孫曉莉

服務(wù)型政府建設(shè)不僅是行政體制改革的主要內(nèi)容，更是行政體制改革的核心。與新時期的新形勢新要求相比，我國服務(wù)型政府建設(shè)仍然面臨許多亟待解決的問題：政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，政府和市場的關(guān)系仍然沒有完全理順；政府公共服務(wù)還不能充分滿足社會公共需求，教育、醫(yī)療資源緊張，就業(yè)難、住房難、社會保障跟不上、環(huán)境保護壓力巨大等問題突出；維護社會公平正義方面有待進一步加強和完善，等等。解決這些問題，需要進一步加快服務(wù)型政府建設(shè)，推進服務(wù)型政府建設(shè)向縱深發(fā)展。

創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境

優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，主動權(quán)在政府，市場也有一定的倒逼作用，但關(guān)鍵環(huán)節(jié)在政府職能的轉(zhuǎn)變。政府和市場之間關(guān)系的科學定位一直是創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的核心問題。市場的發(fā)展不僅取決于企業(yè)的創(chuàng)新，也需要得到政府的支持。在社會主義市場經(jīng)濟的框架體系內(nèi)，政府對市場的發(fā)展要保持支持的姿態(tài)，但支持不等于直接參與，更不等于包辦。

政府的支持除了體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面外，更體現(xiàn)在對制約市場發(fā)展的一系列體制性因素和框框的松綁上。在創(chuàng)造條件改善硬環(huán)境的同時，要注重優(yōu)化軟環(huán)境以贏得生產(chǎn)要素市場競爭的主動。在這些方面，政府還有許多工作要做。如仍然要旗幟鮮明地鼓勵繼續(xù)不斷深化行政審批制度改革。進一步加大簡政放權(quán)力度，清理壓減行政審批事項。關(guān)于行政審批制度改革，相關(guān)中央文件里已經(jīng)規(guī)定得非常透徹，要求得也十分清楚，即政府應(yīng)將原本屬于行業(yè)“自裁、自律、自助”范圍和屬于政府“不該管、管不好、管不了”的事務(wù)主動讓位給行業(yè)，把一些管理事務(wù)交由具備管理資格的事務(wù)機構(gòu)管理；不再干預(yù)企業(yè)的正常投資和經(jīng)營活動，做到有所為有所不為，充分發(fā)揮市場機制在配置資源方面的基礎(chǔ)性作用，把企業(yè)真正推到市場中去。但幾輪改革之后，實踐當中由于部門利益、地方利益乃至個人利益的阻礙，仍然在一定范圍內(nèi)和一定程度上存在著諸如審批事項法律依據(jù)不充分，審批條件不公開，審批程序不健全，審批責任不明確，審批監(jiān)督機制不健全，審批與收費掛鉤，把行政審批作為本部門擴大職權(quán)、謀取局部利益的手段等等問題。尤其值得注意的是，經(jīng)濟社會領(lǐng)域一出現(xiàn)問題，就有一種傾向要求加強審批，增加審批事項。這些都是與創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的愿望相背離的做法。當然，加大行政審批制度改革力度與加強日常管理應(yīng)當并行不悖，“放”與“管”要辯證地看待和處理。政府應(yīng)在為經(jīng)濟發(fā)展制定公共政策的同時，加強對市場行為的監(jiān)管，制止不正當競爭和市場經(jīng)營中的違法違規(guī)行為，維護正常的市場秩序，保護投資者和消費者兩方面的權(quán)益不受侵害。

創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境還特別要嚴格依法行政，提高政府的服務(wù)水平。法制是發(fā)展環(huán)境的基礎(chǔ)，堅持依法行政是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的重要前提。要完善市場法律法規(guī)體系，改善法制環(huán)境，清理不符合市場經(jīng)濟要求的政策法規(guī)。借鑒先進經(jīng)驗，按照立法程序，適時制定修訂有關(guān)地方性法規(guī)，加強對法律法規(guī)的宣傳教育，在全社會樹立政府部門必須依法行政、企業(yè)和公民必須守法經(jīng)營的觀念?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，堅決糾正執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象，強化依法行政、嚴格執(zhí)法是政府的職責，執(zhí)法不嚴、違法不究是政府的失職的觀念。建立行政執(zhí)法責任制，大力加強行政執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍建設(shè)，努力提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。把依法行政與提高政府部門服務(wù)水平有機結(jié)合起來，以有法必依求效率，以執(zhí)法必嚴保公正。

提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)

