陳 振

我國(guó)從1993年開始實(shí)行黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的體制，地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在同級(jí)黨委和上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作①地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。，取得了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的顯著成效。隨著反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)和任務(wù)的發(fā)展變化，要求提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性和獨(dú)立性、改革紀(jì)檢監(jiān)察體制的提議時(shí)有涉及，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行了一些探索。一項(xiàng)民調(diào)顯示，在未來(lái)十年公眾最期待推動(dòng)的改革，反腐機(jī)制改革占57.8%，僅次于收入分配改革（66.6%）［1］。學(xué)術(shù)界針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革提出的觀點(diǎn)和建議，歸納起來(lái)主要有提高地位（權(quán)威性）說、提高獨(dú)立性說和組建專門機(jī)構(gòu)說三種②當(dāng)然，這三種觀點(diǎn)也不是截然分開、完全對(duì)立的，只是各自論述的側(cè)重點(diǎn)或?qū)崿F(xiàn)途徑有所不同，目的都是為了使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地履行監(jiān)督職責(zé)，更好地治理腐敗。，下面筆者對(duì)這三種具有代表性的觀點(diǎn)逐一進(jìn)行分析，希望能對(duì)我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的理論研究與實(shí)踐探索有所助益。

一、提高地位（權(quán)威性）說的主要觀點(diǎn)及評(píng)析

提高地位（權(quán)威性）說認(rèn)為，監(jiān)督的本質(zhì)是一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的監(jiān)察、督促和處置。如果監(jiān)督一方的權(quán)力過小，不能對(duì)被監(jiān)督者一方行使權(quán)力，形成有效的制約與抑制，這種監(jiān)督必然是無(wú)力的，其效果將大打折扣［2］。要加強(qiáng)監(jiān)督，提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位或權(quán)威性就成為必然選擇。提高地位說具體分為提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的地位和提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人（主要是指紀(jì)委書記）的地位兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)根據(jù)《黨章》第25條的規(guī)定提出“平行體制”論，即黨的各級(jí)紀(jì)委由同級(jí)黨的代表大會(huì)產(chǎn)生，直接受其領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)，與同級(jí)黨委具有平等的地位和平行的權(quán)力。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著反腐倡廉建設(shè)的不斷深入，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅要做好懲防體系建設(shè)的日常工作，還要根據(jù)形勢(shì)需要，不斷參與其他部門職責(zé)范圍內(nèi)的工作，陸續(xù)開展多項(xiàng)專項(xiàng)治理③如制止公款出國(guó)（境）旅游專項(xiàng)工作，工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理，“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理，慶典、研討會(huì)、論壇過多過濫問題專項(xiàng)治理，公務(wù)用車問題專項(xiàng)治理，市場(chǎng)中介領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理等。，工作領(lǐng)域的拓展對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)能力提出了新的更高要求。自2006年地方黨委換屆削減各級(jí)黨委副書記職數(shù)后，紀(jì)委書記一般僅是地方黨委常委，且排名大多相對(duì)靠后，使其在同級(jí)黨委中所處的地位與其承擔(dān)的組織協(xié)調(diào)職能不符，導(dǎo)致協(xié)調(diào)力度有限，影響工作完成效果。因此，某些人提出，有必要提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的地位，作出紀(jì)委書記擔(dān)任同級(jí)黨委副書記的制度安排，監(jiān)察廳（局）長(zhǎng)可成為黨委常委或黨組成員①參見中國(guó)社科院廉政研究課題組：《關(guān)于提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)威性的建議》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院專供信息》2012年第168期。。應(yīng)該說，這些提議的出發(fā)點(diǎn)是好的，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地履行監(jiān)督職責(zé)具有積極作用，但我們不能脫離當(dāng)前的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制來(lái)談紀(jì)委、紀(jì)委書記的地位與作用，而有必要考慮提高紀(jì)委、紀(jì)委書記地位與權(quán)威的可能性與可行性以及可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）理性看待紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗中的地位與作用

在反腐敗和廉政建設(shè)實(shí)踐中，中國(guó)探索形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的具有中國(guó)特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制②參見國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書（2010年12月）。。從《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人是職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人，而并非紀(jì)委書記為第一責(zé)任人。所以，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要清醒認(rèn)識(shí)到自己的職責(zé)是協(xié)助黨委做好黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，而不能越俎代庖，把反腐敗工作簡(jiǎn)單理解為就是本部門的工作，期望通過一己之力取得顯著成效③2005年7月26日，中央紀(jì)委印發(fā)了《關(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定（試行）》，對(duì)紀(jì)委組織協(xié)調(diào)的主要任務(wù)、程序、保障做了明確規(guī)定。。普通民眾和社會(huì)各界也需理性看待、合理預(yù)期，既要看到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)著維護(hù)黨紀(jì)政紀(jì)、推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)的重要職責(zé)，發(fā)揮著反腐敗主力軍的作用，也不能因此忽視法院、檢察院、審計(jì)、公安、金融等機(jī)構(gòu)和部門在自身職責(zé)范圍內(nèi)依法承擔(dān)的反腐敗工作，從而將反腐敗的期望全部寄托在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)身上。尤其在當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)極為嚴(yán)峻復(fù)雜的情況下，我們需要將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)置于黨和國(guó)家整個(gè)反腐敗大局之中，準(zhǔn)確評(píng)估其應(yīng)該占有的地位和發(fā)揮的作用，統(tǒng)籌考慮治理腐敗的綜合對(duì)策，而不能孤立地看待紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗中的地位與作用，期待僅僅通過提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或其主要負(fù)責(zé)人的地位來(lái)解決我國(guó)當(dāng)前和今后仍可能長(zhǎng)期面臨的反腐敗難題。

