產(chǎn)，但這種現(xiàn)象是存在的，中國(guó)為數(shù)不少“裸官”的存在以及近年不斷曝光的官員腐敗案，都讓人可以推斷中國(guó)官員有大量資產(chǎn)外流。如何采取有效措施監(jiān)控官員財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移國(guó)外，并對(duì)這些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)與監(jiān)督，是我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度必須應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。

四、我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍設(shè)定的對(duì)策與措施

（一）與國(guó)際慣例接軌，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)范圍作出規(guī)定

在經(jīng)濟(jì)一體化背景下，各國(guó)的立法都不是關(guān)門(mén)立法，各國(guó)的法律制度互相借鑒與吸收，因此，一個(gè)國(guó)家的立法通常要考慮與世界各國(guó)的立法相接軌。在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法方面，我國(guó)既要與國(guó)際通常做法相一致，即借鑒境外關(guān)于財(cái)產(chǎn)范圍的制度規(guī)范，同時(shí)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)范圍做出規(guī)范。如美國(guó)的廉政署制定了統(tǒng)一的申報(bào)書(shū)，把要求申報(bào)的財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)分類(lèi)列在申報(bào)書(shū)的表格中，主要由七大部分構(gòu)成：（1）官員本人、配偶及受撫養(yǎng)子女的所有財(cái)產(chǎn)及這些財(cái)產(chǎn)所帶來(lái)的收益。主要包括證券、債券、退休金、撫恤金、避稅年金、個(gè)人儲(chǔ)蓄、互助基金、房地產(chǎn)、自產(chǎn)糧食、牲畜、用于出售和投資的收藏品以及任何用于投資或產(chǎn)生收入的財(cái)產(chǎn)。（2）官員本人、配偶及受撫養(yǎng)子女的房地產(chǎn)、證券、互助基金股票及其他證券的買(mǎi)賣(mài)和交換情況。（3）官員本人、配偶及受撫養(yǎng)子女所接受的食宿行樂(lè)方面的饋贈(zèng)和款待、各種補(bǔ)償及其他有價(jià)值的饋品。（4）官員本人、配偶及受撫養(yǎng)子女任何超過(guò)1萬(wàn)美元的債務(wù)。（5）官員本人未來(lái)任職協(xié)議或安排以及過(guò)去延續(xù)下來(lái)的安排，如繼續(xù)參加養(yǎng)老金計(jì)劃等。（6）官員在政府工作之外的兼職收入。（7）初次任職者要報(bào)告前兩年度因個(gè)人服務(wù)而獲得的5000美元以上補(bǔ)償?shù)膩?lái)源，必須注明款源的姓名和地址以及服務(wù)的性質(zhì)［11］。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1993年9月1日實(shí)施的《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》關(guān)于財(cái)產(chǎn)范圍的規(guī)定是：（1）不動(dòng)產(chǎn)、船舶、汽車(chē)及航空器；（2）一定金額以上之存款、外幣、有價(jià)證券及其他具有相當(dāng)價(jià)值之財(cái)產(chǎn)；（3）一定金額以上之債權(quán)、債務(wù)及對(duì)各種事業(yè)之投資。該法《施行細(xì)則》第20條規(guī)定：所謂“一定金額以上”系指存款、有價(jià)證券、債權(quán)、債務(wù)、投資每類(lèi)總額新臺(tái)幣50萬(wàn)元（約合人民幣10萬(wàn)元）以上、外幣總額折合臺(tái)幣10萬(wàn)元以上和“其他具有相當(dāng)價(jià)值之財(cái)產(chǎn)”每項(xiàng)（件）價(jià)額新臺(tái)幣10萬(wàn)元以上。目前，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際上通行的做法，根據(jù)我國(guó)實(shí)際做出明確規(guī)定，具體可包括：（1）房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)以及交通工具（如汽車(chē)、船舶等）；（2）現(xiàn)金、存款（包括境外存款）等貨幣資產(chǎn)；（3）股票、債券等有價(jià)證券及其他投資而形成的資產(chǎn)；（4）珠寶、古董、字畫(huà)等財(cái)產(chǎn)；（5）稿酬、獲獎(jiǎng)以及接受贈(zèng)予等偶然所得；（6）年度的巨額消費(fèi)支出（如境外旅游支出等）；（7）申報(bào)主體直系親屬（與其共同居住、共同生活的配偶、未成年子女）的上述財(cái)產(chǎn)。

