杜 軍， 張健東， 董春輝

（1.哈爾濱工程大學(xué) 信息化處,黑龍江 哈爾濱 150001；2.國(guó)防科學(xué)技術(shù)大學(xué) 訓(xùn)練部，湖南 長(zhǎng)沙 410073；3.哈爾濱工程大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150001）

高校校園危機(jī)即圍繞高校發(fā)生的意外事故，并對(duì)學(xué)校成員造成不安、壓力、傷害，而以校園現(xiàn)有的人力與資源，難以立即有效解決的緊急事件。高校危機(jī)管理是美國(guó)政府和社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，各級(jí)政府對(duì)此相當(dāng)重視，并制定了一系列的政策法規(guī)和詳細(xì)匹配的操作指南。美國(guó)的危機(jī)管理具有先進(jìn)的管理理念，長(zhǎng)效的危機(jī)管理預(yù)案，有效的危機(jī)預(yù)防教育體系以及強(qiáng)有力的社會(huì)支持系統(tǒng)的危機(jī)管理機(jī)制。相比之下，我國(guó)高校危機(jī)管理工作尚未形成完整體系，理論研究相對(duì)滯后，有效的危機(jī)管理模式和相關(guān)機(jī)制的欠缺極大地影響了高校解決各類危機(jī)的有效性。高校在社會(huì)發(fā)展中具有特殊地位，一旦該領(lǐng)域出現(xiàn)群體危機(jī)，其后果將難以設(shè)想。[1]做好校園危機(jī)管理是政府、社會(huì)及高校的義務(wù)和責(zé)任。

圖1 美國(guó)危機(jī)管理體系

一、美國(guó)高校危機(jī)管理“五化”建設(shè)理念

美國(guó)高校在校園危機(jī)管理方面有許多先進(jìn)的理念，筆者將其概括為“五化”建設(shè)理念：第一，完善的管理機(jī)制——危機(jī)管理專業(yè)化。美國(guó)高校危機(jī)管理是四級(jí)管理模式，各級(jí)（聯(lián)邦—州—縣—學(xué)校）都設(shè)有專門的管理機(jī)構(gòu)，美國(guó)著力形成了一個(gè)集合政府組織、非政府組織、志愿者組織、社區(qū)組織等的管理框架，從而構(gòu)建起政府、社區(qū)、警察、醫(yī)療等各種組織機(jī)構(gòu)的“多元共治”的危機(jī)管理體系。第二，先進(jìn)的管理理念——危機(jī)管理全面化。美國(guó)高校危機(jī)管理的核心理念為全面參與、整體治理，并認(rèn)為有效的危機(jī)管理體系是一個(gè)由不同的子系統(tǒng)組成的有機(jī)體系，如信息系統(tǒng)、溝通系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)等（見(jiàn)圖1）。第三，完備的法律法規(guī)——危機(jī)管理法制化。美國(guó)高校于二十世紀(jì)七十年代初正式制定校園法律。目前，美國(guó)高校校園安全管理法律體系已基本完善，全面覆蓋校園安全管理的方方面面。特別需要指出的是，美國(guó)用立法的形式把建設(shè)安全學(xué)校確定為國(guó)家的教育目標(biāo)之一。第四，明晰的法律權(quán)責(zé)——危機(jī)管理社會(huì)化。美國(guó)高校危機(jī)管理已全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，一方面實(shí)行校園警察制度，由政府在大學(xué)園區(qū)設(shè)立安全管理機(jī)構(gòu)“公共安全部”負(fù)責(zé)實(shí)施安全管理；另一方面充分挖掘社會(huì)資源參與危機(jī)管理，如高校必須培訓(xùn)部分教師、學(xué)生來(lái)保證危機(jī)發(fā)生時(shí)有志愿者協(xié)助校方、警方等應(yīng)急管理部門開(kāi)展工作。第五，先進(jìn)的預(yù)警體系——危機(jī)管理現(xiàn)代化。美國(guó)高校已基本淘汰傳統(tǒng)的機(jī)械防范手段，充分依靠網(wǎng)絡(luò)、電子等高科技防范手段進(jìn)行管理。[2]除此之外，美國(guó)高校還建立了多功能的電子信息監(jiān)控嚴(yán)密的安全防范體系，如防盜、交通安全、防火、報(bào)警等，完善的技術(shù)設(shè)施使校園安全防范形成了縱橫交錯(cuò)、點(diǎn)面結(jié)合的嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)等。