（二）正確認(rèn)識(shí)同級(jí)黨委和紀(jì)委的關(guān)系

“平行體制”論提出了如何認(rèn)識(shí)同級(jí)黨委和紀(jì)委的關(guān)系問題。從歷史實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)規(guī)定來(lái)看，同級(jí)黨委和紀(jì)委不是平等關(guān)系，而是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但紀(jì)委又不同于黨委的一般工作部門，有自身職責(zé)所賦予的特殊性。一方面，紀(jì)委屬于同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。雖然在蘇共時(shí)期，列寧在世時(shí)通過的黨章規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)必須與同級(jí)黨委會(huì)平行，有同等的權(quán)力，不受同級(jí)黨委決議的約束④參見姜衛(wèi)平：《蘇共黨章演變發(fā)展對(duì)蘇共解體的影響》，《世界社會(huì)主義研究動(dòng)態(tài)》2012年第95期。，但從中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的產(chǎn)生和發(fā)展來(lái)看，紀(jì)委都是在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持下開展工作⑤雖然其間也有短暫的加強(qiáng)縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)的嘗試，比如1955年3月黨的全國(guó)代表會(huì)議通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制為“上級(jí)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)、同級(jí)黨委指導(dǎo)”；1962年黨的八屆十中全會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，建立了“監(jiān)察組（員）派駐制度”，同時(shí)規(guī)定地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，有權(quán)不通過同級(jí)黨委，向上級(jí)黨委和監(jiān)察委員會(huì)直到中央反映情況。但這些不過是在當(dāng)時(shí)特殊歷史背景下采取的帶有權(quán)宜性質(zhì)的嘗試，并沒有從整體上改變“黨委領(lǐng)導(dǎo)制”的大趨勢(shì)。參見劉金程：《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的演化：90年的回顧與展望》，《河南社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。，而且《黨章》第43條已明確規(guī)定，中央紀(jì)委在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。地方各級(jí)紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨章是立黨治黨管黨的總章程，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范⑥參見王岐山：《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神 努力開創(chuàng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)新局面——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的工作報(bào)告》（2013年1月21日）。。所以，在《黨章》尚未對(duì)同級(jí)黨委與紀(jì)委的關(guān)系作出明確修改的前提下，各級(jí)紀(jì)委必須堅(jiān)持同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，紀(jì)委有其特殊性，不同于黨委的工作部門?！饵h章》中有多處涉及紀(jì)委，并設(shè)專章做了集中規(guī)定，根據(jù)這些規(guī)定，各級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨委一樣，都是由各級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，各級(jí)黨的代表大會(huì)要同時(shí)聽取和審查黨委和紀(jì)委的報(bào)告。中央紀(jì)委部分成員的調(diào)整和增選要由黨的全國(guó)代表會(huì)議決定。還有一些黨內(nèi)法規(guī)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等也將中央紀(jì)委和中央各部門做了明確區(qū)分⑦如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！薄＿@些都說明紀(jì)委與同級(jí)黨委的宣傳、組織、統(tǒng)戰(zhàn)等工作部門存在區(qū)別，不可一概而論，但并不能因此否認(rèn)紀(jì)委屬于同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，得出紀(jì)委和同級(jí)黨委具有平等地位和平行權(quán)力的結(jié)論。至于有學(xué)者以《黨章》第25條為根據(jù)提出紀(jì)委和黨委的“平行體制論”是有失偏頗的，和《黨章》第43條直接矛盾姑且不說，僅根據(jù)黨的代表大會(huì)要聽取和審查黨委和紀(jì)委的報(bào)告、選舉黨委委員和紀(jì)委委員就認(rèn)為黨委和紀(jì)委平行也是片面的。例如，我國(guó)《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，全國(guó)人大及地方各級(jí)人大要聽取和審查人大常委會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報(bào)告，選舉人大常委會(huì)、政府、法院和檢察院的主要負(fù)責(zé)人，但沒有人會(huì)認(rèn)為人大常委會(huì)、政府、法院和檢察院具有平行的權(quán)力。所以，我們必須正確認(rèn)識(shí)紀(jì)委在黨委中的地位和作用，既不能企圖脫離黨委的領(lǐng)導(dǎo)，將紀(jì)委和黨委同等看待，又要看到其與黨委其他工作部門的區(qū)別，注意到紀(jì)委的特殊性。

