劉 洋

(山東大學(xué) 法律方法論研究中心, 山東 濟(jì)南 250100)

利益沖突制度被認(rèn)為是反腐戰(zhàn)略中最為成功的經(jīng)驗(yàn)之一,《聯(lián)合國反腐敗公約》明確要求各締約國應(yīng)努力建立防止利益沖突制度[1]。中國作為成員國之一,近年來,執(zhí)政黨也一再表明建設(shè)利益沖突制度的決心。然而,當(dāng)前中國的利益沖突制度建設(shè)存在著種種不足與困境,許多問題都亟待澄清與解決。本文試圖對(duì)中國利益沖突制度的現(xiàn)狀進(jìn)行多角度思考,并在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)策略。

一、利益沖突制度的理論預(yù)設(shè)

在最基本的意義上,利益沖突是指公職人員的私利與公共利益的沖突[2]。而利益沖突制度就是以公共利益的捍衛(wèi)為核心,通過將倫理制度化的方式構(gòu)筑防腐體系。從各國實(shí)踐來看,利益沖突制度并不忽視事后懲戒,但更為關(guān)注從源頭上預(yù)防腐敗,被普遍視為反腐敗關(guān)口前移的有力舉措。

當(dāng)前學(xué)界更多地關(guān)注制度設(shè)計(jì),對(duì)其內(nèi)在理論邏輯缺乏足夠關(guān)注。事實(shí)上對(duì)理論邏輯的澄清,不僅有助于深化認(rèn)識(shí),也會(huì)為制度的實(shí)施提供原則導(dǎo)向。畢竟制度細(xì)節(jié)往往要受制于具體條件,而理論邏輯卻更具普適性。從經(jīng)驗(yàn)上來看,利益沖突制度的建立主要遵循應(yīng)對(duì)具體問題的實(shí)踐取向。但在立法設(shè)計(jì)、制度安排、運(yùn)作機(jī)制等諸多方面,也呈現(xiàn)出某些具有共性的理論預(yù)設(shè),重點(diǎn)體現(xiàn)為如下幾個(gè)方面:

首先,公益至上是利益沖突制度的價(jià)值根本。公益至上是人民主權(quán)原則在倫理層面的直接體現(xiàn)。就此而言,國家是謀求公共利益的工具,公職人員不過是實(shí)現(xiàn)目的的人格承擔(dān)者。國家是公民權(quán)利的“信托”產(chǎn)物,公職人員是執(zhí)行信托行為的代理人。故而,從職業(yè)倫理角度來說,公職人員應(yīng)該奉公守法,偏離公益的行為被視為越軌。公益至上為利益沖突制度起到價(jià)值指引的作用。

其次,倫理沖突誘發(fā)腐敗是利益沖突制度的必要性前提?，F(xiàn)代社會(huì)公私利益兩分,公職人員是雙重利益的代表,這難免在某些時(shí)候形成公私之間的矛盾。這背后體現(xiàn)的是倫理選擇困境,是公職人員的行政倫理與私人倫理之間的緊張關(guān)系。在倫理選擇困境中,公職人員陷入一個(gè)公共責(zé)任與個(gè)人利益之間的角色倫理兩難悖論。這種倫理悖論本身并不能直接與腐敗劃等號(hào),然而卻蘊(yùn)藏著相當(dāng)大的腐敗風(fēng)險(xiǎn),極易為公權(quán)力濫用提供誘因[3]。故而,建立利益沖突制度防范倫理悖論具有必要性。

再次,人性自利是利益沖突制度設(shè)置的人性基礎(chǔ)。在存在倫理沖突的情況下,如果都能維護(hù)公共利益,利益沖突制度也就沒有必要。然而,自利假設(shè)則進(jìn)一步突出了制度實(shí)施的合理性。對(duì)賢人政治的理想主義追求和對(duì)自利人性的現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)知是現(xiàn)代政治與古代政治的重要差別之一。從休謨的無賴假設(shè)到阿克頓勛爵對(duì)權(quán)力腐敗的警惕,無不告訴我們不能對(duì)公職人員的道德感報(bào)以太高幻想,人經(jīng)常會(huì)因?yàn)樽岳麤_動(dòng)而作出道德上的不正義選擇?，F(xiàn)代法治思想的一個(gè)基本看法就是沒有人擁有完美人格,依靠道德自律來防范貪欲往往并不可靠。只有依靠適當(dāng)?shù)闹贫纫?guī)制,規(guī)范權(quán)力行使,才能有效防止公共權(quán)力異化。

