呂普生

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430072）

如何有效推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，是當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展與治理中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r既與國(guó)家制度安排和資源稟賦條件有關(guān)，更與各地方政府對(duì)供給方式的具體選擇有關(guān)。本文以上海市浦東新區(qū)義務(wù)教育供給實(shí)踐為分析對(duì)象，試圖通過(guò)對(duì)浦東供給經(jīng)驗(yàn)的分析和總結(jié)，提煉有助于促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的供給模式。

一、案例描述：浦東義務(wù)教育改革進(jìn)程

浦東基礎(chǔ)教育規(guī)模在上海市各區(qū)縣中相對(duì)較大，截至2008年底，共有普通中學(xué)（含高中）109所，在校生10.02萬(wàn)人，其中公辦中學(xué)93所，占87%；小學(xué)101所，在校生10.15萬(wàn)人，其中公辦小學(xué)98所，占97%。另有國(guó)際學(xué)校8所，中小學(xué)外籍學(xué)生7881人，占上海市所有外籍學(xué)生的比例近1／3。浦東新區(qū)該年義務(wù)教育階段入學(xué)率達(dá)99.9%以上，高中階段總錄取率為97.07%。［1］在全面實(shí)施教育供給方式改革之前，浦東義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r也如其它很多地方一樣，存在優(yōu)質(zhì)教育資源不足且分布不均衡，校際差異、城鄉(xiāng)差異、群體差異大等問(wèn)題。2003年以來(lái)，浦東開(kāi)始探索義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展道路，其改革進(jìn)程主要體現(xiàn)在如下方面：

2003年開(kāi)始實(shí)行義務(wù)教育管理體制城鄉(xiāng)二元并軌政策。2003年前，浦東近4／5的基礎(chǔ)教育學(xué)校屬區(qū)政府管理，仍有1／5以上屬于鎮(zhèn)政府管理。2003年，浦東將位于13個(gè)鎮(zhèn)的86所鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)辦中小學(xué)全部納入?yún)^(qū)級(jí)政府管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“四個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一硬件配備水平、統(tǒng)一撥款標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一信息平臺(tái)、統(tǒng)一教師培訓(xùn)與發(fā)展的機(jī)會(huì)。［1］城鄉(xiāng)二元并軌政策使浦東義務(wù)教育從“差異發(fā)展”向“均衡發(fā)展”邁出了關(guān)鍵一步。2004年開(kāi)始著力保障流動(dòng)兒童義務(wù)教育機(jī)會(huì)。浦東政府從關(guān)注“戶籍人口”轉(zhuǎn)向關(guān)注“常住人口”，采取多種方式保障流動(dòng)兒童受教育機(jī)會(huì)：一是擴(kuò)大公辦學(xué)校接收流動(dòng)兒童的比例；二是通過(guò)制度設(shè)計(jì)和財(cái)政補(bǔ)貼支持農(nóng)民工子女學(xué)校申辦民辦學(xué)校，并向其購(gòu)買(mǎi)義務(wù)教育學(xué)額；三是通過(guò)委托管理方式支持民辦農(nóng)民工子女學(xué)校的發(fā)展。2007年7月，浦東首批4所農(nóng)民工子女學(xué)校被批準(zhǔn)為民辦農(nóng)民工子女學(xué)校，次年又增加8所。2005年起實(shí)行委托管理和政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的政策，是浦東供給方式創(chuàng)新的集中體現(xiàn)。該年6月，浦東社會(huì)發(fā)展局與上海成功教育管理咨詢公司簽訂協(xié)議，委托后者管理公辦東溝中學(xué)，此舉是上海市義務(wù)教育委托管理的首例。隨后幾年，浦東義務(wù)教育學(xué)校委托管理實(shí)踐陸續(xù)展開(kāi)。與此同時(shí)，浦東實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的政策，包括購(gòu)買(mǎi)學(xué)額、購(gòu)買(mǎi)管理、購(gòu)買(mǎi)評(píng)估、購(gòu)買(mǎi)特殊教育服務(wù)和購(gòu)買(mǎi)教師培訓(xùn)等教育服務(wù)。［2］362006年前后開(kāi)始探索義務(wù)教育的“管辦評(píng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。該機(jī)制以建立“公平、普惠、完備、優(yōu)質(zhì)”的公共服務(wù)體系為目標(biāo)，試圖構(gòu)建“政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)公正評(píng)價(jià)”的教育發(fā)展格局，使義務(wù)教育供給方式從單一性向多元化轉(zhuǎn)變。2007年起開(kāi)展學(xué)校、家庭、社區(qū)協(xié)商合作制度的建設(shè)工作。該年浦東共有8所學(xué)校先行探索學(xué)校、家庭和社區(qū)協(xié)商合作制度，試圖為學(xué)校發(fā)展創(chuàng)造良好的社區(qū)環(huán)境。［3］

針對(duì)浦東案例，本文著力分析的問(wèn)題是，這些教育改革是如何形成浦東新區(qū)特有的義務(wù)教育供給方式的？浦東供給方式選擇究竟產(chǎn)生了什么樣的供給效果？由此我們可以得出什么樣的啟示？