（三）紀(jì)委書記由黨委專職副書記兼任并不一定有助于加大反腐敗的組織協(xié)調(diào)力度

從2011年以來(lái)黨委換屆情況看，地方黨委一般只設(shè)一名專職副書記。對(duì)于專職副書記的工作職責(zé)和角色定位，中央文件僅籠統(tǒng)規(guī)定：“協(xié)助書記處理日常事務(wù)，受書記委托負(fù)責(zé)其他工作?！敝劣谀男叭粘Ｊ聞?wù)”以及哪些“其他工作”應(yīng)由專職副書記來(lái)負(fù)責(zé)，并無(wú)具體規(guī)定，而是取決于黨委書記是否授權(quán)以及授權(quán)的大小與多少［3］。這樣，由于目前專職副書記職責(zé)不清且實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制，容易出現(xiàn)專職副書記和其他常委一樣分工，導(dǎo)致“專職不?！钡默F(xiàn)象，實(shí)職可能“虛設(shè)”，處境比較尷尬，難以發(fā)揮作用［4］。黨委專職副書記兼任紀(jì)委書記，雖有利于專職副書記的實(shí)權(quán)化，在形式上強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察工作的地位和重要性，但在常委分工負(fù)責(zé)制下，專職副書記并不是書記和常委之間的領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)，而是和常委一樣直接對(duì)常委會(huì)負(fù)責(zé)，而且專職副書記由于要協(xié)助書記處理日常事務(wù)，有的還分管其他工作，從實(shí)際投入的時(shí)間、精力以及工作完成效果看，并不一定比僅是常委的紀(jì)委書記抓得更好?？赡苡腥苏J(rèn)為，專職副書記兼任紀(jì)委書記可以在黨委常委中排名靠前，有利于提升紀(jì)委書記的“話語(yǔ)權(quán)”，以此更好地組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。但目前地方紀(jì)委書記在同級(jí)黨委常委中的排序位置不一，紀(jì)委書記的地位和作用更多是與個(gè)人任職資歷和工作能力相關(guān)，其排序的前后與當(dāng)?shù)胤锤瘮」ぷ鞯暮脡牟o(wú)必然聯(lián)系①關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記在同級(jí)黨委中的排序，中央紀(jì)委《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記由同級(jí)黨委副職一級(jí)的干部擔(dān)任，由同級(jí)黨委副書記兼任的，設(shè)專職紀(jì)委副書記；由同級(jí)黨委委員擔(dān)任的，其委員職務(wù)排序可排在資歷相同的委員前面。。另外，從專職副書記調(diào)任以及現(xiàn)有專職副書記的配備來(lái)看，一般都是在本地任職時(shí)間較長(zhǎng)，或從異地新調(diào)入，主要是作為黨政正職后備人選，而這與減少紀(jì)委書記本地利益糾葛，加強(qiáng)異地交流任職的要求也有所不符。

（四）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或紀(jì)委書記地位過高存在監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)

權(quán)力是一把“雙刃劍”，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為維護(hù)黨紀(jì)政紀(jì)的專門機(jī)關(guān)，掌握一定的權(quán)力，按照“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的理念，有效監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自是需要探討的問題［5］。紀(jì)委書記作為監(jiān)督者，在自身監(jiān)督機(jī)制并不健全的情況下容易誘發(fā)用權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，之前發(fā)生的湖南省郴州市原紀(jì)委書記曾錦春、浙江省原紀(jì)委書記王華元等落馬腐敗的例子已經(jīng)引發(fā)人們對(duì)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委書記”的思考［6］。無(wú)論是主張“平行體制”論，還是主張?zhí)岣呒o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的地位，其實(shí)質(zhì)都是希望監(jiān)督者以更高的級(jí)別、更大的權(quán)力來(lái)監(jiān)督被監(jiān)督對(duì)象②2013年國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，針對(duì)副部級(jí)的國(guó)家鐵路局要監(jiān)管正部級(jí)的中國(guó)鐵路總公司，一些媒體擔(dān)心鐵路監(jiān)管有難度，一定程度上也反映了級(jí)別監(jiān)督論的思維。。殊不知，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的效力和權(quán)威并不在于自身或其主要負(fù)責(zé)人級(jí)別的高低，而是來(lái)源于《黨章》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《行政監(jiān)察法》等黨紀(jì)法規(guī)的授權(quán)。如果按照提高地位說，提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或紀(jì)委書記的地位，在自身建設(shè)和外部監(jiān)督并不有力的情況下，只會(huì)形成更大的監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)引發(fā)人們對(duì)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委書記”的擔(dān)憂。為有效防范這種風(fēng)險(xiǎn)，一方面要求我們打破只有權(quán)力才能監(jiān)督制約權(quán)力的傳統(tǒng)觀念束縛，避免走A權(quán)力監(jiān)督B權(quán)力，B權(quán)力監(jiān)督C權(quán)力，C權(quán)力監(jiān)督D權(quán)力……最終始終有一種權(quán)力無(wú)法得到監(jiān)督的老路。在黨的十八大報(bào)告吹響反腐倡廉法治化號(hào)角的大背景下，我們需要以完善的法治確立監(jiān)督權(quán)威，把一切權(quán)力包括紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。另一方面，信任不能代替監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)自身建設(shè)和接受外部有效監(jiān)督，創(chuàng)造條件加大廣大黨員群眾的監(jiān)督力度，確保依法合規(guī)使用監(jiān)督權(quán)力。否則，紀(jì)委書記位高權(quán)重，用之不當(dāng)，只會(huì)適得其反、違背初衷。2013年5月底，中央紀(jì)委部署在全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)開展會(huì)員卡專項(xiàng)清退活動(dòng)，中央紀(jì)委常委同志和全國(guó)81萬(wàn)專兼職紀(jì)檢監(jiān)察干部職工按時(shí)遞交了零持有會(huì)員卡報(bào)告書。這是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自查自糾，實(shí)行自我凈化的重要舉措。

綜上可以看出，僅靠提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或其主要負(fù)責(zé)人的地位并不是加大反腐敗力度的良方。反腐敗不僅需要權(quán)力與權(quán)力之間的相互制約和監(jiān)督，更需要拓展公開的社會(huì)性監(jiān)督渠道，加強(qiáng)群眾和新聞媒體的輿論監(jiān)督、民眾“參與式監(jiān)督”等體制外監(jiān)督［7］。2013年4月19日，人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等中央重點(diǎn)新聞網(wǎng)站和新浪網(wǎng)、搜狐網(wǎng)等主力商業(yè)網(wǎng)站同步推出“網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)監(jiān)督專區(qū)”，集中鏈接了中央紀(jì)委、監(jiān)察部等部門的舉報(bào)中心網(wǎng)站。2013年9月2日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站正式開通，網(wǎng)站在首頁(yè)顯著位置設(shè)置了“我要舉報(bào)”專欄。隨后，中央紀(jì)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室還設(shè)立了針對(duì)中秋節(jié)國(guó)慶節(jié)期間不正之風(fēng)的專題舉報(bào)。這些舉措重視暢通和拓寬群眾監(jiān)督渠道，有利于充分發(fā)揮群眾在反腐敗中的監(jiān)督作用。