最后,腐敗可預(yù)防是利益沖突制度實(shí)施的依據(jù)。利益沖突制度實(shí)施的前提認(rèn)識(shí)就是反腐敗不僅要依靠事后懲治,而且還需要事前的預(yù)防。事前預(yù)防是防范腐敗的有力、有效措施。腐敗的發(fā)生是涵蓋權(quán)力資本、主觀動(dòng)機(jī)、客觀機(jī)會(huì)和暴露風(fēng)險(xiǎn)考量等諸多要素而形成的復(fù)雜行為。從利益沖突制度的角度來看,通過對(duì)利益沖突的規(guī)避能降低誘發(fā)腐敗的主觀動(dòng)機(jī),壓縮客觀條件,增加暴露風(fēng)險(xiǎn),從而形成反腐效果。不僅如此,這一預(yù)設(shè)還意味著事前預(yù)防比之事后懲戒更為節(jié)約成本,在彌補(bǔ)制度漏洞上更具主動(dòng)精神。

這四個(gè)方面四位一體,共同為利益沖突制度的建立提供理論支撐。對(duì)利益沖突制度內(nèi)在預(yù)設(shè)的澄清和闡明是對(duì)其現(xiàn)狀審視和對(duì)策提出的學(xué)理基礎(chǔ)。

二、我國利益沖突制度的“存量”概述

盡管利益沖突制度的概念在我國出現(xiàn)較晚,然而自20世紀(jì)80年代以來,一系列涉及利益沖突法規(guī)也相繼出臺(tái)。中國改革的根本特征之一是以“增量”發(fā)展帶動(dòng)“存量”提升的變革道路[4],故而,當(dāng)前利益沖突制度建設(shè)已有的進(jìn)展是未來改革與完善的事實(shí)基礎(chǔ)。

第一,政治存量。黨中央將防范利益沖突建設(shè)納入依法治國、建構(gòu)國家反腐體系總體戰(zhàn)略之中,這為其發(fā)展提供了空間。這對(duì)尚具權(quán)威主義色彩的當(dāng)代中國而言,顯得尤為重要。這具體表現(xiàn)為,隨著我國反腐戰(zhàn)略從“注重懲治”向“懲防并重,注重防治”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變,利益沖突制度的自覺建設(shè)逐步受到中央的重視。2000年,防范利益沖突概念作為對(duì)廉潔自律的要求首次在中紀(jì)委報(bào)告中出現(xiàn)。胡錦濤總書記在2009年明確表態(tài),要在中國“建立健全防止利益沖突制度,形成有效預(yù)防腐敗的長效機(jī)制”。同年,中共中央通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》,將“建立健全防止利益沖突制度”作為新形勢下推進(jìn)防腐倡廉的創(chuàng)新舉措而正式提出。上述政治支撐是利益沖突制度在中國立足與發(fā)展的合法性基礎(chǔ)和推動(dòng)性力量。

第二,法規(guī)存量。我國關(guān)涉利益沖突的法規(guī)大部分體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)和少量行政法規(guī)、刑事法規(guī)之中。1984年發(fā)布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)在職干部不要與群眾合辦企業(yè)的通知》,旨在通過政企分開,防范“與民爭利”,這標(biāo)志著利益沖突制度在中國實(shí)踐的開始。此后,一系列具有倫理規(guī)范色彩的法規(guī)先后出臺(tái)。值得注意的是,1995年出臺(tái)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》,首次對(duì)利益沖突制度的核心環(huán)節(jié)——財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度——作出規(guī)定。2010年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》,對(duì)利益沖突作出更為細(xì)致的規(guī)定,其中財(cái)產(chǎn)申報(bào)的相關(guān)要求較之以往也有所完善。同年7月印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》(以下簡稱《事項(xiàng)的規(guī)定》),在財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍、監(jiān)督程序和問責(zé)力度方面都有很大提升。關(guān)涉利益沖突的行政法規(guī)主要是《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》(以下簡稱《回避規(guī)定》)等,刑事法規(guī)條文主要體現(xiàn)在《刑法》第8章貪污賄賂罪的相應(yīng)條款及全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國刑法修正案(七)》第13條等。