二、中美高校危機(jī)管理比較分析

1.中美高校危機(jī)管理意識(shí)比較分析

美國(guó)高校危機(jī)管理意識(shí)全面深入人心，美國(guó)FEMA高度重視高校危機(jī)管理，對(duì)各高校教職工及學(xué)生進(jìn)行高校危機(jī)教育指導(dǎo)，并且向高校提供“校園多風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案”、“突發(fā)事件管理系統(tǒng)的學(xué)校應(yīng)用”以及“地震逃生教師手冊(cè)”等危機(jī)管理課程，培養(yǎng)其危機(jī)意識(shí)。另外，各個(gè)高校也會(huì)制定危機(jī)預(yù)案，并且對(duì)教職工及學(xué)生進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案演練，以使師生熟悉本校應(yīng)急預(yù)案流程和危機(jī)管理內(nèi)容，掌握在危機(jī)發(fā)生時(shí)應(yīng)該如何保護(hù)自身安全。學(xué)校也會(huì)對(duì)危機(jī)發(fā)生后的相應(yīng)的相關(guān)人員進(jìn)行心理輔導(dǎo)及咨詢，減少高校危機(jī)發(fā)生的可能性。通過(guò)這一系列的培訓(xùn)，美國(guó)高校師生具有較強(qiáng)的危機(jī)意識(shí)，并能在危機(jī)發(fā)生時(shí)保護(hù)自身安全，避免危機(jī)事態(tài)擴(kuò)大。

較美國(guó)而言，我國(guó)的高校危機(jī)教育還處于空白階段，雖然我國(guó)高校危機(jī)管理意識(shí)有所增強(qiáng)，但大部分人員高校危機(jī)管理意識(shí)淡漠，高校危機(jī)事件頻發(fā)。我國(guó)的高校管理中較少提到危機(jī)管理問(wèn)題，也沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)為高校提供危機(jī)管理課程，使得大部分高校對(duì)危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)不重視。學(xué)校也沒(méi)有制定系統(tǒng)的危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，學(xué)校中缺乏危機(jī)管理意識(shí)成為一種很普遍的現(xiàn)象。一些學(xué)校會(huì)有針對(duì)地震、火災(zāi)的演練，但是大部分師生并不重視，學(xué)校也沒(méi)有對(duì)其他可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行教育及普及，增強(qiáng)師生的危機(jī)觀念，樹(shù)立正確的危機(jī)意識(shí)，以至于真正的危機(jī)發(fā)生的時(shí)候?qū)W生會(huì)發(fā)生恐慌的現(xiàn)象，不懂得怎樣保護(hù)自身安全，出現(xiàn)手足無(wú)措的慌亂場(chǎng)面，使危機(jī)的破壞范圍擴(kuò)大，高校應(yīng)對(duì)危機(jī)的成本增加。另外，高校危機(jī)管理中對(duì)個(gè)人生命的重視不足，意識(shí)淡漠。

2.中美高校危機(jī)管理法制建設(shè)比較分析

美國(guó)的高校危機(jī)管理法律法規(guī)完備，有利于保障校園危機(jī)突發(fā)事件實(shí)施的正確性及高效性。美國(guó)為保證校園安全進(jìn)行了大量的立法研究，試圖從法律途徑減少高校危機(jī)發(fā)生的頻率，以此保證校園安全。為了幫助州政府應(yīng)對(duì)高校危機(jī)的挑戰(zhàn)，國(guó)會(huì)于1990年通過(guò)了《校園犯罪意識(shí)和校園安全法》。除了各州政府通過(guò)立法保障校園安全，各個(gè)高校也制定了一些管理規(guī)定，減少校園危機(jī)的發(fā)生。另外，法律也明確規(guī)定了政府、學(xué)區(qū)、學(xué)校以及社區(qū)組織等在高校危機(jī)管理中的責(zé)任及義務(wù)，建立起“人人有責(zé)”的高校危機(jī)管理應(yīng)對(duì)機(jī)制。

我國(guó)各個(gè)高校都有明確的校規(guī)校紀(jì)，但是卻沒(méi)有法律效力，高校危機(jī)管理只停留在校規(guī)校紀(jì)層面，校園法律法規(guī)不健全，處于空白階段。雖然我國(guó)高校的校規(guī)校紀(jì)對(duì)學(xué)生有一定的約束力，但在近年來(lái)頻發(fā)的高校危機(jī)管理糾紛中，校規(guī)校紀(jì)的法律效力卻成為了雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。我國(guó)高校的校規(guī)校紀(jì)雖然是管理學(xué)生的“法律”，但對(duì)于應(yīng)對(duì)高校危機(jī)突發(fā)事件卻并沒(méi)有效力，對(duì)于危機(jī)應(yīng)對(duì)的權(quán)利及義務(wù)也沒(méi)有明確規(guī)定。

3.中美高校危機(jī)管理機(jī)制比較分析

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，美國(guó)高校已經(jīng)形成了一套相對(duì)完善和科學(xué)的危機(jī)管理機(jī)制。美國(guó)高校危機(jī)管理是建立在“全面管理”理念基礎(chǔ)之上的，通過(guò)法制化手段，建立了一套具有完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、高效的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會(huì)應(yīng)對(duì)能力的體系。美國(guó)的高校危機(jī)管理也同時(shí)體現(xiàn)出“全程管理”的思想，即將危機(jī)的發(fā)展劃分為三個(gè)時(shí)期：潛伏期、爆發(fā)期、恢復(fù)重建期。[3]在危機(jī)潛伏期中，主要做好事前的預(yù)防，潛伏期解決危機(jī)應(yīng)該是最成功的危機(jī)解決辦法。美國(guó)教育部在此基礎(chǔ)上制定了高校危機(jī)管理的模式，已形成體系較為完善的大聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