二、分析框架：供給方式、供給要件與供給績(jī)效

義務(wù)教育具有典型的純公共物品性質(zhì)。我們可以把義務(wù)教育的整個(gè)供給過(guò)程分為提供環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及提供與生產(chǎn)的連結(jié)環(huán)節(jié)。在既定的資源稟賦和制度約束條件下，如果供給方式的選擇能夠有效應(yīng)對(duì)三個(gè)供給環(huán)節(jié)中可能面臨的各種問(wèn)題（也就是滿足相應(yīng)的供給要件），自然就能夠?qū)崿F(xiàn)相對(duì)良好的供給績(jī)效。既然如此，我們不妨把“供給方式”設(shè)為自變量、供給過(guò)程中需要滿足的“供給要件”設(shè)為中介變量，同時(shí)把“供給績(jī)效”設(shè)為因變量。

具體來(lái)講，作為自變量的供給方式分為單一供給和復(fù)合供給兩大類。其中單一供給包括政府、市場(chǎng)與社會(huì)任一機(jī)制單獨(dú)供給；而復(fù)合供給是指政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制任意兩種以上機(jī)制的共同供給或合作供給。任何供給方式的選擇都是在特定的制度安排和資源稟賦條件下進(jìn)行的。根據(jù)公共物品的提供、生產(chǎn)及其連結(jié)等環(huán)節(jié)，作為中介變量的供給要件可以分為四個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面：供給主體的提供意愿，也就是教育期望；供給主體的提供能力，主要是指人財(cái)物等資源的提供能力；生產(chǎn)主體的生產(chǎn)能力，也就是學(xué)校的教育績(jī)效；供給與生產(chǎn)的銜接能力，即政府的管理協(xié)調(diào)能力。作為因變量的供給績(jī)效是指義務(wù)教育公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。義務(wù)教育發(fā)展是否實(shí)現(xiàn)了《義務(wù)教育法》所確定的公共利益目標(biāo)，至少需要以如下四個(gè)維度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)：一是公民教育需求的滿足程度，包括基本需求和差異需求（多元、優(yōu)質(zhì)、可選教育需求）；二是教育成本分擔(dān)的公正程度，包括基本成本和額外成本；三是學(xué)校教育產(chǎn)出的高效程度，也就是說(shuō)學(xué)校的資源使用效率和教育質(zhì)量是否達(dá)到高效；四是利益分享的公平程度，包括入學(xué)機(jī)會(huì)、資源分享和對(duì)待機(jī)會(huì)以及教育成功機(jī)會(huì)是否公平。

總體來(lái)看，供給方式、供給要件與供給績(jī)效之間的變量關(guān)系是：義務(wù)教育供給績(jī)效需要由特定的公共利益目標(biāo)來(lái)衡量；供給績(jī)效如何取決于供給要件是否滿足，供給要件是否滿足取決于供給方式的選擇，而供給方式的選擇必須考慮既定的約束條件；供給方式選擇的不同是通過(guò)影響供給要件來(lái)決定供給績(jī)效的。

三、經(jīng)驗(yàn)分析：供給方式選擇及其對(duì)供給要件的影響

以浦東教育實(shí)踐為基礎(chǔ)，運(yùn)用上述分析框架探討浦東政府在特定區(qū)域約束條件下是如何選擇和組合各種供給方式進(jìn)而有效滿足四個(gè)供給要件的。

（一）教育期望：基本教育需求與多元教育需求的合成

地方政府所確定的教育目標(biāo)必須契合相關(guān)行動(dòng)主體的教育期望，是不同教育期望的合成。合理解決民眾基本教育需求與多元教育需求的矛盾，是浦東政府確立教育目標(biāo)的基本導(dǎo)向。浦東民眾的多元化教育需求來(lái)自于人口構(gòu)成的復(fù)雜化、社會(huì)階層的多元化和群體文化的差異化。作為國(guó)際大都市，浦東的開(kāi)放開(kāi)發(fā)帶來(lái)了大量外籍和外地投資者、中高層管理隊(duì)伍及普通工作人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，浦東有戶籍人口191.16萬(wàn)人，常住人口305.35萬(wàn)人。［4］在常住人口中，外來(lái)人口114.2萬(wàn)人，占常住人口的37.4%，這意味著，每3個(gè)人中就有1個(gè)非戶籍人口。在外來(lái)人口中，農(nóng)民工子女約6.8萬(wàn)人，外籍學(xué)生多達(dá)7881人。［1］龐大的外來(lái)人口及非戶籍學(xué)生對(duì)既有的教育容量、教育模式形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，使浦東教育必須從關(guān)注戶籍人口轉(zhuǎn)向關(guān)注常住人口。然而，外來(lái)人口具有很大差異性，包括外籍人員、投資經(jīng)商者、高級(jí)白領(lǐng)、普通工薪階層和農(nóng)民工，他們的生活方式、文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念、教育期望和利益訴求各不相同，由此帶來(lái)了教育需求的多元化。在不同群體的教育需求中，既有對(duì)保障入學(xué)機(jī)會(huì)和良好教育條件的基本需求，又有對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的高度期望，還有對(duì)個(gè)性化教育、特色教育的額外需求。如何在保障民眾基本教育需求的同時(shí)滿足不同群體的多元教育需求，成為浦東政府教育目標(biāo)和教育政策的核心問(wèn)題。

其次，改革前的浦東教育尚未有效滿足民眾教育需求，促使浦東政府變革教育供給方式的壓力和動(dòng)力。浦東的發(fā)展離不開(kāi)外來(lái)人員的精誠(chéng)合作，而吸引外來(lái)人口的一個(gè)基本條件是保障外來(lái)兒童良好的教育條件，滿足外來(lái)人員的教育需求。然而，在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展改革之前，浦東教育實(shí)踐還難以有效滿足民眾的教育需求。一方面，浦東有限的公辦學(xué)校難以為龐大的外來(lái)學(xué)生提供足夠的學(xué)額；另一方面，城鄉(xiāng)差異、校際差異依然存在，城郊學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量亟待提升。浦東教育以公辦學(xué)校為主的辦學(xué)模式和傳統(tǒng)的教育方式難以有效滿足民眾的多元化教育需求。