第三,機(jī)構(gòu)存量。一整套系統(tǒng)、完整的利益沖突制度執(zhí)行,需要利益沖突價(jià)值與規(guī)范教育、利益沖突風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、利益沖突措施實(shí)施與監(jiān)督以及違規(guī)懲戒等職能環(huán)節(jié)整體配合。這就需要承擔(dān)職能的具體機(jī)構(gòu)予以實(shí)施。在當(dāng)代中國執(zhí)行上述職能的部門機(jī)構(gòu)有:紀(jì)委(監(jiān)察局)、預(yù)防腐敗局、檢察院、組織(人事)部門等,具體職能劃分如表1所示。

綜上所述,我國利益沖突制度,從政治基礎(chǔ)到執(zhí)行機(jī)構(gòu),從管理內(nèi)容到管理流程,從形式意義來看,“已經(jīng)形成了一個(gè)較為完善的體系”[5]。然而,如果我們將目光投向體系的完備程度和運(yùn)行中的實(shí)效性的時(shí)候,就不得不承認(rèn),從“形式完善”到“有效運(yùn)作”之間還有相當(dāng)大的距離。

表1 利益沖突制度職能分布表

① 紀(jì)委與監(jiān)察局合署辦公,在其職能重合的時(shí)候,本文以紀(jì)委(監(jiān)察局)表示。從法理來說,有些職能的承擔(dān)者僅僅屬于紀(jì)委,在此種情況下,本文以紀(jì)委表示。

三、我國利益沖突制度發(fā)展中的困境與成因

回顧歷史,能夠發(fā)現(xiàn)利益沖突制度發(fā)展中一些瓶頸始終沒能突破,而這些困境又在很大程度上是一些特殊原因影響的結(jié)果。

1.我國利益沖突制度發(fā)展中的困境

(1) 倫理規(guī)范體系設(shè)計(jì)困境

盡管我國不乏具有倫理規(guī)范色彩的法規(guī),然而這些法規(guī)始終沒能形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一、彼此協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)體系,從而發(fā)揮綜合效力。 具體而言,這首先體現(xiàn)在作為體系核心的支撐性法規(guī)缺位。如作為利益沖突制度支柱的《財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法》,早在1994年便被列入立法計(jì)劃,至今依然在醞釀之中。 更遑論,被學(xué)界寄予厚望的《公務(wù)員倫理法》、《防止利益沖突法》等法規(guī),完全沒有納入立法視野。 其次,現(xiàn)行倫理法規(guī)權(quán)威性不足,震懾力度不夠?，F(xiàn)行倫理法規(guī)通常以黨紀(jì)形式出現(xiàn),黨紀(jì)的立法位階、適用對(duì)象、強(qiáng)制力度都存在不如國法的缺陷,這影響了它在運(yùn)行中的權(quán)威與效用。再次,現(xiàn)存?zhèn)惱矸ㄒ?guī)之間存在協(xié)調(diào)障礙。由于立法過于分散,規(guī)范對(duì)象差異,原則、口徑區(qū)別等,倫理規(guī)范的約束力和嚴(yán)肅性都受到消極影響。 最后,現(xiàn)行倫理法規(guī)立法內(nèi)容科學(xué)性不足,影響立法效果實(shí)現(xiàn)。 現(xiàn)行法規(guī)往往存在核心概念表述不明,關(guān)鍵環(huán)節(jié)尤其是問責(zé)環(huán)節(jié)指示不明等問題, 使之在實(shí)踐中的可操作性大打折扣。 倫理規(guī)范設(shè)計(jì)的先天不足使其作為整體散落凌亂, 作為個(gè)體則軟弱無力, 協(xié)調(diào)有力的倫理規(guī)范體系更是無從談起。