二、提高獨(dú)立性說的主要觀點(diǎn)及評(píng)析

提高獨(dú)立性說認(rèn)為，在現(xiàn)有體制下，地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既要接受和服從同級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受和服從上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而同級(jí)黨委和政府既是領(lǐng)導(dǎo)者又是被監(jiān)督者，形成監(jiān)督悖論。因此，要求改革現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。至于實(shí)行垂直管理的范圍和程度，意見不一，眾說紛紜。有的主張全面實(shí)施某種程度的垂直領(lǐng)導(dǎo)，是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的必然路徑選擇［2］。有的建議借鑒工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督實(shí)行垂直管理的經(jīng)驗(yàn)，開展紀(jì)委部門實(shí)施省級(jí)以下垂直管理的試點(diǎn)改革［8］。有的建議行政監(jiān)察系統(tǒng)與黨紀(jì)機(jī)關(guān)相分離，在行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制［9］。有的建議將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)從目前的行政系統(tǒng)中劃出來(lái)單獨(dú)設(shè)置，實(shí)行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，直接向全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，使行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面具有獨(dú)立性，不再受同級(jí)政府及其下屬部門的制約［10］。有的還建議借鑒古代行政監(jiān)察制度的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，在全國(guó)設(shè)置若干個(gè)行政監(jiān)察區(qū)，大的省可以考慮一省設(shè)一監(jiān)察區(qū)，小省且相鄰的可以幾個(gè)省設(shè)一個(gè)，每一監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察組織由中央派出并對(duì)中央負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，相對(duì)于地方獨(dú)立行使職權(quán)［11］。以上各種建議看到了提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性在排除地方干擾，強(qiáng)化監(jiān)督效果中的重要作用，并希望通過實(shí)行垂直管理的方式予以實(shí)現(xiàn)，但有如下幾點(diǎn)值得我們注意。

（一）垂直管理的實(shí)際成效需客觀全面分析

談到提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，很多人就想到借鑒藥監(jiān)等部門實(shí)行垂直管理的做法，但值得冷靜思考的是，垂直管理是否真如人們期待的那樣能產(chǎn)生強(qiáng)化監(jiān)督的實(shí)際效果。通過對(duì)我國(guó)食品藥品監(jiān)督管理體制在屬地管理和垂直管理之間的轉(zhuǎn)變分析，可以為探討紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是否必須實(shí)行垂直管理提供有益啟示。剛開始藥監(jiān)局歸屬地方政府管理，1999年我國(guó)對(duì)藥監(jiān)部門實(shí)行垂直管理后，食品藥品安全問題并沒有如人們所預(yù)料的那樣向更好方向發(fā)展，反而各種食品安全問題如瘦肉精、毒奶粉、地溝油、病死豬肉等不斷曝光。藥監(jiān)系統(tǒng)腐敗窩案頻發(fā)，以鄭筱萸為代表的國(guó)家藥監(jiān)局一批高官落馬，引發(fā)了人們對(duì)藥監(jiān)系統(tǒng)缺乏監(jiān)督，權(quán)力運(yùn)作不透明的思考。2008年，我國(guó)調(diào)整了食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)省級(jí)以下垂直管理體制，改為地方政府分級(jí)管理，強(qiáng)化地方各級(jí)政府食品藥品安全綜合監(jiān)督責(zé)任①參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整省級(jí)以下食品藥品監(jiān)督管理體制有關(guān)問題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕123號(hào)）。。2009年通過的《食品安全法》進(jìn)一步明確，縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。2012年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》再次明確，縣級(jí)以上地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)本地區(qū)食品安全工作，并將年度食品安全績(jī)效考核結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)考核的重要內(nèi)容。2013年，國(guó)務(wù)院實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)食品藥品實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。3月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的“三定方案”指出，新成立的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)之一是指導(dǎo)而非直接領(lǐng)導(dǎo)地方食品藥品監(jiān)督管理工作②參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕24號(hào)）。。4月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》，并沒有對(duì)食品藥品監(jiān)督管理部門實(shí)行垂直管理或?qū)俚毓芾碜鞒鲇残砸?，只是?guī)定地方各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子由同級(jí)地方黨委管理，主要負(fù)責(zé)人的任免須事先征求上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的意見，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)主管部門的指導(dǎo)。在實(shí)行地方政府對(duì)食品安全負(fù)總責(zé)的機(jī)制下，食品藥品監(jiān)督部門也必須服從地方政府統(tǒng)一指揮，各負(fù)其責(zé)，全面落實(shí)監(jiān)管責(zé)任①如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕36號(hào)）要求，各地區(qū)特別是各城市要建立“地溝油”整治和餐廚廢棄物管理工作市（縣）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步制定具體整治方案，明確工作目標(biāo)和任務(wù)分工，及時(shí)研究、協(xié)調(diào)解決工作中遇到的問題和困難，統(tǒng)籌抓好各項(xiàng)措施落實(shí)。。與食品安全問題一樣，目前我國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，如果對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，違反《黨章》暫且不說，也會(huì)造成地方黨委、政府無(wú)法有效指揮反腐敗工作，不能實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。