再次，浦東教育改革受到政府自身轉(zhuǎn)型的影響，還與中央政府對(duì)浦東綜合配套改革實(shí)驗(yàn)的期望有關(guān)。中國(guó)當(dāng)前政治發(fā)展中的一個(gè)基本共識(shí)是合理轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府，這也是中央政府對(duì)地方各級(jí)政府轉(zhuǎn)型的基本期待。浦東政府改革教育管理體制、創(chuàng)新教育服務(wù)機(jī)制的實(shí)踐和探索深受這一政治背景的影響。2005年6月，國(guó)家批準(zhǔn)浦東新區(qū)為全國(guó)首個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，要求浦東轉(zhuǎn)變政府職能和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)，把解決地方實(shí)際問(wèn)題與全國(guó)共性難題結(jié)合起來(lái)，為全國(guó)綜合配套改革建立示范。

為此，浦東明確提出了“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的行政管理體制改革目標(biāo)，這要求合理界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各類主體的職責(zé)邊界，轉(zhuǎn)變政府管理方式，培育社會(huì)力量，創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制。在教育改革方面，為合理解決保障基本教育需求與滿足多元教育需求之間的矛盾，浦東政府從“關(guān)注戶籍人口”轉(zhuǎn)向“關(guān)注常住人口”，制定了構(gòu)建“公平、普惠、完備、優(yōu)質(zhì)”的教育公共服務(wù)體系的目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)方式上，浦東政府試圖實(shí)現(xiàn)從政府單一供給向多元供給的轉(zhuǎn)變，其中政府提供的公共教育具有公平、普惠的特點(diǎn)，主要滿足基本教育需求；市場(chǎng)和社會(huì)提供的教育服務(wù)具有多元、可選的特點(diǎn)，主要滿足多元教育需求；政府、市場(chǎng)與社會(huì)共同提高教育質(zhì)量，滿足民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的普遍需求。

（二）提供能力：城鄉(xiāng)二元并軌與政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)

浦東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較高，2008年地方財(cái)政收入和支出分別為302.61億元和370.3億元。［5］2006年《義務(wù)教育法》規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府用于實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例”。按此要求，浦東政府確保每年教育投入增幅高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅兩個(gè)百分點(diǎn)。［2］149雄厚的財(cái)政基數(shù)意味著浦東政府有相對(duì)充足的公共財(cái)政支持義務(wù)教育的發(fā)展。2008年，浦東教育事業(yè)支出為30.9億元，占地方財(cái)政支出的8.34%。雖然這一比例相比于上海市和其它許多城市來(lái)說(shuō)偏低（一般都有10%以上），但教育支出總額對(duì)于一個(gè)區(qū)縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，相對(duì)比較充裕。同時(shí)，比例偏低也意味著浦東公共教育財(cái)政還有很大的增長(zhǎng)空間。然而，充足的財(cái)政能力僅是義務(wù)教育提供能力的一個(gè)方面，決定提供能力大小的另一個(gè)方面是義務(wù)教育資源的配置方式。在實(shí)行城鄉(xiāng)二元并軌政策之前，浦東義務(wù)教育也面臨著優(yōu)質(zhì)教育資源配置不合理，城鄉(xiāng)、校際發(fā)展不均衡問(wèn)題，尤其城郊薄弱學(xué)校還普遍存在，這意味著浦東政府相對(duì)充足的公共財(cái)政能力并沒(méi)有轉(zhuǎn)化成有效的提供能力。浦東政府必須在加大公共財(cái)政投入的同時(shí)，改變資源配置方式，增強(qiáng)教育提供能力。

1.義務(wù)教育城鄉(xiāng)二元并軌政策。為滿足民眾基本教育需求，實(shí)現(xiàn)教育公平，浦東從2003年起實(shí)行義務(wù)教育城鄉(xiāng)二元并軌政策。該政策把城鄉(xiāng)所有義務(wù)教育學(xué)校納入?yún)^(qū)級(jí)政府統(tǒng)一管理，為城鄉(xiāng)所有學(xué)校統(tǒng)一硬件配備水平，統(tǒng)一撥款標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一信息平臺(tái)，統(tǒng)一教師培訓(xùn)與發(fā)展的機(jī)會(huì)，以此促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。為盡快改善城郊學(xué)校的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，浦東在教育專項(xiàng)資金安排和資源配置方面重點(diǎn)向郊區(qū)傾斜。城鄉(xiāng)二元并軌政策通過(guò)政府機(jī)制在公辦教育系統(tǒng)進(jìn)行內(nèi)部調(diào)節(jié)，它使公辦教育資源總體上均衡合理地配置在各個(gè)學(xué)校，能滿足所有戶籍學(xué)生的基本教育需求和部分戶籍學(xué)生對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求。然而，即使浦東敞開(kāi)所有公辦學(xué)校大門(mén)，有限的公辦學(xué)校依然無(wú)法滿足規(guī)模龐大的非戶籍學(xué)生，尤其是流動(dòng)兒童的教育需求。

