董 靜

(蘭州大學(xué) 管理學(xué)院, 甘肅 蘭州 730000)

自20世紀(jì)70年代以來(lái),在要求政府更富責(zé)任、回應(yīng)性及質(zhì)量的壓力下,績(jī)效評(píng)估發(fā)展成為全球范圍公共部門改革的重要組成部分。我國(guó)近些年來(lái)出現(xiàn)的目標(biāo)管理績(jī)效評(píng)估、機(jī)關(guān)效能建設(shè)、萬(wàn)人評(píng)政府、第三方評(píng)估等都是在融入中國(guó)文化和行政理念的基礎(chǔ)上,從不同側(cè)面切入的相關(guān)實(shí)踐。對(duì)這些典型案例予以描述總結(jié)為某種模式,并試圖從中提煉出普適性的結(jié)論成為學(xué)者偏好采用的研究途徑,如包國(guó)憲、董靜等(2010)和臧乃康(2008)對(duì)“甘肅模式”及“南通模式”所進(jìn)行的研究[1-2];另一種途徑則遵循從一般到特殊的路徑,對(duì)政府績(jī)效評(píng)估從整體上進(jìn)行分類,如周志忍(2008)指出當(dāng)代政府績(jī)效管理可分為作為系統(tǒng)工程以及作為動(dòng)態(tài)過(guò)程兩種主導(dǎo)模式,分別對(duì)應(yīng)福建省“效能建設(shè)”及山東青島“城市目標(biāo)管理與績(jī)效考評(píng)”等創(chuàng)新實(shí)踐[3]。也有從權(quán)力主體及對(duì)象特點(diǎn)角度進(jìn)行劃分,把政府績(jī)效評(píng)估區(qū)分為感知型、官僚效率型、決策型、參與型、社會(huì)效率型及監(jiān)督型六種模型,并可在實(shí)踐中找到例證[4]。除了結(jié)合案例展開(kāi)對(duì)模式的研究外,也有學(xué)者側(cè)重從績(jī)效評(píng)估某些環(huán)節(jié)或要素定義模式并提出建議:如針對(duì)評(píng)價(jià)主體及參與者,建議構(gòu)建“復(fù)合型政府績(jī)效評(píng)價(jià)模式”[5];從績(jī)效主題、維度指標(biāo)等內(nèi)容層面界定模式并試圖建構(gòu)科學(xué)優(yōu)化的績(jī)效評(píng)估框架等[6-7]。在分析績(jī)效評(píng)估問(wèn)題過(guò)程中,從整體層面構(gòu)建針對(duì)不同情境的實(shí)踐模式分類及分析框架是有必要的,問(wèn)題是如何形成一個(gè)既能涵蓋各種實(shí)踐形式又能保證不同模式間邊界清晰的科學(xué)劃分標(biāo)準(zhǔn)。另外,已有文獻(xiàn)針對(duì)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐單案例或少數(shù)幾個(gè)案例的研究相對(duì)較多,若全面系統(tǒng)研究我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐需要更多案例的引入。鑒于此,本文在構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估模式分析框架基礎(chǔ)上,以我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中的多個(gè)案例為分析樣本展開(kāi)研究,以刻畫這些案例所代表的模式及其特征,并對(duì)這些模式在我國(guó)的未來(lái)發(fā)展予以思考。

一、研究設(shè)計(jì)