判斷公共服務(wù)是否優(yōu)質(zhì)有兩大衡量標準：一是效率尺度。公共服務(wù)是政府運用公共財政滿足公共需要的過程。針對長期以來公共服務(wù)中缺乏競爭和成本觀念的情況，需要集中解決效率問題。適應(yīng)新形勢新要求，政府要及時回應(yīng)人民群眾不斷增長的公共服務(wù)需求，完善包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、保障性住房、公共文化、環(huán)境保護、收入分配、公共安全等在內(nèi)的公共服務(wù)體系建設(shè)。二是公正尺度。公共服務(wù)緣于對社會的價值關(guān)懷，其意義在于實現(xiàn)人的發(fā)展，是實現(xiàn)人的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的載體。優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)需要關(guān)注其中的公正問題，應(yīng)當建立起擯棄城鄉(xiāng)、區(qū)域和人群差異的公共服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。當然，均等化并不是無差別，而是在承認發(fā)展階段性基礎(chǔ)上的普惠性。

按照效率和公正雙實現(xiàn)的目標提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，具體路徑包括：

首先要改革財政管理體制。要完善公共財政制度，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整稅收返還和財政補助政策，為公共服務(wù)探索財政制度的基礎(chǔ)，逐漸提高公共服務(wù)的水平，擴大其覆蓋面。既要保障新增財力用于基本公共服務(wù)的投入，也要對“存量”財力的投入比重做適當調(diào)整，適當縮小財政用于經(jīng)濟建設(shè)的支出比重，增加對基本公共服務(wù)的支持力度。按常住人口計算，北京市社會生產(chǎn)力發(fā)展綜合水平已經(jīng)接近富裕國家。國際一般經(jīng)驗表明，人均GDP達到上中等收入水平后，經(jīng)濟發(fā)展增速將呈現(xiàn)放緩趨勢，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也將出現(xiàn)調(diào)整。在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，有必要大幅度提高公共服務(wù)支出占GDP的比重，其中公共教育支出、研究與開發(fā)支出中的政府支出占財政支出的比重尤其應(yīng)當加大；將目前以部門事業(yè)費為基礎(chǔ)的部門預(yù)算改變?yōu)橐詫嶋H功能為基礎(chǔ)的法定預(yù)算，將政府支出細化到款項細目，并全部向社會公開；明確各類權(quán)力的運行流程與運行規(guī)范，推進行政管理的標準化、現(xiàn)代化與流程化。

二要通過公共服務(wù)的社會化和市場化等多種途徑實現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化。積極探索將市場機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域的途徑和方法，允許外資和民間資本進入法律法規(guī)未禁入的公共服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)公共服務(wù)的社會化和市場化，改變過去單純依靠行政手段的管理方法，實現(xiàn)以法律手段為主，綜合運用經(jīng)濟、法律和行政手段管理社會公共事務(wù)。

三要建立公共服務(wù)供給的民主參與機制和公眾監(jiān)督機制。公共服務(wù)的供給要以合作為基礎(chǔ)，強調(diào)政府的服務(wù)性，強調(diào)公民的權(quán)利。完善利益群體的利益表達渠道，如聽證會等，以此來滿足公眾對公共服務(wù)供給的信息需求，使公眾的利益需求真正能夠體現(xiàn)在公共政策之中，提高他們參與政府管理和監(jiān)督的能力。在公共服務(wù)的供給中，政府在確定服務(wù)項目及價格、制定監(jiān)管規(guī)則、市場采購等方面擁有較大的裁量權(quán)，如果沒有有效的監(jiān)督制度配套，就很容易發(fā)生貪污腐敗、權(quán)錢交易等行為。除了要實行公共服務(wù)過程的公開，還要暢通投訴監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督的重要作用。

四是公共服務(wù)要以結(jié)果為導(dǎo)向。政府不應(yīng)只重視公共服務(wù)運作的過程而忽視公共服務(wù)的結(jié)果，必須以公共服務(wù)供給的結(jié)果為導(dǎo)向?qū)ζ涔卜?wù)職能進行有效行使。政府要明確可能影響公共服務(wù)最終效果的各種社會、歷史、經(jīng)濟、文化等因素，對其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要因素實施可量化的測量和評價，同時也要注意收集公眾尤其是具體公共服務(wù)項目的目標群體對公共服務(wù)質(zhì)量和效果的評價信息，形成暢通的公共服務(wù)信息反饋機制，建立和完善相應(yīng)的公共服務(wù)質(zhì)量評估指標體系。