2.規(guī)范和促進(jìn)民辦農(nóng)民工子女學(xué)校的發(fā)展。為解決流動(dòng)兒童教育問(wèn)題，浦東不僅擴(kuò)大公辦學(xué)校對(duì)流動(dòng)兒童的接納規(guī)模，而且積極支持民辦農(nóng)民工子女學(xué)校辦學(xué)的合法化和標(biāo)準(zhǔn)化。截至2008年底，共有12所農(nóng)民工子女學(xué)校被批準(zhǔn)為民辦農(nóng)民工子女學(xué)校。這一舉措使原來(lái)不規(guī)范的農(nóng)民工子女學(xué)校獲得了正式的法律地位。政府還通過(guò)如下措施提高其辦學(xué)水平：一是提供辦學(xué)場(chǎng)所和辦學(xué)設(shè)施，使民辦學(xué)校達(dá)到基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)；二是向民辦學(xué)校購(gòu)買(mǎi)流動(dòng)兒童義務(wù)教育學(xué)額，根據(jù)公辦學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給予民辦學(xué)校直接的財(cái)政補(bǔ)助；三是為民辦學(xué)校提供教師培訓(xùn)，提高師資水平；四是委托專業(yè)教育機(jī)構(gòu)管理民辦農(nóng)民工子女學(xué)校，提高其管理水平和教育績(jī)效。通過(guò)支持民辦農(nóng)民工子女學(xué)校的發(fā)展，浦東大大緩解了公辦教育容量有限、義務(wù)教育學(xué)額不足所帶來(lái)的壓力，基本滿足了流動(dòng)兒童的入學(xué)需求。這表明社會(huì)機(jī)制的引入可以大大改善政府的教育提供能力。然而，在浦東這個(gè)多元文化交融的城市，整齊劃一的公辦學(xué)校和提供基本教育服務(wù)的民辦學(xué)校，仍然難以滿足不同群體的多元化、個(gè)性化教育需求。

3.政府向民辦學(xué)校和專業(yè)教育組織購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)。為合理解決保障基本教育需求與滿足多元教育需求的矛盾，浦東政府采用了購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的方式，不僅為流動(dòng)兒童提供公平、普惠的基本教育服務(wù)，還為不同群體提供多樣化、可選擇的優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)。而所謂政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)，就是政府通過(guò)公共財(cái)政和公共資源，以直接補(bǔ)助和間接支持等方式，向民辦學(xué)校和其他專業(yè)教育組織購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)，提高教育服務(wù)質(zhì)量和公共教育資源使用效益。就其實(shí)踐來(lái)看，浦東政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的內(nèi)容和方式包括：向民辦學(xué)校購(gòu)買(mǎi)義務(wù)教育學(xué)額，為外來(lái)人口提供基本教育服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)額的形式是多樣的，但主要是按公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)給予民辦學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼；向?qū)I(yè)教育組織購(gòu)買(mǎi)管理服務(wù)，即委托專業(yè)教育組織管理公辦薄弱學(xué)校或民辦學(xué)校，把教育行政部門(mén)的一些管理事務(wù)委托給專業(yè)組織實(shí)施；向?qū)I(yè)的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)教育評(píng)估服務(wù)；向特殊教育學(xué)校和公益組織購(gòu)買(mǎi)特殊教育服務(wù)，對(duì)特殊兒童的義務(wù)教育實(shí)行“零拒絕”，并按其需要提供送教上門(mén)服務(wù)，購(gòu)買(mǎi)教師培訓(xùn)、項(xiàng)目研究、教育設(shè)施配置與建設(shè)等服務(wù)。到2008年底，浦東政府向民辦學(xué)校購(gòu)買(mǎi)學(xué)額12682個(gè)，購(gòu)買(mǎi)管理服務(wù)17個(gè)項(xiàng)目，購(gòu)買(mǎi)教育評(píng)估服務(wù)100多個(gè)項(xiàng)目。［2］36

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，有效地把各種社會(huì)資源引向教育領(lǐng)域，不僅彌補(bǔ)了政府單獨(dú)供給所面臨的學(xué)額不足、優(yōu)質(zhì)教育資源短缺、多元教育匱乏等問(wèn)題，還極大地改善了資源配置狀況，一定程度上緩和了“基本需求與多元需求”之間的矛盾。在這種提供方式中，政府是聯(lián)系各方的主體，其核心職能是提供財(cái)政和配置資源，專業(yè)教育組織是教育服務(wù)的實(shí)際載體和主要力量，根據(jù)與政府的協(xié)議直接提供教育服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式恰當(dāng)?shù)嘏渲昧苏?、社?huì)和市場(chǎng)的職能，有效利用了各自優(yōu)勢(shì)并彌補(bǔ)了各自不足，從而大大增強(qiáng)了政府提供義務(wù)教育的能力。

（三）管理能力：委托管理和“管辦評(píng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制

以上資源配置機(jī)制運(yùn)行效果如何，很大程度上依賴于政府的管理能力，因?yàn)檗k學(xué)水平的提高，不僅需要資源投入，更需要良好的辦學(xué)理念和專業(yè)化的教育管理，而政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的好壞，也不僅需要政府公共財(cái)政的支持，更需要有各類專業(yè)化的教育中介機(jī)構(gòu)來(lái)提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)。