參考薩拉蒙(Salamon,1995)[8]對(duì)政府與民間組織關(guān)系的分類思路,本文將政府績(jī)效評(píng)估分為科層、參與、合作、治理、獨(dú)立五種模式:科層評(píng)估是指方案的設(shè)計(jì)及組織實(shí)施均由政府承擔(dān),評(píng)估主體主要由政府內(nèi)部產(chǎn)生的一種政府主導(dǎo)型模式;參與評(píng)估指由政府主導(dǎo)、制定方案及組織實(shí)施評(píng)估,引入公眾、專家、企業(yè)等外部力量作為主要評(píng)估主體,對(duì)所感知到的政府行為進(jìn)行理解與判斷的一種模式;合作評(píng)估主要指采用市場(chǎng)化機(jī)制由政府委托社會(huì)組織、企業(yè)或公民等作為代理人組織實(shí)施績(jī)效評(píng)估,經(jīng)費(fèi)由政府部門提供,代理人就政府所委托的服務(wù)項(xiàng)目及目的提供相應(yīng)服務(wù)的一種模式;獨(dú)立評(píng)估指由社會(huì)組織、企業(yè)或公民等自籌資金、自主決定是否開(kāi)展績(jī)效評(píng)估、負(fù)責(zé)方案設(shè)計(jì)、組織實(shí)施并自主運(yùn)用結(jié)果的一種模式;治理評(píng)估描述的是政府同其他社會(huì)行動(dòng)者形成網(wǎng)絡(luò)治理關(guān)系,共同組織實(shí)施及協(xié)調(diào)合作開(kāi)展評(píng)估的一種模式,其中沒(méi)有一個(gè)行動(dòng)者有權(quán)支配其他行動(dòng)者的行動(dòng),績(jī)效評(píng)估過(guò)程是行動(dòng)者在問(wèn)題和偏好上交換信息,在目標(biāo)和資源上的討價(jià)還價(jià)。

為了分析上述幾種模式在實(shí)踐中的應(yīng)用狀況,本文以“政府績(jī)效”為關(guān)鍵詞,搜索Google前200頁(yè)的相關(guān)案例以及中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)中研究案例的文獻(xiàn),一方面注重案例的全面性,另一方面注重案例的完整性,即如果在全省或全市范圍內(nèi)開(kāi)展績(jī)效評(píng)估實(shí)踐,那么其下級(jí)政府或者部門的實(shí)踐將不再作為單獨(dú)的案例,由此最終形成中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估24個(gè)實(shí)踐案例[注]24個(gè)案例分別是:甘肅省非公有制企業(yè)評(píng)議政府績(jī)效、青島市目標(biāo)績(jī)效管理體系、珠海市“萬(wàn)人評(píng)政府”、南京市“萬(wàn)人評(píng)政府”、江蘇省萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)作風(fēng)、深圳市政府績(jī)效管理、新疆奎屯天北新區(qū)績(jī)效評(píng)估、新疆維吾爾自治區(qū)績(jī)效管理、福建省效能建設(shè)、煙臺(tái)市社會(huì)服務(wù)承諾制、北京市政府績(jī)效管理、廣東市縣兩級(jí)政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)、廈門思明區(qū)績(jī)效評(píng)估、南通市目標(biāo)績(jī)效考評(píng)、湖南省政府績(jī)效評(píng)估、杭州市綜合績(jī)效考評(píng)、吉林省政府績(jī)效評(píng)估、廣西壯族自治區(qū)績(jī)效考評(píng)、上海楊浦區(qū)部門績(jī)效評(píng)估、哈爾濱市政府績(jī)效管理、沈陽(yáng)市績(jī)效評(píng)估、遼寧省直屬機(jī)關(guān)目標(biāo)績(jī)效管理、海南省政府績(jī)效評(píng)估、貴州省直部門績(jī)效考評(píng)。。接下來(lái),將從行政層級(jí)、評(píng)估周期、持續(xù)時(shí)間、組織機(jī)構(gòu)、評(píng)估主體、評(píng)估方式、結(jié)果運(yùn)用等7個(gè)主要維度分析這些案例及其所代表的模式特征,每一維度下面又細(xì)分為若干子屬性,反映該維度的不同取值(見(jiàn)表1)。

表1 政府績(jī)效評(píng)估多案例文本分析的維度及指標(biāo)

