陳曉舒

2013年6月26日，第二次被提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》（下稱二審草案），首次將公益性訴訟條款寫入環(huán)境保護(hù)法。這是吸取了2012年10月一審草案的教訓(xùn)，上版草案因未對(duì)公益訴訟作出規(guī)定，被環(huán)境專家、環(huán)保組織、公益律師批評(píng)為“與實(shí)踐脫節(jié)”。

然而，此次二審草案公益性訴訟條款因“主體限定過窄”仍飽受質(zhì)疑。

根據(jù)二審草案第48條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

二審草案內(nèi)容被披露當(dāng)日，民間環(huán)保組織自然之友就向全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)送緊急呼吁信稱：“由于部分地區(qū)法院面對(duì)公益訴訟的保守態(tài)度，如果該條款實(shí)施，實(shí)踐中必然會(huì)有部分司法機(jī)關(guān)以‘法律沒有明確規(guī)定為由拒絕民間環(huán)保組織提起的公益訴訟?！?/p>

不容否認(rèn)，《環(huán)境保護(hù)法》自1989年運(yùn)行至今，未能有效遏制環(huán)境惡化。在環(huán)保人士看來，補(bǔ)救“治理失靈”的良方之一便是引入環(huán)保公益訴訟。環(huán)保部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤曾公開表示，建立環(huán)保公益訴訟制度，事實(shí)上存在“一個(gè)共識(shí)、一個(gè)焦點(diǎn)”：一個(gè)共識(shí)，就是社會(huì)各方認(rèn)為有必要規(guī)定公益訴訟制度；一個(gè)焦點(diǎn)，則是誰可作為起訴主體。

在中國(guó)既有實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)往往以“訴訟主體不適格”為由拒絕受理環(huán)保公益訴訟，這也是民間組織或個(gè)人在進(jìn)行環(huán)境維權(quán)時(shí)所面臨的最大尷尬。

“沒有環(huán)保公益訴訟制度，目前絕大多數(shù)環(huán)境糾紛無法進(jìn)入法院，糾紛各方就容易選擇其他替代性途徑來解決問題，由于環(huán)境糾紛的特殊性，暴力、游行等非常規(guī)措施極其容易成為糾紛一方或雙方的選擇?！敝袊?guó)政法大學(xué)環(huán)境與資源法研究所副教授侯佳儒表示。

一組數(shù)據(jù)顯示公益訴訟制度建立之急迫，1996年以來，環(huán)境群體性事件年均增長(zhǎng)29%。2005年以來，環(huán)保部直接處置的環(huán)境污染事件共927起，其中，重特大環(huán)境污染事件72起，而真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。

訴訟主體之爭(zhēng)

在二審草案中被明確列為環(huán)保公益訴訟主體的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)。僅在2009年就成功發(fā)起過兩次公益訴訟，其中一起為起訴貴州省清鎮(zhèn)市國(guó)土資源局，要求其收回該市百花湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)一處工業(yè)項(xiàng)目用地，以保護(hù)百花湖的環(huán)境不受侵害。另一起是起訴江蘇江陰港集裝箱有限公司污染周邊環(huán)境，對(duì)無錫市、江陰市飲用水水源地和取水口造成威脅，侵害公共環(huán)境利益。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)為全國(guó)性社團(tuán)組織，成立于2005年，由環(huán)保部主管，因具有濃厚的官方背景，外界質(zhì)疑其成功經(jīng)驗(yàn)難以復(fù)制。有公益律師表示：“官辦環(huán)保組織多為表演型庭審，在起訴之前就已經(jīng)和被告方協(xié)商好調(diào)解協(xié)議了?！?/p>

此外，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的運(yùn)作方式，也使其公益性遭受質(zhì)疑。按照章程，該聯(lián)合會(huì)設(shè)立企業(yè)、個(gè)人兩種會(huì)員。企業(yè)會(huì)員分為會(huì)員單位、理事單位、常務(wù)理事單位、副主任委員單位、主任委員單位五個(gè)級(jí)別，根據(jù)級(jí)別不同，每屆分別需繳納1萬-30萬元不等的會(huì)費(fèi)。而在這些企業(yè)會(huì)員中，不乏曾被曝光的“污染大戶”。一些專家擔(dān)心，環(huán)境訴訟的被告往往是污染企業(yè)，按照這種運(yùn)作方式，可能出現(xiàn)利益沖突。