1.“管辦評(píng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。所謂“管辦評(píng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，就是構(gòu)建“政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)公正評(píng)價(jià)”的教育發(fā)展格局，使義務(wù)教育供給方式從政府單一供給向多主體合作供給轉(zhuǎn)變。管辦評(píng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制要求合理界定政府、學(xué)校、社會(huì)和市場(chǎng)等多元主體在教育供給中的職責(zé)邊界：政府負(fù)責(zé)政策制定、教育規(guī)劃、資源供給、質(zhì)量監(jiān)督等宏觀管理事務(wù)；學(xué)校有充分的辦學(xué)自主權(quán)，包括確定辦學(xué)理念、評(píng)聘教師等；社會(huì)專業(yè)組織負(fù)責(zé)評(píng)估教育質(zhì)量和辦學(xué)水平，這種評(píng)估通過(guò)政府委托的方式進(jìn)行；家長(zhǎng)、社區(qū)和社會(huì)輿論也能參與教育評(píng)價(jià)。此外，市場(chǎng)在管辦評(píng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制中也可充分發(fā)揮作用，尤其在政府委托專業(yè)組織管理學(xué)校和展開(kāi)教育評(píng)估的情況下更是如此。通過(guò)實(shí)行管辦評(píng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，浦東政府一定程度上改變了既是學(xué)校舉辦者和管理者，又是質(zhì)量監(jiān)督者和評(píng)估者；既是教育提供者和生產(chǎn)者，又是教育消費(fèi)者的集多重角色于一身的狀況，合理地分化轉(zhuǎn)移了政府職能，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮了不同主體的積極性和優(yōu)勢(shì)。

2.委托專業(yè)教育組織管理義務(wù)教育學(xué)校。在管辦評(píng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，政府集中關(guān)注宏觀管理事務(wù)的前提，是學(xué)校具備自主辦學(xué)的能力，而且有專業(yè)教育組織提供教育評(píng)估服務(wù)。但實(shí)際上，部分公辦薄弱學(xué)校和民辦農(nóng)民工子女學(xué)校恰恰缺乏相應(yīng)的管理能力。為提高這類學(xué)校的管理水平，浦東政府采取了委托管理的方式，并大力培育和發(fā)展專業(yè)教育組織。而委托管理是指政府委托專業(yè)教育組織對(duì)指定學(xué)校進(jìn)行管理。其具體涵義是，政府（委托方）與專業(yè)教育組織（受托方）簽訂協(xié)議，確定委托管理目標(biāo)和內(nèi)容，由專業(yè)教育組織根據(jù)委托方案自主管理所指定的學(xué)校（托管對(duì)象），在事先約定的時(shí)間內(nèi)，由政府委托獨(dú)立的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)受托方的教育管理服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果支付管理費(fèi)用。浦東政府委托專業(yè)教育組織進(jìn)行管理的學(xué)校，通常是城郊薄弱學(xué)校和民辦農(nóng)民工子女學(xué)校，以及其它辦學(xué)水平較低、政府難以管理的公辦學(xué)校。受托方一般是具備較好的辦學(xué)理念、豐富的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、有資質(zhì)和較高管理水平的專業(yè)教育組織，包括民辦的非營(yíng)利教育中介機(jī)構(gòu)①區(qū)分非營(yíng)利教育中介機(jī)構(gòu)和營(yíng)利性教育中介機(jī)構(gòu)，通常非營(yíng)利教育中介機(jī)構(gòu)才有資質(zhì)接受委托管理學(xué)校。、民間社會(huì)組織、大學(xué)、優(yōu)質(zhì)中學(xué)，等等。

浦東之所以采取委托管理方式，主要基于如下原因：其一，盡管政府有能力為受托管的薄弱學(xué)校提供公共財(cái)政支持和硬件設(shè)施條件，但這些不足以在短期內(nèi)迅速提升薄弱學(xué)校的管理水平和教育質(zhì)量，政府直接管理不僅不符合學(xué)校自主辦學(xué)的要求，而且政府自身也缺乏足夠能力管理所有薄弱學(xué)校。作為專門(mén)從事教育服務(wù)的專業(yè)教育組織，無(wú)論在管理團(tuán)隊(duì)、管理經(jīng)驗(yàn)和管理水平上，還是在辦學(xué)理念和教學(xué)模式等方面，都有很大的潛能管理好學(xué)校。其二，在優(yōu)質(zhì)教育資源有限且分布不均衡，部分優(yōu)質(zhì)資源利用率較低的情況下，委托管理不僅可以使區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源流動(dòng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡配置，而且還可以引進(jìn)區(qū)域外優(yōu)質(zhì)教育資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源跨區(qū)域流動(dòng)和配置。其三，委托管理可以充分發(fā)揮專業(yè)教育組織的優(yōu)勢(shì)，將其先進(jìn)的辦學(xué)理念和管理經(jīng)驗(yàn)植入到托管學(xué)校，同時(shí)為托管學(xué)校培育良好的管理團(tuán)隊(duì)和師資隊(duì)伍，營(yíng)造有利于推進(jìn)素質(zhì)教育的校園文化。委托管理不僅能為學(xué)校“輸血”，更重要的是能為學(xué)?！霸煅?，使受托學(xué)校盡快達(dá)到不需托管而能自主發(fā)展的水平。

通過(guò)委托管理，浦東大量引入了社會(huì)資源，促進(jìn)了優(yōu)質(zhì)教育資源在區(qū)域內(nèi)的均衡配置和跨區(qū)域流動(dòng)，提高了資源使用效益，迅速提升了托管學(xué)校辦學(xué)水平。尤其重要的是，委托管理較為明確地界定了政府與其它提供主體的職責(zé)，提高了政府在學(xué)校管理中的能力。