維護社會公平正義

社會公平正義，簡稱社會公正，是相對于社會不公正而言的。它首先是一種社會觀念形態(tài)，其次，它體現(xiàn)在社會的一定治理結(jié)構(gòu)和治理制度之中，反映了多元利益主體多次反復(fù)博弈的結(jié)果。也就是說，社會公正體現(xiàn)在兩個基本層面上：一個是觀念層面的公正的價值取向，另一個是現(xiàn)實層面上公正的制度安排和政策體現(xiàn)。

作為一種價值理念和現(xiàn)實的制度設(shè)計，社會公正對于一個社會的意義主要體現(xiàn)在兩個方面：首先是導(dǎo)向意義，確立社會公正對于社會治理的導(dǎo)向性作用，有助于人們思考作為一個整體的社會制度應(yīng)該確立什么樣的制度目標，通過何種公共政策來實現(xiàn)社會的基本目標和目的。其次是實踐意義，社會公正是維系一個社會共同體的根本力量，這種力量通過抽象的價值觀念作用于實際的社會制度、社會公共政策之中，成為一個社會可持續(xù)發(fā)展的基石。如果一個社會的制度設(shè)計中公正的意蘊嚴重缺失，這個社會就會喪失進一步發(fā)展的動力和活力，更談不上實現(xiàn)社會的和諧。對政府來說，維持社會公正是它無可推卸的責任。一個沒有社會公正的社會是決不可能走向繁榮穩(wěn)定的；相反，只有不斷改善社會不公正的狀況，才能有效地化解社會摩擦，增強社會和諧，實現(xiàn)社會的持續(xù)進步。正因為如此，黨的十八大再次重申“必須堅持維護社會公平正義”。

從我國改革開放后的發(fā)展歷程來看，人們對于公平的認識，往往是和效率問題聯(lián)系在一起的。從20世紀90年代初的“效率優(yōu)先，兼顧公平”，到“初次分配主要講效率，二次分配主要講公平”，再到“初次分配也要講公平”，再到“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求”，這里面蘊含的認識發(fā)展過程是和事物本身的邏輯展開相吻合的。實踐表明，如果公平問題解決不好，效率也很難真正實現(xiàn)，二者是很難割裂開來的。

維護社會公平正義，就要繼續(xù)推動經(jīng)濟社會發(fā)展，創(chuàng)造保證社會公平正義的物質(zhì)條件。經(jīng)濟社會越發(fā)展，越有利于維護公平正義。在此基礎(chǔ)上，要做好保證“民生”與“民權(quán)”兩篇大文章?！懊裆狈矫?，加快建立覆蓋全國城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，使公共服務(wù)成果更好惠及廣大人民群眾，讓人民群眾生活得更幸福、更有尊嚴?！懊駲?quán)”方面，要建立以起點公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會權(quán)利保障體系。起點公平，是指公民平等享有生存和發(fā)展等方面的基本權(quán)利，不因性別、出身、職業(yè)、財產(chǎn)等不同而有所不同。這是社會公平正義最基本的要求。機會公平是指每個社會成員應(yīng)該享有創(chuàng)業(yè)發(fā)展、奉獻社會、追求幸福、實現(xiàn)人生價值的同等機會。機會公平并不必然導(dǎo)致結(jié)果公平，但沒有機會公平就必定沒有結(jié)果公平。規(guī)則公平，是指規(guī)則面前人人平等，每個人都要受規(guī)則的約束，實現(xiàn)在法律、制度面前人人平等，讓每一位社會成員平等地享有權(quán)利，平等地履行義務(wù)，平等地承擔責任，平等地受到保護。

總之，政府作為公共權(quán)力的行使者，對經(jīng)濟社會生活必然產(chǎn)生重要的影響。以往的政府工作取得了巨大成績，但實踐中也存在一些難以回避的問題。究其根本，改革中出現(xiàn)的矛盾只能用深化改革的辦法去解決，發(fā)展中出現(xiàn)的問題只能靠科學發(fā)展去解決。因此，必須將改革和發(fā)展作為政府工作的主旋律。這除了要求政府開展更加細致入微的具體工作外，還需要考慮到政府運行體制機制中存在的多種制度性障礙，制定長遠的改革戰(zhàn)略和策略，真正統(tǒng)籌處理好政府與市場、政府與社會以及政府與公民之間的關(guān)系，加快建立和完善服務(wù)型政府。

（作者：國家行政學院政治學教研部副主任、教授）

責任編輯：邢久強