二、樣本描述及統(tǒng)計(jì)分析

樣本統(tǒng)計(jì)分析顯示我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主要體現(xiàn)為科層評(píng)估(71%)、參與評(píng)估(21%)及合作評(píng)估(8%)三種模式,案例中尚未出現(xiàn)完全符合本文所界定的治理及獨(dú)立評(píng)估模式,因此下文將主要對(duì)上述三種模式進(jìn)行分析。科層評(píng)估是實(shí)踐的主導(dǎo)模式,主要體現(xiàn)為目標(biāo)管理績(jī)效評(píng)估(如青島、深圳、南通、貴州)、效能建設(shè)(如福建、新疆)、綜合績(jī)效評(píng)估(如北京)等實(shí)踐,部分政府選擇委托企業(yè)或社會(huì)機(jī)構(gòu)制定績(jī)效評(píng)估方案,但依舊由政府組織實(shí)施的方式,在本文中也被歸為科層評(píng)估模式;參與評(píng)估主要體現(xiàn)為公民評(píng)議(如珠海、南京等);合作評(píng)估主要體現(xiàn)為政府委托學(xué)術(shù)組織對(duì)政府績(jī)效展開(kāi)評(píng)估(如甘肅、廣東等)。案例所反映出的各維度及指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)論如下:

1.行政層級(jí)、評(píng)估周期及持續(xù)時(shí)間

首先在行政層級(jí)上可以發(fā)現(xiàn),科層評(píng)估模式主要發(fā)生在省級(jí)(41%)、地市級(jí)(41%)及區(qū)縣級(jí)(18%);參與評(píng)估模式主要發(fā)生在地市級(jí)(50%),另外的50%則平均分布在各層級(jí)政府;合作評(píng)估主要分布在省級(jí)(40%)、地市級(jí)(40%)及區(qū)縣級(jí)(20%)?？梢园l(fā)現(xiàn),在所有行政層級(jí)中,地市級(jí)及省級(jí)政府開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的數(shù)量在各模式中的分布都相對(duì)較多,反映出其相較于其他層級(jí)政府在績(jī)效評(píng)估中更為活躍;其次是區(qū)縣級(jí)政府,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村社級(jí)的實(shí)踐則相對(duì)較少。各級(jí)政府擁有的資源存在顯著差異,履行職能的側(cè)重點(diǎn)是不同的,在管理創(chuàng)新方面也扮演著不同的角色。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的基本定式是隨著上級(jí)中心工作走,跟著上級(jí)下達(dá)的任務(wù)忙,這或許是導(dǎo)致該級(jí)及下級(jí)政府較少開(kāi)展績(jī)效評(píng)估創(chuàng)新實(shí)踐的一個(gè)原因。當(dāng)然,對(duì)于這種狀況的解釋尚需要進(jìn)行深層次的探索及分析。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示多案例所反映的各模式實(shí)施周期主要為一年(75%),在科層評(píng)估模式中也采取年終考核結(jié)合日常考核及隨時(shí)督查的方式;有近96%的績(jī)效評(píng)估持續(xù)時(shí)間為三年及以上,并且在指標(biāo)、主體、方式等方面不斷調(diào)整和變化,績(jī)效評(píng)估的名稱也不斷更換:如北京市從1999年到2008年相繼開(kāi)展了部門督察考核工作、公民網(wǎng)上評(píng)議政府活動(dòng)等多元評(píng)估考核以及綜合績(jī)效評(píng)估;杭州市自2000年開(kāi)展了群眾評(píng)估,后來(lái)發(fā)展為綜合績(jī)效考評(píng),2005年以后建立“三位一體”績(jī)效評(píng)估體系,2008年更廣泛吸納社會(huì)評(píng)議主體。這種現(xiàn)象在整個(gè)中國(guó)的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中普遍存在,一方面可將其解讀為根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要隨時(shí)調(diào)整和優(yōu)化評(píng)估體系及方案,如吸納更多的評(píng)估主體參與;另一方面績(jī)效評(píng)估思路不斷變化以及政策命令的不斷調(diào)整會(huì)使相關(guān)管理者及被評(píng)部門疲于應(yīng)對(duì),而且前期花費(fèi)大量時(shí)間、物力、人力積累的績(jī)效信息大多被束之高閣或棄之不用,較大程度上影響了績(jī)效評(píng)估的持續(xù)穩(wěn)定性及管理有效性。

2.組織機(jī)構(gòu)