管辦評(píng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和委托管理方式創(chuàng)新了義務(wù)教育的管理模式。在浦東管理模式中，政府依然是義務(wù)教育管理的權(quán)力中心和最終責(zé)任主體，在整個(gè)管理過(guò)程中起著聯(lián)系各方的支撐平臺(tái)作用。但是，包括學(xué)校內(nèi)部管理和教育評(píng)估等在內(nèi)的具體管理事務(wù)要么下放給了學(xué)校，要么委托給專業(yè)教育組織去實(shí)施，學(xué)校和非營(yíng)利組織才是具體管理事務(wù)的執(zhí)行主體。政府委托非營(yíng)利組織管理學(xué)校和評(píng)估教育績(jī)效的做法，同時(shí)引入了社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制?？梢哉f(shuō)，浦東義務(wù)教育管理模式是以政府機(jī)制為主導(dǎo)，著重發(fā)揮社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的作用，三者共同致力于提高管理水平和辦學(xué)質(zhì)量的復(fù)合管理方式。

（四）生產(chǎn)能力：學(xué)校自主辦學(xué)與家校協(xié)商合作

直接決定學(xué)校教育績(jī)效主要有三個(gè)因素：學(xué)校自主性、學(xué)校組織形式和學(xué)校的社區(qū)環(huán)境。

1.學(xué)校自主辦學(xué)。根據(jù)管辦評(píng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的設(shè)計(jì)，浦東政府只負(fù)責(zé)宏觀管理事務(wù)，力求讓所有學(xué)校都能自主辦學(xué)、自主決策、自我管理和自主發(fā)展。因此，從政校關(guān)系看，浦東政府把應(yīng)由政府管理的事務(wù)劃歸政府，可以由學(xué)校管理的事務(wù)劃給學(xué)校，并且賦予學(xué)校相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，由此建立了相對(duì)良好的政校關(guān)系。在這種關(guān)系中，學(xué)校有很大的自主決策空間，校長(zhǎng)和教師有發(fā)揮管理才能、教學(xué)潛力和教育創(chuàng)造性的余地，其個(gè)人職業(yè)發(fā)展獲得了良好平臺(tái)，從而構(gòu)建了對(duì)校長(zhǎng)和教師的有效激勵(lì)機(jī)制。許多優(yōu)質(zhì)學(xué)校得益于寬松的政校關(guān)系，發(fā)展了學(xué)校特色。當(dāng)然，并不是所有學(xué)校都能適應(yīng)這種政校關(guān)系，對(duì)于薄弱學(xué)校來(lái)說(shuō)，由于缺乏優(yōu)質(zhì)管理團(tuán)隊(duì)，辦學(xué)自主權(quán)不僅得不到合理運(yùn)用，反而使其因?yàn)槭フ诠芾韺用娼o予的直接支持而發(fā)展困難。對(duì)此，浦東政府采取了委托管理方式，受托管理學(xué)校的專業(yè)教育組織在遵循原則性限定的范圍內(nèi)，都有自主管理學(xué)校的權(quán)力。

2.多樣化的學(xué)校組織形式。由于建立了良性的政校關(guān)系，浦東學(xué)校的組織形式不再首先取決于政府偏好和上級(jí)要求，而是首先取決于學(xué)生的教育需求、教師的發(fā)展動(dòng)力、學(xué)校自身的發(fā)展現(xiàn)狀及未來(lái)的發(fā)展需要。因此，在學(xué)校組織形式中必然更多地考慮教師、家長(zhǎng)、社區(qū)甚至學(xué)生的參與權(quán)利。不同學(xué)校根據(jù)各自特有的辦理理念和發(fā)展定位，采取適合于自身情況的組織形式，這既有利于學(xué)校根據(jù)實(shí)際情形組織教學(xué)，也有利于改變千校一面的狀況，建設(shè)各具特色的、多元化的教育發(fā)展格局。

3.參與共治型家校協(xié)商合作制度。為營(yíng)造良好的學(xué)校文化和社區(qū)環(huán)境，建立學(xué)校、家庭、社區(qū)良性互動(dòng)機(jī)制，浦東一些學(xué)校探索實(shí)施了家校協(xié)商合作制度。在不同學(xué)校，這一合作機(jī)制的具體操作方式有所差異，總體來(lái)說(shuō)，主要有以下環(huán)節(jié)：開(kāi)學(xué)之初成立家長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)，每位家長(zhǎng)都是自然成員；家長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)制定《家長(zhǎng)委員會(huì)章程》并民主選舉產(chǎn)生家長(zhǎng)委員會(huì)，家長(zhǎng)委員會(huì)是家長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)，章程規(guī)定家長(zhǎng)委員會(huì)的任務(wù)、組織機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)；學(xué)校與家長(zhǎng)委員會(huì)、社區(qū)代表組成家校協(xié)商合作委員會(huì)，建立共商機(jī)制，就直接關(guān)系學(xué)生發(fā)展的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商合作。［2］299－310家校協(xié)商合作制度的主要目標(biāo)是滿足不同群體的多元化教育需求，使各種教育需求有暢通的表達(dá)渠道和便捷的應(yīng)對(duì)機(jī)制；它也致力于通過(guò)家長(zhǎng)、社區(qū)的共同參與促進(jìn)學(xué)校的良性發(fā)展。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)：從義務(wù)教育公共利益出發(fā)

以上分析顯示，浦東義務(wù)教育通過(guò)以政府為主導(dǎo)的復(fù)合供給方式，取得了良好的供給效果。根據(jù)前文確立的公共利益標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)浦東義務(wù)教育供給績(jī)效的評(píng)價(jià)包括以下方面：