（二）垂直管理未必符合紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的實(shí)際要求

對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)說，實(shí)行垂直管理是否真的比現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制好呢？有學(xué)者運(yùn)用契約理論建立理論模型對(duì)比研究了垂直管理體制和屬地管理體制的優(yōu)劣后發(fā)現(xiàn)，面對(duì)屬地管理體制下地方政府干擾監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法的問題，并非建立垂直管理體制就能解決，因?yàn)榇怪惫芾眢w制下地方政府的干擾仍然有可能存在，只是方式由屬地管理中的直接命令，變成了垂直管理下的間接影響［12］。從垂直管理的優(yōu)勢(shì)來(lái)說，主要體現(xiàn)在人事和財(cái)務(wù)獨(dú)立，不受地方制約，但垂直管理單位不受地方人大、政協(xié)、紀(jì)委等的監(jiān)督，且上級(jí)部門監(jiān)督太遠(yuǎn)，也存在放大廉政風(fēng)險(xiǎn)的問題。在上級(jí)部門監(jiān)督不力的情況下，就會(huì)形成“天高皇帝遠(yuǎn)”的局面，從而成為垂直行業(yè)容易發(fā)生腐敗的根源［13］。從現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制來(lái)看，相關(guān)制度安排已經(jīng)體現(xiàn)了一定程度的獨(dú)立性，如《黨章》規(guī)定，地方各級(jí)紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，地方各級(jí)紀(jì)委全體會(huì)議選舉常務(wù)委員會(huì)和書記、副書記，并由同級(jí)黨委通過，報(bào)上級(jí)黨委批準(zhǔn)?！缎姓O(jiān)察法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)正職、副職領(lǐng)導(dǎo)人員的任命或者免職，在提請(qǐng)決定前，必須經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同意。從實(shí)際做法來(lái)看，地方紀(jì)委書記特別是省級(jí)紀(jì)委書記異地交流任職的力度越來(lái)越大，從中央“空降”的也時(shí)有發(fā)生，客觀上有利于削減地方黨委對(duì)同級(jí)紀(jì)委的不當(dāng)影響，一定程度上改變同級(jí)監(jiān)督不利的狀況，而且還可以減少垂直管理帶來(lái)的紀(jì)委書記權(quán)力過大、缺少監(jiān)督的問題。所以，我們不能神化垂直管理體制，認(rèn)為社會(huì)反映強(qiáng)烈的腐敗、環(huán)保、安全事故等問題都可以通過對(duì)有關(guān)主管部門實(shí)行垂直管理而得到解決，而必須統(tǒng)籌考慮地方政府和中央主管部門的職責(zé)劃分，從最有效和權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的角度進(jìn)行慎重選擇。實(shí)踐證明，紀(jì)委作為黨內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有一定的獨(dú)立性是無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督的，但完全獨(dú)立也未必符合政黨內(nèi)部運(yùn)作的規(guī)律［14］。

（三）我國(guó)古代分區(qū)垂直監(jiān)察的做法不能照抄照搬

習(xí)近平在中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，研究我國(guó)反腐倡廉歷史，了解我國(guó)古代廉政文化，考察我國(guó)歷史上反腐倡廉的成敗得失，可以給人以深刻啟迪，有利于運(yùn)用歷史智慧推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。我國(guó)古代監(jiān)察制度歷史悠久，在對(duì)地方的監(jiān)察上有諸多好的制度，如漢朝十三部州、唐朝十道、宋朝十五路等，但是否就因此認(rèn)為現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制也要和古代監(jiān)察制度一樣，對(duì)地方實(shí)行分區(qū)垂直監(jiān)察，有必要進(jìn)行客觀分析。以監(jiān)察制度較為發(fā)達(dá)的唐朝為例，唐代設(shè)御史臺(tái)主管監(jiān)察，監(jiān)察中央的叫分察，監(jiān)察地方的叫分巡。分巡全國(guó)分為十道，派去監(jiān)察之御史，稱為監(jiān)察使，后改巡察按察諸稱，最后稱為觀察使。在唐代，巡察使、觀察使明明是中央官，派到各地區(qū)活動(dòng)巡視觀察，實(shí)際上則常川停駐地方，成為地方更高一級(jí)之長(zhǎng)官，把府縣地方官壓抑在下面。如是則地方行政，本來(lái)只有二級(jí)，而后來(lái)卻變成三級(jí)。然其最高一級(jí)則名不正、言不順，遂形成一種中央集權(quán)，對(duì)地方行政極有流弊［15］（P50-51）?？梢钥闯?，唐代中央派往地方行使監(jiān)督之權(quán)的觀察使由于權(quán)力過大，缺乏監(jiān)督，長(zhǎng)時(shí)間停留地方后，實(shí)質(zhì)上開始演變?yōu)檎朴械胤綄?shí)權(quán)的行政長(zhǎng)官，從而發(fā)生質(zhì)變，違背監(jiān)督初衷。至于宋朝的十五路制度，盡管宋代的監(jiān)察體制完備有序，但在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)昏君或弱君當(dāng)?shù)?，政治黑暗，監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒能起到應(yīng)有的監(jiān)察作用，監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官本身也成為黨爭(zhēng)的工具或貪官污吏［16］。正如有學(xué)者指出，由于監(jiān)察權(quán)直接附屬于皇權(quán)，因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其成員只是專制君主安插在官僚體系中的耳目之司。監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的大小往往視專制君主的信任程度和主觀好惡而定，不具有獨(dú)立性，這就從根本上制約了其作用的發(fā)揮［17］。所以，我們必須客觀看待我國(guó)古代分區(qū)垂直監(jiān)察的做法，看到其在皇權(quán)信任下具有高度的獨(dú)立性，可以排除地方干擾有效發(fā)揮監(jiān)督作用，但中央派出的監(jiān)察官長(zhǎng)期停留地方后又會(huì)背離監(jiān)督本職，影響地方行政管理①對(duì)于我國(guó)古代監(jiān)察制度的弊害分析，還可參見艾永明：《職能混淆與異化：中國(guó)古代監(jiān)察制度弊害》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年5月29日。。