在科層評(píng)估模式中,主要以臨時(shí)設(shè)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)(64%)、已有職能部門作為評(píng)估機(jī)構(gòu)(27%)為主;在參與評(píng)估模式中,臨時(shí)設(shè)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)及已有職能部門作為評(píng)估機(jī)構(gòu)的比重各為50%;在合作評(píng)估模式中,主要包括社會(huì)組織及臨時(shí)設(shè)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)(見(jiàn)表2)。

表2 多案例的組織機(jī)構(gòu)在各模式中的分布

注:表格中數(shù)字表示統(tǒng)計(jì)次數(shù),百分比表示其所占的比例

總體而言,實(shí)踐中仍以臨時(shí)設(shè)置的績(jī)效評(píng)估委員會(huì)(所占比例為59%)作為主要的組織機(jī)構(gòu),即采取由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部成立領(lǐng)導(dǎo)小組,下設(shè)辦公室(稱為效能辦或考核辦等)的形式。辦公室有的掛靠在人事部門(如上海楊浦區(qū)),有的掛靠在紀(jì)檢部門(如廣西、福建),有的掛靠在省直機(jī)關(guān)(如四川、遼寧)。績(jī)效評(píng)估委員會(huì)作為臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)議事機(jī)構(gòu),優(yōu)勢(shì)在于由于成員由不同部門、知識(shí)及背景的人員組成,跨越專業(yè)和職能界限,績(jī)效信息較易獲取,有利于保障活動(dòng)的順利組織實(shí)施。缺陷是這些組織機(jī)構(gòu)一般都是臨時(shí)組建的,組織的人、財(cái)、物都具有不固定性,或者雖然是常設(shè)的,但都掛靠在已有機(jī)構(gòu)或部門內(nèi),未單獨(dú)專門成立及被賦予應(yīng)有權(quán)力,通過(guò)的決策或方案折中調(diào)和的成分很大。除此之外,已有各職能部門(比例為30%)也在績(jī)效評(píng)估中承擔(dān)著重要任務(wù):如在科層評(píng)估中,由各部門根據(jù)上級(jí)工作要求制定目標(biāo)計(jì)劃書或任務(wù)書,職能部門一般進(jìn)行初審,然后由績(jī)效評(píng)估辦公室進(jìn)行復(fù)審;或者由已有機(jī)構(gòu)作為具體辦事機(jī)構(gòu),如青島市委督查室、市政府督查室;或者由職能部門承擔(dān)某項(xiàng)績(jī)效評(píng)估任務(wù),如在很多實(shí)踐中都由統(tǒng)計(jì)局或人事部門開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的社會(huì)評(píng)估部分。隨著績(jī)效評(píng)估形式及體系的不斷變更,其組織機(jī)構(gòu)的名稱及構(gòu)成也不斷發(fā)生變化,如很多政府部門原來(lái)實(shí)行目標(biāo)管理并設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組,受績(jī)效評(píng)估思潮的影響,直接把原有領(lǐng)導(dǎo)小組更名為“目標(biāo)績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組”等,隨意性比較大。

3.評(píng)估主體

通過(guò)審視多案例中績(jī)效評(píng)估的主體構(gòu)成,可以發(fā)現(xiàn)科層模式評(píng)估主體前三位為組織機(jī)構(gòu)(14%)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)(12%)、被評(píng)者自身(11%);各評(píng)估主體在參與及合作模式中分布相對(duì)比較平均(見(jiàn)表3)。