首先，在教育需求是否滿足的問(wèn)題上，浦東總體上可以滿足戶籍人口的基本教育需求，在很大程度上能夠滿足大部分戶籍人口的優(yōu)質(zhì)教育需求。不過(guò)，浦東是一個(gè)擁有龐大外來(lái)人口和非戶籍學(xué)生的特殊城市，這種人口結(jié)構(gòu)使浦東義務(wù)教育不得不從關(guān)注戶籍人口轉(zhuǎn)向關(guān)注常住人口。規(guī)?？捎^、構(gòu)成多元的外來(lái)人口對(duì)浦東教育容量和傳統(tǒng)教育模式構(gòu)成了挑戰(zhàn)。浦東政府一方面通過(guò)公辦學(xué)校接納學(xué)生、向民辦學(xué)校購(gòu)買(mǎi)學(xué)額的方式，確保了外來(lái)人口尤其是農(nóng)民工子女的入學(xué)機(jī)會(huì)和基本教育需求；另一方面，通過(guò)發(fā)展民辦學(xué)校、特色學(xué)校和國(guó)際學(xué)校，支持不同類型學(xué)校多元優(yōu)質(zhì)發(fā)展，同時(shí)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)，盡可能地滿足不同群體的多元化、個(gè)性化教育需求。雖然浦東在滿足多元教育需求方面還有很長(zhǎng)的路要走，但至少能夠較好地保障常住人口的基本教育需求，而且在探索合理解決基本需求與多元需求這一普遍矛盾的制度框架上，初步形成了嶄新模式。

其次，在成本分擔(dān)是否公正的問(wèn)題上，就基本教育成本而言，戶籍人口對(duì)基本成本的分擔(dān)通過(guò)稅收方式進(jìn)行，可看作是相對(duì)公正的。外來(lái)人員的分擔(dān)方式有兩類：由公辦學(xué)校接收的，與戶籍人口相同；因公辦學(xué)校容量有限而在民辦學(xué)校就讀的，政府通過(guò)生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼形式向民辦學(xué)校購(gòu)買(mǎi)學(xué)額，學(xué)生家長(zhǎng)也繳納一定費(fèi)用，但相比之前，學(xué)生家長(zhǎng)的成本負(fù)擔(dān)大為降低?？梢?jiàn)，外來(lái)人員依然承擔(dān)部分稅收形式外的義務(wù)教育基本成本，雖然在共時(shí)的橫向比較上仍然存在特定的不公正因素，但在歷時(shí)的縱向比較中，卻向公正道路邁進(jìn)了長(zhǎng)足的一步。就額外教育成本而言，根據(jù)供求法則采取成本分擔(dān)方式本身符合公正原則，但究竟是否公正，實(shí)際上取決于現(xiàn)實(shí)中的成本分擔(dān)比例是否合理。對(duì)此，浦東仍在探索中。

第三，在教育績(jī)效是否高效的問(wèn)題上，浦東不僅建立了良好的資源配置機(jī)制和教育管理方式，而且對(duì)義務(wù)教育學(xué)校采取了“財(cái)政搭臺(tái)，專家評(píng)價(jià)”和“誰(shuí)撥款，誰(shuí)評(píng)價(jià)，誰(shuí)用款，誰(shuí)對(duì)績(jī)效負(fù)責(zé)”［2］150的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，因而能有效地監(jiān)督資源投入方向，提高資源使用效率。在教育質(zhì)量方面，自主辦學(xué)、委托管理和家校協(xié)商合作都為教育質(zhì)量的提高構(gòu)建了良性的制度框架，尤其是開(kāi)放辦學(xué)、橫向管理、外部參與使學(xué)校處于家長(zhǎng)和社區(qū)的有力監(jiān)督之中，同時(shí)也能得到家長(zhǎng)和社區(qū)的理解與支持，從而使學(xué)校能夠以學(xué)生發(fā)展需求為導(dǎo)向提高辦學(xué)水平和教育質(zhì)量。

最后，在利益分享是否公平的問(wèn)題上，2008年浦東義務(wù)教育階段入學(xué)率高達(dá)99.9%以上，［1］幾乎所有學(xué)生都在事實(shí)上獲得了平等的入學(xué)機(jī)會(huì)。就資源分享而言，浦東通過(guò)城鄉(xiāng)二元并軌，資源配置重點(diǎn)向郊區(qū)學(xué)校傾斜，以及委托專業(yè)教育組織提高薄弱學(xué)校管理水平與辦學(xué)質(zhì)量的政策，促使義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，因而在促進(jìn)資源分享公平方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。當(dāng)然，一定程度的校際不均衡狀況依然存在，戶籍學(xué)生比非戶籍學(xué)生擁有更好的分享優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)。盡管如此，目前的治理績(jī)效表明，浦東義務(wù)教育發(fā)展已經(jīng)取得了重要成就，因?yàn)樗褜?shí)質(zhì)性地從關(guān)注戶籍人口轉(zhuǎn)向了關(guān)注常住人口，而且在創(chuàng)造性地保障常住人口基本教育需求的同時(shí)，盡可能滿足民眾的多元教育需求。就教育成功機(jī)會(huì)而言，浦東義務(wù)教育已與高中階段教育相銜接，正普及高中階段教育。2008年浦東高中階段總錄取率達(dá)到97.07%，［1］在確保教育成功機(jī)會(huì)公平方面也取得了良好效果。