（四）應(yīng)注重發(fā)揮巡視制度的獨(dú)特監(jiān)督優(yōu)勢(shì)

2003年，黨中央制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，對(duì)中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委開展巡視監(jiān)督做了明確規(guī)定，標(biāo)志著巡視制度的正式建立。巡視組通過進(jìn)駐被巡視單位聽取匯報(bào)、列席會(huì)議、受理來(lái)信來(lái)訪、召開座談會(huì)、個(gè)別談話、問卷調(diào)查等方式可以對(duì)違紀(jì)違法問題早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和便利性。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，巡視制度在不改變現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的前提下，派出的巡視工作組和當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相比具有較強(qiáng)的權(quán)威性和獨(dú)立性，巡視組成員也比當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察干部少受地方利益影響，在一定程度上可以解決紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委特別是同級(jí)黨委一把手監(jiān)督不足的問題。而且，巡視制度吸收了我國(guó)古代監(jiān)察制度的優(yōu)點(diǎn)，又克服了其常駐地方的弊端，實(shí)行有計(jì)劃、分階段巡視，且巡視組不干預(yù)被巡視地區(qū)、單位的正常工作，不查辦案件，這是對(duì)古代監(jiān)察制度的有益借鑒。基于上述種種優(yōu)點(diǎn)，巡視制度在發(fā)現(xiàn)官員違法違紀(jì)方面發(fā)揮了重要作用，近年來(lái)查處的陳良宇、侯伍杰、徐國(guó)健、李寶金、杜世成、何閩旭等案件的部分線索，就是中央紀(jì)委、中央組織部巡視組在巡視中發(fā)現(xiàn)的。2013年中央對(duì)巡視工作作出重大改進(jìn)，要求關(guān)口前移，“下沉一級(jí)”了解干部情況，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行抽查，同時(shí)對(duì)巡視組組長(zhǎng)任命方式進(jìn)行改革，不再是“鐵帽子”，根據(jù)每次巡視任務(wù)一次一授權(quán)。這對(duì)于加強(qiáng)巡視隊(duì)伍自身建設(shè)，強(qiáng)化巡視工作效果具有重要意義。

三、組建專門機(jī)構(gòu)說的主要觀點(diǎn)及評(píng)析

組建專門機(jī)構(gòu)說認(rèn)為，當(dāng)前參與反腐敗的機(jī)構(gòu)眾多，力量分散、職能交叉，涉及紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)、檢察院等部門，工作中的協(xié)作配合程度已不適應(yīng)新形勢(shì)下的反腐敗要求，急需整合有關(guān)力量，成立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)反腐敗工作。在專門機(jī)構(gòu)的具體組建上存在不同意見，有的主張保留黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，撤銷國(guó)家監(jiān)察部及其下屬機(jī)構(gòu)，在全國(guó)人大及其常委會(huì)設(shè)立一個(gè)專司監(jiān)督職能的行政監(jiān)察委員會(huì)，它受全國(guó)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。在兩大監(jiān)督系統(tǒng)中，以行政監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督為主，黨的監(jiān)督為補(bǔ)充［18］。有的主張?jiān)谌珖?guó)人大設(shè)立獨(dú)立于中央政府和其他機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)委會(huì)向全國(guó)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，并在各級(jí)政府派駐直屬機(jī)構(gòu)，垂直領(lǐng)導(dǎo)，在人事、財(cái)務(wù)等方面同地方脫鉤；必要時(shí)，監(jiān)委會(huì)派出監(jiān)察專員，獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)，并只向全國(guó)人大報(bào)告工作［19］。有的主張應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒香港廉政公署權(quán)責(zé)統(tǒng)一的成功經(jīng)驗(yàn)，將檢察院反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局與監(jiān)察、審計(jì)職能重組合并，組建監(jiān)察審計(jì)和反貪局，與紀(jì)委合署辦公［20］。從地方實(shí)踐來(lái)看，2012年珠海市橫琴新區(qū)廉政辦公室正式揭牌成立，廉政辦公室設(shè)綜合部、紀(jì)檢監(jiān)察部、審計(jì)監(jiān)督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)部等4個(gè)部門，各部門業(yè)務(wù)工作分別由珠海市紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、檢察等部門對(duì)口指導(dǎo)，廉政辦主任由中共珠海市紀(jì)委委派。橫琴將不再單設(shè)紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計(jì)等部門。上述建議和橫琴實(shí)踐為我們思考整合反腐敗機(jī)構(gòu)力量提供了一個(gè)改革方向，但組建專門機(jī)構(gòu)涉及改革黨委、行政、司法等多個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，需要充分研究和謹(jǐn)慎行動(dòng)。

（一）反腐敗機(jī)構(gòu)改革需穩(wěn)步推進(jìn)