（二）強(qiáng)化國(guó)家公職人員的德性教育，營(yíng)造廉潔自律的公共倫理環(huán)境

美國(guó)、韓國(guó)將官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度上升到公職人員的德性要求上，在法的名稱(chēng)上都是如此，如美國(guó)先稱(chēng)為《政府行為道德法》后又改為《道德改革法》，韓國(guó)則稱(chēng)為《公職人員倫理法》，將官員的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題與官員的德性聯(lián)系在一起。兩國(guó)在推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法時(shí)，注重對(duì)官員的道德倫理教育，要求官員確立廉潔形象，自覺(jué)為公眾服務(wù)，打造廉潔政府、高效政府、服務(wù)政府，違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度嚴(yán)肅查處。如美國(guó)對(duì)眾議院議長(zhǎng)詹姆士·賴(lài)特的查處?！耙?yàn)樾钜怆[瞞以稿費(fèi)的形式違規(guī)收取的5萬(wàn)美元演講收入而東窗事發(fā)，被眾議院道德委員會(huì)花費(fèi)10個(gè)月時(shí)間，查出賴(lài)特曾經(jīng)69次違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)法。1989年5月在一片譴責(zé)聲中，賴(lài)特不得不辭去議長(zhǎng)職務(wù)?！保?2］在我國(guó)，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化公職人員的職責(zé)意識(shí)、德性教育，禁止從事與其職責(zé)相沖突的利益行為，禁止利用職務(wù)為其近親屬、成年子女以及身邊的工作人員等謀取不正當(dāng)?shù)膫€(gè)人利益等。

（三）完善相應(yīng)的配套制度與措施，保障財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍設(shè)定的可操作性

實(shí)踐中，金融實(shí)名制、客戶(hù)身份識(shí)別、客戶(hù)身份資料和交易記錄保存、大額交易和可疑交易報(bào)告等制度不健全，確實(shí)會(huì)導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度執(zhí)行不力、對(duì)違反規(guī)定追究不嚴(yán)等問(wèn)題［13］，構(gòu)成了我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律難產(chǎn)的重要因素。其實(shí)這些技術(shù)問(wèn)題不難解決，我們要逐步完善技術(shù)環(huán)節(jié)，建立與財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相配套的制度與措施，以保證財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍設(shè)定的可操作性，尤其是對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的有效審查與監(jiān)督。

（四）建立完善的責(zé)任追究制度，以對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)進(jìn)行有效的責(zé)任追究

法律責(zé)任的設(shè)置是確保官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的真實(shí)與全面，保障財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的落實(shí)。沒(méi)有法律責(zé)任的設(shè)置，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度只能是“書(shū)本上的法”而不能成為“行動(dòng)中的法”。因此，各國(guó)在設(shè)置財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度時(shí)，都非常注重法律責(zé)任的設(shè)置，除規(guī)定一般的行政處分、紀(jì)律處分、民事處罰以外，還規(guī)定較為嚴(yán)厲的刑事制裁措施。如美國(guó)對(duì)拒不申報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)、無(wú)故拖延申報(bào)者，司法部可對(duì)當(dāng)事人提起民事訴訟，法院可判處1萬(wàn)美元以下的罰款；對(duì)故意提供虛假信息的人，可提起刑事訴訟，判處最高25萬(wàn)美元的罰款或5年監(jiān)禁。我國(guó)有學(xué)者建議修改現(xiàn)行《刑法》，增加新的罪名“拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪”或“申報(bào)財(cái)產(chǎn)不實(shí)罪”。拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪，是指符合法定條件應(yīng)當(dāng)申報(bào)其財(cái)產(chǎn)的公職人員，無(wú)故拒不申報(bào)其財(cái)產(chǎn)，情節(jié)嚴(yán)重的行為；不如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪，是指符合法定條件應(yīng)當(dāng)申報(bào)其財(cái)產(chǎn)的公職人員，故意弄虛作假，多報(bào)或者少報(bào)其財(cái)產(chǎn)，情節(jié)嚴(yán)重的行為。這樣對(duì)拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)或申報(bào)財(cái)產(chǎn)不實(shí)嚴(yán)重的行為處以刑罰，可以對(duì)貪污腐敗起到預(yù)防警示作用，彌補(bǔ)現(xiàn)行刑法只針對(duì)事發(fā)之后規(guī)定的“巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪”存在的立法漏洞［14］。我國(guó)要建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，必須設(shè)置完善的法律責(zé)任，以確保財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的全面與真實(shí)，才能保障該制度得以順利地實(shí)施與實(shí)現(xiàn)。

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