在2013年實(shí)施的新民訴法引入公益訴訟條款，其第五十五條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

但是這一本意引入公益訴訟制度的立法嘗試，在司法實(shí)踐中卻沒有達(dá)到初衷，反使得即使如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)這樣的官辦組織，也在立案環(huán)節(jié)屢屢碰壁。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，今年他們已有三起環(huán)保公益訴訟未被立案。法院的理由是，最高法院沒有出臺(tái)司法解釋，哪些社團(tuán)組織可以提起環(huán)保公益訴訟，法院方面難以把握。

但中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)看來，法院的理由并不成立，“沒有司法解釋的時(shí)候，法院事實(shí)上擁有更大裁量權(quán)”。

民間環(huán)保公益訴訟道路更加艱難。直到2011年，中國(guó)才有首個(gè)民間環(huán)保組織提起環(huán)保公益訴訟被受理案例出現(xiàn)。

在這一案例中，自然之友等環(huán)保組織就曲靖鉻渣污染事件提起公益訴訟，受理法院為云南省曲靖市中級(jí)法院。作為此案公益律師團(tuán)成員之一的曾祥斌回憶，當(dāng)時(shí)他首要考慮的并不是勝訴，而是如何讓法院立案。

“我們慎之又慎，賠償金額多少合適，不會(huì)嚇退法院；訴狀怎么寫，不能像過去一樣看起來像個(gè)戰(zhàn)斗檄文?！痹楸笳f：“最關(guān)鍵的是趕上時(shí)機(jī)了?！碑?dāng)時(shí)，這起公益訴訟的背景為“陽宗海砷污染案”審結(jié)，云南省高院從這起環(huán)境污染案件入手，對(duì)受理環(huán)保案件的范圍、管轄及環(huán)保公益訴訟等方面進(jìn)行討論，并制定了統(tǒng)一的環(huán)保案件“審判指南”。

這份“審判指南”明確界定：“環(huán)保公益訴訟為特定國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織為維護(hù)環(huán)境公共利益向人民法院提起的民事、行政訴訟。也就是說，在云南，檢察院及在我國(guó)境內(nèi)經(jīng)過依法登記的，以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì)團(tuán)體可以作為環(huán)保公益訴訟的原告向人民法院提起環(huán)保公益訴訟?！?/p>

但為“避免引發(fā)濫訴情況”，“審判指南”規(guī)定，法院暫不受理個(gè)人作為原告向法院提起的公益訴訟案件，個(gè)人可以通過舉證反映，通過有關(guān)部門和環(huán)保組織來提起公益訴訟。

云南省高院的嘗試也被環(huán)保部引為經(jīng)驗(yàn)，但在環(huán)保法的修訂過程中，相關(guān)的做法卻并未被納入其中。

雖然在2011年8月環(huán)保部向全國(guó)人大環(huán)資委提交的環(huán)保法修正案建議稿中提出，“因污染損害公共環(huán)境利益的，經(jīng)依法登記的環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體、縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，可以依法向人民法院提起訴訟，要求污染者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！钡荒旰筇峤坏囊粚彶莅竻s對(duì)此只字未提?！碍h(huán)保法的修訂受到相關(guān)利益群體和部門的阻撓，最根本的理由是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利?！币粋€(gè)參與環(huán)保法修訂的人士表示。

事實(shí)上，環(huán)保部門對(duì)于環(huán)保法的修訂也態(tài)度躊躇。北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁表示，環(huán)保法修訂案在起草階段，考察國(guó)外先進(jìn)做法、邀請(qǐng)專家研討等程序都有，也獲得了不少建設(shè)性意見。可每到最后拍板的時(shí)候，考察成果和專家的意見幾乎都被否決，理由是“我們的發(fā)展還沒有到那一步，太嚴(yán)厲的制度不適合國(guó)情”。

行政化障礙待解

在曲靖鉻渣污染公益訴訟中，與自然之友、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)一起擔(dān)任原告的，還包括曲靖市環(huán)保局。