(2) 制度執(zhí)行的虛置困境

我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)執(zhí)行中,“申報(bào)主體對(duì)個(gè)人收入不申報(bào)或申報(bào)不實(shí)不是個(gè)別現(xiàn)象,甚至很多地方如同虛設(shè)”[6]。無獨(dú)有偶,作為利益沖突制度另一項(xiàng)重要舉措的利益回避制度在執(zhí)行中也常常表現(xiàn)乏力。如我國現(xiàn)行法規(guī)明確要求利益回避,然而在現(xiàn)實(shí)生活中“蘿卜招聘”、單位或系統(tǒng)中近親繁殖現(xiàn)象屢見不鮮。2011年新出臺(tái)的《回避規(guī)定》雖然較以往所改善,然而依舊存在著懲戒偏輕和問責(zé)制落實(shí)缺失的流弊?；仡櫧陙淼母瘮〈蟀?無論是主政一方的薄熙來、陳良宇還是中央部委負(fù)責(zé)人的劉志軍、鄭筱萸,抑或是國企高管康日新,他們腐敗中都存在著罔顧利益沖突制度的情況。就十六大以來被查處的72名省部級(jí)高官中,確定親屬直接參與腐敗的有22人,占到三成[7]。如果考慮到,間接親屬和腐敗黑數(shù)等因素,實(shí)際比例更為觸目驚心。從中,我們能夠直觀地體會(huì)到現(xiàn)行制度在執(zhí)行中的虛置與無力。

(3) 職能協(xié)調(diào)的整合困境

利益沖突制度建設(shè)作為一個(gè)長期性的系統(tǒng)工程,需要職能明確、職權(quán)適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)予以落實(shí)。如上文所示,利益沖突制度建設(shè)的相關(guān)職能分布于紀(jì)委(監(jiān)察局)、組織(人事)部門等不同機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)在很多時(shí)候存在著部門協(xié)同與職能整合的問題。以利益沖突中的價(jià)值規(guī)范教育為例,按照職能設(shè)置,紀(jì)委和預(yù)防腐敗局明確承擔(dān)倫理規(guī)訓(xùn)職能,然而,當(dāng)前對(duì)公職人員能夠進(jìn)行長期、系統(tǒng)、專門和大范圍的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)卻是各級(jí)黨校和行政學(xué)院。但是,包括利益沖突價(jià)值教育在內(nèi)的廉政教育并不是黨校教育具有規(guī)定性的專門任務(wù)。協(xié)調(diào)問題在過程管理中顯得尤為突出。當(dāng)前,作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)的組織(人事)部門,雖然具有個(gè)案審查職能,但是卻不具備配套職權(quán)。具有配套職權(quán)的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)只有接受舉報(bào)后的被動(dòng)審查權(quán)限。實(shí)際上,現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中還會(huì)關(guān)涉監(jiān)察機(jī)構(gòu)、上級(jí)主管機(jī)關(guān)等等復(fù)雜關(guān)系,而這些機(jī)構(gòu)和部門之間并不存在制度性的協(xié)調(diào)機(jī)制,故而職能協(xié)調(diào)與整合更為困難。在現(xiàn)實(shí)中,“紀(jì)委在黨內(nèi)與組織、宣傳部門,在黨外與監(jiān)察部門、公檢法機(jī)關(guān)并無明晰的隸屬或協(xié)作關(guān)系可以遵照”[8]。同樣問題也出現(xiàn)在利益沖突風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施機(jī)構(gòu)——紀(jì)委和預(yù)防腐敗局——的職能整合上面。綜上,我們能夠看到無論是價(jià)值教育、過程實(shí)施、懲戒規(guī)訓(xùn)還是風(fēng)險(xiǎn)管理等各方面,相關(guān)機(jī)構(gòu)都存在著如何協(xié)調(diào)職能、明確責(zé)任、整合力量的問題,這會(huì)在相當(dāng)程度上對(duì)利益沖突制度的順利推行造成消極影響。

2.我國利益沖突制度發(fā)展中困境的成因

造成上述困境的原因相當(dāng)復(fù)雜,這既包括我國當(dāng)前政治制度化水平不充分、法制不健全、民主有待完善等具有普遍特征的結(jié)構(gòu)性原因,也包括一些特殊性因素的影響。鑒于普遍性原因?qū)W界多有關(guān)注,以下著力對(duì)這些特殊方面予以說明:

(1) 利益沖突制度演進(jìn)的復(fù)雜性

利益沖突制度在各國的發(fā)展差不多都經(jīng)歷了調(diào)試的歷程,皆非一蹴而就。這一過程,在東方社會(huì)顯得尤為曲折。韓國利益沖突制度從萌芽到真正實(shí)施差不多經(jīng)歷了30年[9]。就內(nèi)在規(guī)律而言,首先是因?yàn)槔鏇_突制度目標(biāo)直指政府“內(nèi)部人”利益,改革過程中勢必遭遇既得利益的阻撓與抗拒。穩(wěn)定與改革之間的權(quán)衡,必然會(huì)影響制度發(fā)展的進(jìn)度。這一點(diǎn)正如波普所指出的那樣,“試圖對(duì)過去的除惡現(xiàn)象進(jìn)行一次全面的清洗,最好的結(jié)局常常是改革受阻”[10]。其次,利益沖突制度演進(jìn)并非簡單的一次性創(chuàng)制過程,而是制度生長與調(diào)制、制度與制度之間配合與協(xié)同的復(fù)雜過程。利益沖突制度的設(shè)計(jì)具有極強(qiáng)的實(shí)踐性,需要在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題、摸索經(jīng)驗(yàn),從而進(jìn)行有針對(duì)性的提升。這并不是說逡巡不前是合理的,而是說制度成長需要一定的探索成本。最后,利益沖突制度演進(jìn)還可以視為普遍原則與具體環(huán)境相適應(yīng)的“生態(tài)”過程。通過倫理制度化防范利益沖突是普遍性要求,根據(jù)各國情況制定具有適度差異性的具體制度是其適應(yīng)性表現(xiàn)。例如,美國和法國在對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)書公開性上的不同尺度就與兩國的政治文化差異有關(guān)。這是普遍原則與具體環(huán)境適應(yīng)的結(jié)果,這種適應(yīng)性會(huì)增加制度演進(jìn)的復(fù)雜性。

(2) 性善論路徑依賴所導(dǎo)致的制約效應(yīng)

整風(fēng)運(yùn)動(dòng)和群眾運(yùn)動(dòng)是中共長期運(yùn)用的反腐策略,這兩種非制度化反腐形式背后都蘊(yùn)涵著性善論的價(jià)值支撐。整風(fēng)運(yùn)動(dòng)假設(shè)了人的倫理選擇可以被意識(shí)形態(tài)教育所改造,群眾運(yùn)動(dòng)則假設(shè)群眾,更為重要的是掌握群眾運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者先天具有道德優(yōu)勢。自上個(gè)世紀(jì)90年代以后,制度反腐之路開始受到執(zhí)政黨青睞,這勢必要求對(duì)之前盛行的性善論進(jìn)行某種反省。然而,由于歷史慣性的作用,性善論的影響至今沒有被完全消除,依舊妨礙著利益沖突制度的發(fā)展。這種影響不僅是思想的,也是制度的。一方面,基于人性善假設(shè)的思想慣性,我國的公職人員職業(yè)倫理教育定位高遠(yuǎn),希望通過強(qiáng)調(diào)思想的改造達(dá)到道德自律。這固然有其道理,然而如果僅僅關(guān)注于此就顯得有些片面。這會(huì)與利益沖突制度在價(jià)值教育方面所立足的基于人性自利的可接受性、基于防范利益沖突知識(shí)化的教育趨勢相違背。另一方面,這種人性善的假設(shè),至今依然潛伏于制度設(shè)計(jì)之中。比如,我國的制度設(shè)計(jì)往往在懲戒環(huán)節(jié)疏于規(guī)定或者懲戒輕微,對(duì)于監(jiān)督、問責(zé)、懲戒機(jī)構(gòu)的履職要求往往規(guī)定得不夠嚴(yán)密和細(xì)致。前者依然是將希望寄托在申報(bào)對(duì)象的自律,而后者則是對(duì)制度執(zhí)行者道德責(zé)任感某種過高信任的體現(xiàn)。這兩個(gè)方面問題的成因固然有更為復(fù)雜的背景,然而也都在很大程度上與人性善假設(shè)有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