研究也發(fā)現(xiàn),我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主體構(gòu)成由最初單一式地局限于政府內(nèi)部轉(zhuǎn)向引入多元化社會(huì)評(píng)估主體,這是政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展方向,也是政府績(jī)效評(píng)估走向公共治理評(píng)估的未來(lái)趨勢(shì)。一般來(lái)說(shuō),相比于小范圍的參與者,廣泛參與所形成的更大范圍的利益和意識(shí)形態(tài)的融合有助于增加政府管理的合法性基礎(chǔ),并在管理創(chuàng)新中掌握主動(dòng)權(quán),這也是為什么各地政府熱衷發(fā)起千人或萬(wàn)人評(píng)估政府的重要原因。然而,問(wèn)題在于,這種大規(guī)模及廣泛引入評(píng)估主體的方式是否必要及可?。炕蛘哒f(shuō)擴(kuò)大績(jī)效評(píng)估參與度應(yīng)該如何把握一個(gè)限度？以公眾為例,事實(shí)上在績(jī)效評(píng)估中公眾參與的形式化及表面化問(wèn)題突出,已經(jīng)嚴(yán)重影響了民眾參與的熱情及績(jī)效評(píng)估的公信力。盡管參與可以促進(jìn)公民對(duì)政治系統(tǒng)的認(rèn)定,但如果公民實(shí)際參與卻沒(méi)有看到效果,那么對(duì)政治系統(tǒng)的不信任會(huì)比沒(méi)有參與更甚?，F(xiàn)實(shí)普遍存在的問(wèn)題是“評(píng)估決策者為了得到一個(gè)可控的結(jié)果,多采取吸納及將實(shí)質(zhì)性評(píng)估權(quán)力更多地分配給體制內(nèi)評(píng)估主體,在計(jì)分方法上強(qiáng)化體制內(nèi)評(píng)估主體的優(yōu)勢(shì)等方式實(shí)現(xiàn)控制評(píng)估結(jié)果的目的”[9]。案例中存在的另一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題是,針對(duì)不同類被評(píng)對(duì)象的評(píng)估主體之間差別很小,如在南京“萬(wàn)人評(píng)政府”實(shí)踐中,對(duì)于在第一線面向廣大人民群眾服務(wù)和執(zhí)法(有辦事窗口和執(zhí)法隊(duì)伍)的部門及部分專營(yíng)性企事業(yè)單位的評(píng)估,包括基層社區(qū)群眾、城鎮(zhèn)居民、下崗職工、各單位的普通員工、廣大的普通農(nóng)民等群體應(yīng)該更有發(fā)言權(quán),但實(shí)際上這部分群體所占比例卻很少甚至未被吸收為評(píng)估者。

表3 多案例評(píng)估主體在各模式中的分布

注:表格中“/”前的數(shù)字表示統(tǒng)計(jì)次數(shù),“/”后的百分比表示其所占的比例,下同。

4.評(píng)估方式

評(píng)估方式主要有以下幾種:一是由領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)評(píng)估表進(jìn)行打分;二是由單位自行設(shè)立目標(biāo),由績(jī)效評(píng)估委員會(huì)審定并最終確定目標(biāo)任務(wù)書,以目標(biāo)體系(一般為指標(biāo)考核表)作為年終考核的主要依據(jù);三是績(jī)效評(píng)估組織機(jī)構(gòu)對(duì)結(jié)果進(jìn)行督查核實(shí),并對(duì)瞞報(bào)等情況予以扣分等;四是根據(jù)已有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估;五是由各主體構(gòu)成的社會(huì)力量進(jìn)行評(píng)估,主要以問(wèn)卷調(diào)查及評(píng)分表形式進(jìn)行。隨著信息技術(shù)的發(fā)展及不斷運(yùn)用,網(wǎng)絡(luò)評(píng)估也開(kāi)始被各級(jí)政府所重視?？茖釉u(píng)估模式主要采取前三種方式;參與評(píng)估主要采取第五種方式;合作評(píng)估采取的是第四種以及第五種方式。