“原本此案涉及環(huán)保局不作為，有關(guān)部門可能擔(dān)心火往環(huán)保局身上燒，才把環(huán)保局拉到了原告隊(duì)伍中來?！痹楸蟊硎?。實(shí)際上，將曲靖市環(huán)保局列為原告之一，正是曲靖市中級(jí)法院協(xié)調(diào)的結(jié)果。曾祥斌認(rèn)為，這一安排，最后造成了“環(huán)保局身處原告陣營(yíng)，卻替被告說話”的后果。他的依據(jù)是，當(dāng)案件仍在進(jìn)行中，2012年7月6日，云南省環(huán)保廳發(fā)出復(fù)函，同意被告企業(yè)云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司恢復(fù)鉻鹽生產(chǎn)。

中國(guó)政法大學(xué)副教授杜聞?wù)J為，當(dāng)行政管理機(jī)關(guān)的管理對(duì)象發(fā)生環(huán)境侵權(quán)事件時(shí)，該機(jī)關(guān)應(yīng)履行行政職責(zé)，對(duì)侵害人進(jìn)行處理和處罰。如未履行職責(zé)，應(yīng)追究其行政不作為，或者至少是行政作為不充分的法律責(zé)任，如反而授權(quán)其提起環(huán)境侵權(quán)公益訴訟，則有放縱行政機(jī)關(guān)放棄自身法定職責(zé)的嫌疑。

除環(huán)保部門不作為，難以取證是自然之友遇到的另一大障礙。“企業(yè)會(huì)盡量隱瞞污染環(huán)境的事實(shí)，藏匿甚至銷毀污染證據(jù)。而民間組織沒有太多的手段來尋找那些證據(jù)?！弊匀恢芽偢墒吕畈ū硎?，地方環(huán)保局受到當(dāng)?shù)卣偷胤奖Ｗo(hù)主義的種種牽制，或考慮到企業(yè)給地方帶來的稅收、就業(yè)等好處，難以給民間組織提供充分、有效的污染證據(jù)。

雖然立案至今已近兩年，但是曲靖鉻渣污染公益訴訟案仍未開庭審理?！胺ㄔ含F(xiàn)在以沒有污染鑒定為由拖延開庭?！痹楸笳f。

2012年底，訴訟雙方在法院的主持下，商定調(diào)解協(xié)議，約定由被告承擔(dān)鉻渣污染場(chǎng)地的環(huán)境修復(fù)責(zé)任，原告定期舉行聯(lián)席會(huì)議，通過公眾參與監(jiān)督和跟進(jìn)被告環(huán)境修復(fù)的進(jìn)度，同時(shí)建立共管賬戶作為環(huán)境修復(fù)的資金保證等內(nèi)容。但在今年4月，因被告拒絕到庭簽署調(diào)解書，此案調(diào)解破裂。

“對(duì)生態(tài)環(huán)境污染的損害評(píng)估也是一難點(diǎn)，國(guó)內(nèi)有評(píng)估資質(zhì)的機(jī)構(gòu)都掛靠在體制內(nèi)，評(píng)估機(jī)構(gòu)不配合也是我們實(shí)踐遇到的問題?！痹楸蠓Q。

2012年底，人民法院報(bào)刊登了署名為“高民智”（最高法院民事審判庭的集體筆名）的文章，對(duì)包括公益訴訟條款在內(nèi)的民訴法新增條款進(jìn)行解釋。文章稱，有原告主體資格的“組織”須滿足具有10人以上專業(yè)技術(shù)人員和法律工作人員等四個(gè)條件。

雖然這篇文章并非有效的司法解釋，但仍令不少民間環(huán)保組織擔(dān)心，未來公益訴訟可能面臨更多屏障。

曾參與環(huán)保法修訂研討會(huì)的人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂表示：“中國(guó)環(huán)境保護(hù)歷來都是行政主導(dǎo)的模式，公眾對(duì)環(huán)保參與的程度、能力總體上參差不齊?！彼J(rèn)為：“隨著環(huán)境訴訟的擴(kuò)大、發(fā)展及公民個(gè)人對(duì)于環(huán)保公益訴訟的參與能力提高，主體不會(huì)停留在當(dāng)前限定的范圍?！?/p>

北京理工大學(xué)法學(xué)院教授徐昕則對(duì)限制訴訟主體公開表示反對(duì)：“限制訴權(quán)，即鼓勵(lì)侵權(quán)。我呼吁合法登記的環(huán)保組織，以及與環(huán)保相關(guān)的公益組織，均有權(quán)提起環(huán)保公益訴訟?！?/p>

（摘自《財(cái)經(jīng)》）