五、理論總結(jié)：政府主導(dǎo)型復(fù)合供給模式

浦東義務(wù)教育供給的基本經(jīng)驗(yàn)是，合理界定了政府、學(xué)校、社會(huì)、市場(chǎng)及公民之間的職責(zé)邊界，在發(fā)揮政府機(jī)制主導(dǎo)作用的同時(shí)，根據(jù)不同供給環(huán)節(jié)的特殊性，適切地引入了社會(huì)機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和公民參與機(jī)制。具體包括如下方面：一是通過(guò)城鄉(xiāng)二元并軌、委托管理和政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)等方式，均衡了資源配置，擴(kuò)充了教育提供能力；二是通過(guò)“管辦評(píng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制和委托管理，將部分供給職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)和市場(chǎng)主體，在轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)大大增強(qiáng)了對(duì)義務(wù)教育的管理能力；三是通過(guò)政府放權(quán)和家校協(xié)商合作，設(shè)計(jì)了有助于學(xué)校自主、多元、優(yōu)質(zhì)發(fā)展的制度框架，同時(shí)運(yùn)用委托管理方式迅速提高了薄弱學(xué)校的管理水平和教育質(zhì)量，確保了良好的學(xué)校生產(chǎn)效力。在浦東案例中，政府是義務(wù)教育主要的出資者、學(xué)校舉辦者和間接管理者，公立學(xué)校在義務(wù)教育學(xué)校中占主導(dǎo)地位；非政府主體不僅是獨(dú)立的教育投資者、學(xué)校舉辦者和教育服務(wù)生產(chǎn)者，還是部分學(xué)校的直接管理者；政府通過(guò)委托管理、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、家校協(xié)商共治、服務(wù)及監(jiān)管等方式與非政府主體合作供給義務(wù)教育。由此可見(jiàn)，政府與非政府主體之間形成了平等合作的伙伴關(guān)系，我們可以把浦東義務(wù)教育供給方式歸納為政府主導(dǎo)型復(fù)合供給模式。

從政府教育目標(biāo)的合成來(lái)看，社會(huì)和市場(chǎng)主體的教育期望能較大地影響政府教育目標(biāo)，尤其是專業(yè)教育組織的教育理念能較強(qiáng)地影響政府對(duì)教育目標(biāo)的設(shè)定。自主辦學(xué)程度的提高以及民辦學(xué)校的增加使得學(xué)校教育期望的影響力大大增強(qiáng)。公民則因教育選擇權(quán)的增加而提高了影響力。從提供過(guò)程來(lái)看，就資源提供而言，雖然政府是教育資源的主要提供者，但社會(huì)、市場(chǎng)所提供的教育資源也有突出的作用，尤其是它們擁有政府所匱乏的優(yōu)質(zhì)教育資源，如先進(jìn)教育理念、高水平管理方式和優(yōu)質(zhì)師資等等。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)等方式擴(kuò)充了自身的提供能力。就學(xué)校舉辦而言，除政府外，社會(huì)與市場(chǎng)主體也是獨(dú)立的學(xué)校舉辦者，他們的辦學(xué)行為既受政府的支持和協(xié)助，也受政府的監(jiān)管。從管理過(guò)程來(lái)看，浦東實(shí)行的管辦評(píng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制是具有代表性的間接管理方式，其中政府主要負(fù)責(zé)宏觀管理事務(wù)，較少參與直接管理；學(xué)校擁有自主管理、自主發(fā)展的權(quán)力，民辦學(xué)校的自主權(quán)相對(duì)更強(qiáng)；學(xué)校教育績(jī)效更多地由專業(yè)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行中立性評(píng)估。從生產(chǎn)過(guò)程來(lái)看，公辦學(xué)校與民辦學(xué)校都是教育服務(wù)的生產(chǎn)者。雖然民辦學(xué)校在義務(wù)教育學(xué)校中的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公辦學(xué)校，但其重要性程度卻大大超過(guò)其比例值。此外，在政府主導(dǎo)型復(fù)合供給模式中，公民與社會(huì)主體參與生產(chǎn)過(guò)程的程度相對(duì)較高，建立了良好的民主管理平臺(tái)和家校協(xié)商合作制度的學(xué)校更是如此。

總體而言，政府主導(dǎo)型復(fù)合供給模式是政府機(jī)制、社會(huì)機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的有效組合與相互協(xié)作。在這種供給模式中，政府是核心供給主體和權(quán)力中心，是義務(wù)教育供給的最終責(zé)任主體，其他主體與政府形成合作伙伴關(guān)系；政府機(jī)制與非政府機(jī)制的有效組合往往不止一種，但是，它們的組合也不是任意的，這種組合必須能夠最優(yōu)地滿足四個(gè)供給要件——良善的教育期望、充分的提供能力、高效的生產(chǎn)能力、有效連結(jié)提供與生產(chǎn)的管理協(xié)調(diào)機(jī)制——才能取得良好的供給績(jī)效。浦東經(jīng)驗(yàn)顯示，政府主導(dǎo)型復(fù)合供給模式是推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的合理選擇。

［1］上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局.浦東教育統(tǒng)計(jì)手冊(cè)：2008－2009學(xué)年度［C］.上海：上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局，2009.

［2］上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局.中國(guó)教育改革前沿報(bào)告：浦東新區(qū)教育公共治理結(jié)構(gòu)與服務(wù)體系研究［M］.上海：上海教育出版社，2009：36－310.

［3］劉國(guó)平.浦東教育改革的國(guó)家命題［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，2008.

［4］上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局.浦東新區(qū)社會(huì)事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2008［M］.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008.

［5］上海市統(tǒng)計(jì)局.上海市統(tǒng)計(jì)年鑒2009［M］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009.