從組建專門機(jī)構(gòu)說的主張和橫琴實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是撤銷行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，在全國(guó)人大及其常委會(huì)下設(shè)監(jiān)察委員會(huì)還是將審計(jì)、檢察院的反貪部門并入紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，都已經(jīng)超越了現(xiàn)有《行政監(jiān)察法》、《審計(jì)法》、《刑事訴訟法》等黨紀(jì)法規(guī)的范圍，對(duì)行政、司法體制進(jìn)行了一定變動(dòng)。當(dāng)然，這些問題有的可以通過修法予以解決，有的可以通過授權(quán)進(jìn)行試點(diǎn)，但有的還需要進(jìn)一步的理論研究。例如，究竟是單一反腐敗機(jī)構(gòu)效率更高還是多部門分工負(fù)責(zé)模式更好？監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)是定位于目前對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)察，還是有必要擴(kuò)展到對(duì)所有國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)單位及其公務(wù)員的監(jiān)察？職務(wù)犯罪偵查權(quán)究竟由檢察機(jī)關(guān)行使更為合適還是可以劃歸監(jiān)察機(jī)關(guān)行使？根據(jù)2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，橫琴被納入珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍，并按照經(jīng)濟(jì)特區(qū)有關(guān)政策和辦法實(shí)施管理，橫琴成立廉政辦的做法具有一定的特殊性和自主性，可以先行先試①《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》第61條規(guī)定，市人民檢察院在橫琴新區(qū)設(shè)立廉政檢察機(jī)構(gòu)，依法對(duì)橫琴新區(qū)內(nèi)的職務(wù)犯罪行為進(jìn)行法律監(jiān)督。。但橫琴廉政辦是否會(huì)成為香港廉政公署的“內(nèi)地版”，發(fā)揮整體反腐的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，繼而可以向全國(guó)推廣，還有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。黨的十八大報(bào)告指出，必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。包括紀(jì)檢監(jiān)察體制改革在內(nèi)的反腐敗機(jī)構(gòu)改革是政治體制改革的有機(jī)組成部分，需要我們充分謀劃，認(rèn)真研究，在對(duì)現(xiàn)有反腐敗機(jī)構(gòu)有足夠評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)政治體制改革的總體部署和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)籌安排進(jìn)行有效整合，切實(shí)理順關(guān)系，集中力量提高反腐敗的質(zhì)量和效率。

（二）在全國(guó)人大及其常委會(huì)下設(shè)監(jiān)察委員會(huì)的建議值得商榷

我國(guó)《公務(wù)員法》確立了公務(wù)員遵守紀(jì)律和給予獎(jiǎng)懲的措施，但現(xiàn)行監(jiān)察制度主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察，無(wú)法對(duì)黨群機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、法院、檢察院等機(jī)關(guān)及其公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察②2004年，最高人民檢察院頒布了《檢察人員紀(jì)律處分條例（試行）》；2009年，最高人民法院頒布了《人民法院工作人員處分條例》；2013年5月25日，中央紀(jì)委、中央組織部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)公務(wù)員參照?qǐng)?zhí)行〈行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例〉的通知》，規(guī)定在國(guó)家有關(guān)公務(wù)員處分的統(tǒng)一規(guī)定出臺(tái)之前，中國(guó)共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)公務(wù)員有違法違紀(jì)行為應(yīng)當(dāng)追究政紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定，結(jié)合各自機(jī)關(guān)實(shí)際，參照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》執(zhí)行。。主張?jiān)谌珖?guó)人大及其常委會(huì)下設(shè)監(jiān)察委員會(huì)的提議，看到了現(xiàn)行監(jiān)察制度在監(jiān)察對(duì)象上的盲區(qū)，可以將監(jiān)察對(duì)象覆蓋到一切機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)組織及其工作人員，而且將監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)在全國(guó)人大及其常委會(huì)之下，足以凸顯其權(quán)威性和中立性，在形式上強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)威。但是，從我國(guó)《憲法》、《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定來(lái)看，人大監(jiān)督與行政監(jiān)察的重點(diǎn)和方式不同，各級(jí)人大及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)政府、法院、檢察院的監(jiān)督是一種工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，具有宏觀性和原則性。雖然人大及其常委會(huì)可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，但現(xiàn)實(shí)中較少針對(duì)具體問題展開調(diào)查，也缺少調(diào)查的具體手段。從履職能力來(lái)看，由于我國(guó)人大代表不脫離原有單位，專職委員所占比例很少，各級(jí)人大及其常委會(huì)也不是經(jīng)常開會(huì)，無(wú)論是代表的知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，還是工作時(shí)間和工作獨(dú)立性，都很難保證監(jiān)察委員會(huì)能有效履行監(jiān)督職責(zé)。從全國(guó)人大現(xiàn)有的專門委員會(huì)來(lái)看，主要職責(zé)還是研究、審議和擬訂有關(guān)議案，對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查研究并提出建議，實(shí)際作用比較有限。在我國(guó)現(xiàn)有體制下，為了期待監(jiān)察對(duì)象的全覆蓋和監(jiān)察機(jī)構(gòu)的中立性而在全國(guó)人大及其常委會(huì)下設(shè)監(jiān)察委員會(huì)的建議欠缺實(shí)現(xiàn)的途徑和方式，也會(huì)造成人大監(jiān)督有越權(quán)之嫌，定位不準(zhǔn)。