研究發(fā)現(xiàn),近年來(lái)以單一形式開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的實(shí)例越來(lái)越少,實(shí)踐中往往體現(xiàn)為目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)打分、社會(huì)評(píng)估、第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估共同發(fā)揮作用的綜合績(jī)效評(píng)估形式,出現(xiàn)了將各種模式加以糅合的趨勢(shì)。這實(shí)際上也體現(xiàn)了這一過(guò)程中對(duì)各主體多元利益的綜合考慮及協(xié)調(diào),由于利益因素驅(qū)動(dòng)和認(rèn)知偏好存在及利益訴求不同,利益相關(guān)者的角色、關(guān)注焦點(diǎn)及理性程度不同,由此對(duì)應(yīng)著不同的績(jī)效評(píng)估側(cè)重點(diǎn)及方式。然而結(jié)合上述問(wèn)題來(lái)看,績(jī)效評(píng)估體系及評(píng)估方式應(yīng)該服務(wù)于其目的,各地有不同的行政生態(tài)特征,在發(fā)展過(guò)程中有不同的需求及目標(biāo),很多地方政府傾向于簡(jiǎn)單復(fù)制其他地區(qū)實(shí)踐,單純追求績(jī)效評(píng)估的多樣形式、廣泛的主體及浩大的評(píng)估聲勢(shì)之做法勢(shì)必存在很多弊端及不利影響。

5.評(píng)估結(jié)果及運(yùn)用

對(duì)于績(jī)效評(píng)估結(jié)果,既有根據(jù)評(píng)分(一般實(shí)行百分制)進(jìn)行排名的方式(如遼寧、甘肅、廣東),也有標(biāo)示等級(jí)(一般是3～5級(jí))的做法(如上海楊浦區(qū)、珠海),還有同美國(guó)實(shí)施的“三色記分卡”類似的區(qū)域劃分法(如深圳將結(jié)果標(biāo)示為“綠藍(lán)黃紅”四類)。被評(píng)對(duì)象由一個(gè)龐大的集體組成,但大部分評(píng)估結(jié)果得分都非常高,或者處于結(jié)果比較高的等級(jí)區(qū)域中,而且第一名與最后一名的實(shí)際差距并不大。整體來(lái)說(shuō),在評(píng)估結(jié)果的使用上,多用于職位變動(dòng)、評(píng)先評(píng)優(yōu)等人事管理以及經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)等個(gè)人層面,應(yīng)用于組織層面的較少,特別是績(jī)效預(yù)算、機(jī)構(gòu)改革及分權(quán)等,這在科層及參與評(píng)估模式中得到了明顯的體現(xiàn)(見(jiàn)表4)。

在科層評(píng)估模式中結(jié)果運(yùn)用排在前四位的分別是職位變動(dòng)依據(jù)(23%)、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)(18%)、評(píng)優(yōu)嘉獎(jiǎng)(15%)、誡勉談話(13%);在參與評(píng)估模式中結(jié)果運(yùn)用排在前三位的分別是經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)、職位變動(dòng)依據(jù)、制定整改政策(各占20%);在合作評(píng)估模式中,對(duì)結(jié)果的運(yùn)用較為單一,如甘肅省非公有制企業(yè)評(píng)議政府績(jī)效結(jié)果主要用于制定整改措施及誡勉談話;廣東省整體績(jī)效評(píng)估中主要依靠輿論壓力以及比較壓力影響被評(píng)政府,并未對(duì)結(jié)果運(yùn)用的方式予以明確規(guī)定。需要說(shuō)明的是,衡量評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用難度很大,也很難量化,本研究中統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的得出是參考各案例的方案及目標(biāo)中對(duì)結(jié)果運(yùn)用的陳述,并未考察實(shí)際上的結(jié)果運(yùn)用狀況?？傮w而言,我國(guó)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用方式單一,很多部門領(lǐng)導(dǎo)更重視績(jī)效評(píng)估的象征性意義,對(duì)結(jié)果重視程度不夠,具有較大隨意性,除了哈爾濱等個(gè)別地區(qū)制定了地方性的相關(guān)法律及法規(guī)使績(jī)效評(píng)估相對(duì)更有保障外,我國(guó)從中央到地方尚缺乏績(jī)效評(píng)估的相關(guān)法律法規(guī)及有效的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。