(3) 中國特色人際網(wǎng)絡(luò)加劇私利界定的難度

費(fèi)孝通曾經(jīng)將中國的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形象地描述為“差序格局”。人們往往以個(gè)人為中心,以與個(gè)人關(guān)系遠(yuǎn)近為利益親疏的判斷依據(jù),這是中國社會(huì)人際交往的核心原則。越貼近中心,人與人之間的關(guān)系就越為緊密,利益之間的界限就越模糊。其中,家庭最為核心,家庭成員利益高度重合。其次是家族,個(gè)人興衰與家族榮譽(yù)往往具有緊密關(guān)聯(lián)。更為復(fù)雜的是,這種差序格局的影響在于,當(dāng)人們脫離熟人社會(huì),在家庭、家族利益之外,往往傾向于將朋友關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、同鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行某種程度的擬血源化,從而形成具有利益同盟體性質(zhì)的“圈子”。與具有個(gè)體本位意識(shí)的西方世界相比,國人的家庭意識(shí)、家族意識(shí)、小團(tuán)體意識(shí)表現(xiàn)得十分強(qiáng)烈。這意味著,在中國,家庭、家族與個(gè)人利益之間的關(guān)系更為密切,如何判定私利的界限變得更具難度。例如,按國際通行慣例,財(cái)產(chǎn)申報(bào)包括共同生活的未成年子女,然而,中國成年子女的利益與公職人員之間則表現(xiàn)得更為緊密；在家族利益的掩護(hù)下,公職人員借用親屬名義轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)顯得更為便捷。另外,朋友、同學(xué)這些基于交往的人際關(guān)系,在中國往往是利益沖突的中介與載體,這經(jīng)常造成包括利益回避、財(cái)產(chǎn)申報(bào)等在內(nèi)的利益沖突制度,在執(zhí)行中變得非常困難。

(4) 對(duì)利益沖突制度地位的認(rèn)識(shí)偏差阻礙發(fā)展

長期以來,與利益沖突相關(guān)的制度在我國都是被作為策略性手段而被提及。這一點(diǎn),在自覺建設(shè)利益沖突制度以后,并沒有得到徹底改觀。所謂反腐體系就是試圖通過整合防腐舉措,從而建立“綜合治理、標(biāo)本兼治、懲防并舉、注重預(yù)防”反腐模式。利益沖突制度正是在這種大背景下被廣泛關(guān)注的。然而,在其中,利益沖突制度依舊被視為一種具體措施而被提及,這是既往思維的延續(xù)。這顯然將利益沖突制度的內(nèi)涵理解得過于狹隘,對(duì)其建設(shè)的重要意義認(rèn)識(shí)不夠準(zhǔn)確。事實(shí)上,利益沖突制度在形式上包括健全財(cái)產(chǎn)申報(bào)、利益回避、離職后從業(yè)限制等諸多內(nèi)容,在過程上包括價(jià)值教育、過程管理與懲戒等諸多方面的有機(jī)統(tǒng)一。它在過程上與反腐體系基本重合,在內(nèi)容履行上涉及反腐體系建設(shè)的諸多方面。利益沖突制度的系統(tǒng)推進(jìn)與有力執(zhí)行內(nèi)在需要系統(tǒng)性思維的貫徹與指導(dǎo),需要將反腐體系內(nèi)部多個(gè)環(huán)節(jié)與方面進(jìn)行調(diào)整與配合,這使得利益沖突制度具有充當(dāng)建構(gòu)反腐體系內(nèi)在整合基礎(chǔ)的潛力。故而,有學(xué)者認(rèn)為“應(yīng)以防止利益沖突為核心,進(jìn)一步完善懲防腐敗體系”[11]。 而當(dāng)前對(duì)利益沖突在反腐體系建設(shè)中地位的認(rèn)識(shí),顯然還沒有達(dá)到這種高度,對(duì)利益沖突自身建設(shè)系統(tǒng)性的特點(diǎn),在決策層面還沒有形成清晰的認(rèn)知。

四、我國利益沖突制度的漸進(jìn)改革策略

利益沖突制度的推進(jìn)需從目標(biāo)與現(xiàn)狀兩個(gè)方面予以考慮,而考慮的重點(diǎn)是如何實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)結(jié)合。將國際經(jīng)驗(yàn)與我國國情相結(jié)合,走漸進(jìn)調(diào)整之路,是我國當(dāng)前的適宜選擇。