（三）先行整合紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督資源

在完全改變現(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制，組建專門的反腐敗機(jī)構(gòu)尚有較大難度的情況下，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督資源進(jìn)行整合是提高反腐敗效率的必然要求。近年來(lái)，各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，通過分片集中派駐、設(shè)置“大紀(jì)檢組制”等方式有效整合了派駐機(jī)構(gòu)的力量。四川推行縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“三中心一室”重組模式，以宜賓市南溪縣為代表，將原11個(gè)內(nèi)設(shè)科室全部撤銷，重新組建了預(yù)防腐敗中心、軟環(huán)境建設(shè)中心、違紀(jì)違法行為查處中心和綜合辦公室［21］。2013年初，中央紀(jì)委監(jiān)察部按照中央轉(zhuǎn)變職能的要求，對(duì)過去參與的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會(huì)議等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，由原來(lái)的125個(gè)精簡(jiǎn)至39個(gè)；同時(shí)將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，減少了職能交叉，加強(qiáng)了監(jiān)督和辦案力量［22］。當(dāng)前，中央紀(jì)委監(jiān)察部各派駐機(jī)構(gòu)力量分散、人手不足、辦案能力較弱，由于人、財(cái)、物尚未完全獨(dú)立，在一定程度上還依賴駐在部門，難以有效行使監(jiān)督職權(quán)③依據(jù)《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)干部工作管理暫行辦法》，派駐機(jī)構(gòu)干部的工資關(guān)系、黨（團(tuán)）組織關(guān)系、群團(tuán)關(guān)系仍在駐在部門，由駐在部門負(fù)責(zé)管理。派駐機(jī)構(gòu)干部工資外津（補(bǔ)）貼、補(bǔ)助（獎(jiǎng)金）以及生活福利、住房、醫(yī)療、退休等事宜由駐在部門負(fù)責(zé)。。在職責(zé)任務(wù)上，中央紀(jì)委監(jiān)察部各派駐機(jī)構(gòu)與中央國(guó)家機(jī)關(guān)黨組紀(jì)檢組、內(nèi)設(shè)的機(jī)關(guān)紀(jì)委、監(jiān)察局等紀(jì)檢監(jiān)察組織也存在交叉、重合。所以，下一步可以借鑒地方派駐機(jī)構(gòu)改革的有益做法，研究整合中央紀(jì)委監(jiān)察部各派駐機(jī)構(gòu)的力量，根據(jù)分類歸口、集中派出的原則，合理設(shè)置集中派駐機(jī)構(gòu)，切實(shí)理順集中派駐機(jī)構(gòu)與中央國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察組織的工作關(guān)系，改變過去“單兵作戰(zhàn)，不敢出擊”的弊端，構(gòu)建中央紀(jì)委監(jiān)察部統(tǒng)一調(diào)度，集中力量發(fā)揮監(jiān)督作用的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)真正的統(tǒng)一管理。在將中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)全部上收尚有難度的情況下，可以先將派駐機(jī)構(gòu)辦案人員上收中央紀(jì)委統(tǒng)一調(diào)配，尤其在堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打的高壓態(tài)勢(shì)下，需要加強(qiáng)辦案協(xié)作，借鑒檢察院實(shí)行的職務(wù)犯罪偵查一體化的做法，由中央紀(jì)委建立整個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察辦案統(tǒng)一指揮機(jī)制。

（四）探索實(shí)行監(jiān)察審計(jì)合一體制

審計(jì)署和監(jiān)察部都是國(guó)務(wù)院的組成部門，都依法具有監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)限。審計(jì)部門作為公共資金的守護(hù)者，在查處違紀(jì)違法案件中，與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有非常良好的合作關(guān)系，往往通過審計(jì)可以揭露濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等行為，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件提供很好的前提①2003年8月26日，中央紀(jì)委、監(jiān)察部、審計(jì)署聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在查處案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》。2013年6月24日，審計(jì)署公告了移送至2013年6月已辦結(jié)38起違法違紀(jì)案件和事項(xiàng)處理情況，強(qiáng)化了監(jiān)督效果。。黨的十八大報(bào)告提出，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。2013年以來(lái)，我國(guó)加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政體制改革，國(guó)務(wù)院緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，對(duì)一些重點(diǎn)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了精簡(jiǎn)整合。從監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的法律地位、工作職責(zé)和現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，二者較為接近，合一體制可以實(shí)現(xiàn)資源共享，最大限度整合優(yōu)化監(jiān)督職能。所以，為增強(qiáng)監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督效果，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，提高工作效率，下一步可以考慮整合監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督力量，撤銷監(jiān)察部和審計(jì)署，在國(guó)務(wù)院成立監(jiān)察審計(jì)部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)的監(jiān)察和審計(jì)工作。

四、結(jié) 語(yǔ)

每一項(xiàng)制度之推行與繼續(xù)，也必待有一種與之相當(dāng)?shù)牡赖乱庵九c服務(wù)忠誠(chéng)之貫注。否則徒法不能以自行，縱然法良意美，終是徒然［15］（P62）。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革也是如此，并不是僅靠提高地位抑或?qū)嵭写怪惫芾?，甚至組建專門機(jī)構(gòu)就可以解決反腐敗難題，而必須考慮在現(xiàn)有條件下的可操作性和可行性。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革需穩(wěn)步推進(jìn)，重點(diǎn)是要提高各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在人事、財(cái)務(wù)方面的獨(dú)立性，切實(shí)增強(qiáng)其依紀(jì)依法監(jiān)督的能力。當(dāng)務(wù)之急是要更好地發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)職能，拓展社會(huì)監(jiān)督渠道，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身建設(shè)，發(fā)揮巡視制度的獨(dú)立監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，先行整合紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督資源，探索實(shí)行監(jiān)察審計(jì)合一體制。改革只有進(jìn)行時(shí)、沒有完成時(shí)。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革也是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要融入整個(gè)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式改革和國(guó)家政治體制改革進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)推進(jìn)。

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