表4 多案例評(píng)估結(jié)果運(yùn)用在各模式中的分布

三、結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)對(duì)24個(gè)典型案例所代表的模式在7個(gè)主要維度上的分析可以發(fā)現(xiàn):科層評(píng)估模式應(yīng)用范圍較廣,評(píng)估方式及結(jié)果運(yùn)用較為多樣且更為成熟,在評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)置上仍然具有較大局限性;參與評(píng)估模式在主體的選取上更關(guān)注外部力量,評(píng)估方式比較單一,評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用不甚理想,決策者更多關(guān)注其象征性意義;合作評(píng)估由于引入第三方組織機(jī)構(gòu)而使評(píng)估過(guò)程更為公開(kāi)透明,然而對(duì)結(jié)果的運(yùn)用依然存在嚴(yán)重不足。事實(shí)上,績(jī)效評(píng)估能夠幫助公共管理者達(dá)到一系列目的,但是沒(méi)有適合所有目的的唯一體系[10],各種模式適用于不同的情境,應(yīng)根據(jù)評(píng)估目的選擇相應(yīng)的評(píng)估模式并設(shè)計(jì)評(píng)估系統(tǒng)。科層評(píng)估模式由于信息更易獲取,便于組織實(shí)施并能將結(jié)果與對(duì)政府管理、資源及人員的調(diào)整結(jié)合起來(lái),有利于績(jī)效評(píng)估的順利展開(kāi)及管理目標(biāo)的達(dá)成,因此這一模式將依然會(huì)作為實(shí)踐的主導(dǎo);參與評(píng)估模式可以強(qiáng)化政府公共行為的公民支持,增加公共權(quán)威的合法性,鑒于上述分析,對(duì)這種模式應(yīng)采取謹(jǐn)慎態(tài)度,如先以直接服務(wù)對(duì)象作為評(píng)估主體小范圍開(kāi)展對(duì)部分政府部門及部分工作績(jī)效的測(cè)量,待積累一定的經(jīng)驗(yàn)及評(píng)估能力之后再對(duì)評(píng)估主體及范圍予以拓展;獨(dú)立評(píng)估模式有助于從價(jià)值層面對(duì)政府行為和行政理念不斷改善,基于我國(guó)社會(huì)組織與政府的特殊關(guān)系,目前比較可行的是通過(guò)倡導(dǎo)合作評(píng)估逐漸形成政府與社會(huì)結(jié)成伙伴關(guān)系開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的態(tài)勢(shì);未來(lái)治理評(píng)估將得到較快發(fā)展,政府應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)管理合同的能力及對(duì)網(wǎng)絡(luò)績(jī)效的不斷關(guān)注等尋求應(yīng)對(duì)這一發(fā)展趨勢(shì)的策略。此外為了促進(jìn)各模式的有效實(shí)施,應(yīng)不斷加快行政體制改革以創(chuàng)造有利于績(jī)效評(píng)估實(shí)施的基礎(chǔ)條件;實(shí)施戰(zhàn)略層面的績(jī)效評(píng)估,整合各評(píng)估體系;科學(xué)選擇評(píng)估主體,促進(jìn)各主體有序參與;建立健全績(jī)效評(píng)估組織機(jī)構(gòu),進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的作用;加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)估信息及結(jié)果的有效運(yùn)用,加快績(jī)效評(píng)估立法,將績(jī)效評(píng)估與其他管理子系統(tǒng)及機(jī)制有效連接等。

需要說(shuō)明的是,本文所選取的案例并非中國(guó)地方政府實(shí)踐的全部,因而統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果難免與現(xiàn)實(shí)存在差異,但由于這些案例較具代表性并引起了廣泛關(guān)注,能大體揭示我國(guó)實(shí)踐的客觀狀況。另外本文著重于對(duì)這些案例的表面化材料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,而非對(duì)其進(jìn)行深入及全面的挖掘。希望未來(lái)的研究能更多基于經(jīng)驗(yàn)性觀察進(jìn)行理論建構(gòu)及假設(shè)檢驗(yàn),通過(guò)充實(shí)進(jìn)更多的案例作為樣本,結(jié)合這些案例的績(jī)效報(bào)告、相關(guān)報(bào)道及宣傳網(wǎng)頁(yè)、政府的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料等,特別是通過(guò)實(shí)地調(diào)研等途徑分析這些案例的特征及深層次背景原因,以期得出關(guān)于我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估更多有價(jià)值的結(jié)論。

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