1.適時(shí)突破與逐步調(diào)整相結(jié)合,完善規(guī)范體系

國際上大多數(shù)實(shí)施利益沖突制度的國家,都以頒布倫理基本法的方式,通過一部成文法綜合大部分可能的關(guān)涉事項(xiàng)。這不僅徹底解決了多部立法所導(dǎo)致的執(zhí)行和銜接成本,而且強(qiáng)化了法規(guī)的嚴(yán)肅性和威懾力。故而,根據(jù)我國反腐敗的目標(biāo)與任務(wù),尤其是我國利益沖突的特殊性與規(guī)律性,適時(shí)出臺(tái)倫理基本法是倫理規(guī)范體系建設(shè)的重要目標(biāo)。這會(huì)將利益沖突制度納入國家法律體系,對(duì)于完善倫理體系具有奠基性的意義?？紤]這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長期性,以下幾方面可作為漸進(jìn)調(diào)整著力點(diǎn):統(tǒng)一黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)和刑事法規(guī)的原則、尺度,針對(duì)制度盲點(diǎn),進(jìn)行規(guī)范補(bǔ)充；重點(diǎn)完善現(xiàn)行法規(guī)在處罰力度、問責(zé)環(huán)節(jié)和監(jiān)督程序三個(gè)方面的漏洞與不足,強(qiáng)化可操作性；從阻力較小處入手,適時(shí)推動(dòng)專門法規(guī)出臺(tái),為最終出臺(tái)倫理基本法做準(zhǔn)備；完善立法技巧,提高立法科學(xué)性。在立法內(nèi)容上力求表述準(zhǔn)確性、精確性,克服立法內(nèi)容或是過于具體或是過分模糊的弊端；給予地方政府一定的廉政立法創(chuàng)新空間,支持地方在利益沖突立法方面進(jìn)行創(chuàng)新探索與經(jīng)驗(yàn)積累；針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門,尤其是公共物品和市場結(jié)合部門進(jìn)行有針對(duì)性的利益沖突制度制定。

2.技術(shù)策略與民主監(jiān)督相結(jié)合,提升執(zhí)行力

一方面,適當(dāng)運(yùn)用多種防范技術(shù)手段與策略。這包括:在科學(xué)界定利益的基礎(chǔ)上,引入包括合理預(yù)期、公職人員舉證責(zé)任等判斷利益沖突方法；建立廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng),提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力；酌情設(shè)計(jì)廉政工具,如倫理承諾、利益的公開登記等等；通過尋找突破口,破解敏感法規(guī)實(shí)施阻力。另一方面,逐步擴(kuò)大防范利益沖突的公開性和參與性,增強(qiáng)公開性。首先,公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)書可以考慮有區(qū)別地適當(dāng)公開,接受監(jiān)督。對(duì)于高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)書應(yīng)向負(fù)責(zé)其產(chǎn)生的黨代會(huì)和人大所指定的委員會(huì)公開。這樣做的目的是適度擴(kuò)大公開范圍,而又使得這種公開處于可控的范圍。對(duì)于基層官員,可以考慮分階段、分內(nèi)容地面向社會(huì)普遍公開。其次,強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制,發(fā)揮多元監(jiān)督主體作用。在我國這意味著要加強(qiáng)以黨員權(quán)利為核心的黨內(nèi)民主,尋找黨代會(huì)對(duì)黨員干部的監(jiān)督職能；在政府層面推行信息公開、行政民主,擴(kuò)大公民參與的方式與渠道；在社會(huì)層面,尋求社會(huì)組織、新聞媒體、企業(yè)單位參與監(jiān)督。

3.協(xié)作與重構(gòu)相結(jié)合,整合機(jī)構(gòu)職能

逐步取消組織(人事)部門在利益沖突制度中的一線職能,其職能由紀(jì)委和預(yù)防腐敗局分擔(dān)。這是因?yàn)槎咴诼毮苌暇哂忻鞔_分工的基礎(chǔ),二者在人員上的交叉又有利于彼此的溝通與協(xié)調(diào)。除此之外,還要加強(qiáng)紀(jì)委、檢察院之間的溝通與協(xié)調(diào)。具體來說:第一,加強(qiáng)紀(jì)委和檢察院在職能溝通方面的制度化,建立必要的通報(bào)渠道和協(xié)同機(jī)制。第二,將過去分屬于紀(jì)委和組織(人事)部門的審查權(quán),明確劃歸紀(jì)委,同時(shí)變目前的被動(dòng)審查為主動(dòng)審查。第三,推動(dòng)預(yù)防腐敗局向?qū)ｉT化的制度實(shí)施機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化,這是職能整合的重點(diǎn)。為了更好地實(shí)施制度,許多國家都設(shè)置了專門機(jī)構(gòu)作為組織保障。這樣做的好處在于,可以明確責(zé)任、提高專業(yè)化水平。我國預(yù)防腐敗局的產(chǎn)生本身就有與國際接軌的背景,其主要職能也與《聯(lián)合國反腐敗公約》和很多國家的獨(dú)立執(zhí)行利益沖突機(jī)構(gòu)的職責(zé)是吻合的[12],預(yù)防腐敗局存在著在利益沖突制度建設(shè)中充當(dāng)專門機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)。下一步可以從四個(gè)方面充實(shí),使之更好地發(fā)揮作用。一是承擔(dān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理職能。在各單位設(shè)置專職預(yù)防腐敗干部,管理、實(shí)施從組織部門劃分出來的財(cái)產(chǎn)申報(bào)職能,并使之與預(yù)防腐敗局相互配合。鑒于預(yù)防腐敗局屬于國務(wù)院序列,出于合法性需要,可考慮在黨內(nèi)設(shè)立倫理委員會(huì)與其合署辦公。二是加強(qiáng)預(yù)防腐敗局在倫理咨詢方面的業(yè)務(wù)水平與能力,使之向?qū)I(yè)的利益沖突防范技術(shù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)方向發(fā)展。三是與紀(jì)委明確分工,預(yù)防腐敗局專注于利益沖突制度中的教育、實(shí)施環(huán)節(jié),紀(jì)委負(fù)責(zé)審查、監(jiān)督和懲戒環(huán)節(jié)。四是使預(yù)防腐敗局與各級(jí)黨校、行政學(xué)院相互配合,使得利益沖突防范教育能夠長期化、制度化地成為公職人員培訓(xùn)內(nèi)容。

4.綜合性與基礎(chǔ)性相結(jié)合,保證制度可持續(xù)發(fā)展

利益沖突制度內(nèi)部元素的提升與調(diào)整并不必然帶來制度的良好運(yùn)作,這一目的的實(shí)現(xiàn)需要其他綜合性配套與支持。第一,明確地將利益沖突制度置于建設(shè)國家反腐體系的核心地位,在制度設(shè)計(jì)方面予以通盤考慮[13]。第二,徹底摒棄人性善的影響,按照自利人假設(shè)進(jìn)行利益沖突制度的整體構(gòu)思與規(guī)劃[14]。第三,培育廉潔文化,培育對(duì)腐敗零容忍的公共文化氛圍[15]。第四,對(duì)具有國情特殊性的利益沖突現(xiàn)象進(jìn)行深入的分析和認(rèn)真的理論和立法準(zhǔn)備,為立法改善提供智識(shí)支撐。第五,理性看待利益沖突制度的發(fā)展歷程,既能積極進(jìn)取,又不激進(jìn)盲目。第六,積極推進(jìn)包括信息公開制度、保護(hù)舉報(bào)人制度、金融實(shí)名制制度等一系列配套制度和法規(guī),使利益沖突制度能夠真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來[16]。第七,在倡導(dǎo)公職人員申報(bào)信息公開化的基礎(chǔ)上,認(rèn)真研究如何實(shí)現(xiàn)這種公開性和隱私保護(hù)之間的關(guān)系。這既符合法治的精神,也可以成為打消部分公職人員顧慮的舉措。

五、結(jié) 語

隨著中國制度化反腐進(jìn)程的不斷推進(jìn)，利益沖突制度越來越受到人們的重視。然而，在人們對(duì)利益沖突制度寄予厚望的同時(shí)，也不得不正視利益沖突制度自身的演進(jìn)規(guī)律和它在中國社會(huì)發(fā)展所面臨的特殊困境。利益沖突制度在推進(jìn)的過程中，要受到倫理規(guī)范認(rèn)知與制度建設(shè)水平的雙重制約。對(duì)這兩方面的提升與完善，不僅要考慮國際經(jīng)驗(yàn)的普遍性要求，更要認(rèn)識(shí)到由于不同文化網(wǎng)絡(luò)和歷史脈絡(luò)所造成的特殊因素的影響。這意味著對(duì)中國利益沖突制度建設(shè)的思考，要兼顧國際視野與本土關(guān)懷、歷史感與現(xiàn)實(shí)意識(shí)的多重視角。中國的利益沖突制度的未來發(fā)展，只能是通過不斷試錯(cuò)與調(diào)整，在積極完善既有制度的同時(shí)，尋求制度創(chuàng)新與制度突破的漸進(jìn)道路[17]。

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