近年來(lái)，我國(guó)高校危機(jī)管理機(jī)制發(fā)展較快，對(duì)此已有初步探索，但不具備法律效力，往往是獨(dú)立部門單獨(dú)工作，體系尚不健全。學(xué)校和政府部門普遍缺乏專門的、常設(shè)的機(jī)構(gòu)來(lái)從事危機(jī)事件的管理工作，大多是針對(duì)某一突發(fā)事件臨時(shí)組成的非常設(shè)機(jī)構(gòu)。高校危機(jī)管理中除個(gè)別針對(duì)校園可能發(fā)生的事故有一些初步的預(yù)防措施外，普遍缺乏整體的危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，缺乏一套行之有效的危機(jī)管理工作體系。

4.中美高校危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制比較分析

危機(jī)的發(fā)生通常都是不可預(yù)知的，因此在危機(jī)發(fā)生之前，高校要做好充分的準(zhǔn)備，制定相應(yīng)的預(yù)警預(yù)案，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生。美國(guó)認(rèn)為，最成功的危機(jī)解決辦法是在危機(jī)的潛伏期解決危機(jī)，即要做好危機(jī)的預(yù)防及預(yù)警。美國(guó)已經(jīng)形成比較全面周到的高校危機(jī)管理預(yù)警預(yù)案，并且具有很強(qiáng)的時(shí)效性。美國(guó)認(rèn)為，學(xué)校必須定期開(kāi)展工作，排除各種潛在的危險(xiǎn)因素，包括：評(píng)估校園里各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)；評(píng)估校園周圍環(huán)境可能存在的危險(xiǎn)因素，積極參與所在社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和危機(jī)緩解計(jì)劃；保持與各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、非政府組織以及社區(qū)組織的信息暢通。[4]校園警察制度是美國(guó)特色的高校危機(jī)管理的預(yù)防措施，這一制度規(guī)定了美國(guó)校園警察兩方面的職能：一方面是執(zhí)法職能，即依法打擊犯罪，保障校園安全；另一方面是安全管理職能，即安全防范，維護(hù)校園治安秩序，為師生安全服務(wù)。

近年來(lái)，我國(guó)許多高校認(rèn)識(shí)到建立危機(jī)應(yīng)急預(yù)警預(yù)案對(duì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要性和意義，紛紛建立本校應(yīng)對(duì)危機(jī)的預(yù)案。但是，多數(shù)高校的應(yīng)急預(yù)案并不完善，時(shí)效性較差，實(shí)施性低。在制定預(yù)警預(yù)案時(shí)，大部分高校并沒(méi)有實(shí)地取證和深入調(diào)查，只是結(jié)合自身?xiàng)l件，簡(jiǎn)單地借用其他國(guó)家和地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案，沒(méi)有考慮預(yù)案本身的時(shí)效性和實(shí)施的可能性。同時(shí)，許多高校也沒(méi)有對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行演練。

表1 中美高校危機(jī)管理現(xiàn)狀對(duì)比

三、對(duì)我國(guó)高校危機(jī)管理的啟示

由于政治制度、意識(shí)形態(tài)及文化背景的不同，中美兩國(guó)在高校危機(jī)管理方面也有所不同。美國(guó)高校危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)豐富，做法成熟，對(duì)我國(guó)高校危機(jī)管理有五方面啟示：第一，加大法制教育的力度。高校應(yīng)采取一系列措施，努力設(shè)法避免各類校園危機(jī)的發(fā)生：加強(qiáng)對(duì)全體學(xué)生和教職工的危機(jī)教育、安全教育、法制教育和心理素質(zhì)教育等，使他們自覺(jué)地用法律法規(guī)規(guī)范自己的言行；定期組織全員實(shí)施校園危機(jī)模擬實(shí)戰(zhàn)演練，提高師生的應(yīng)急能力。[5]第二，建立法律地位明確的管理機(jī)構(gòu)。[6]長(zhǎng)期以來(lái)在應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件時(shí)，我國(guó)高校往往都是獨(dú)立部門，單體工作，出現(xiàn)分工不明確，責(zé)任落實(shí)不到位等現(xiàn)象，形成了多部門聯(lián)動(dòng)的寬域度處理機(jī)制。只有依法規(guī)定高校危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能地位、權(quán)力責(zé)任以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源等內(nèi)容，才能保證這些機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，確保在發(fā)生突發(fā)危機(jī)時(shí)可以調(diào)動(dòng)各方面的資源進(jìn)行應(yīng)對(duì)和處理。第三，制訂校園安全法。各高校應(yīng)積極聯(lián)合起來(lái)，并向立法部門建議盡快制定一部全國(guó)性的法律以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。同時(shí)，及時(shí)修改現(xiàn)有高等教育法律中存在的不適應(yīng)之處，修改相關(guān)教育法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，理順教育主體相互之間的關(guān)系，規(guī)范各主體的權(quán)利、行為和義務(wù)，明確學(xué)校、教職工、學(xué)生在校園危機(jī)管理中的身份與地位，以及各方之間相互的法律關(guān)系，增加程序性規(guī)定，增強(qiáng)法律的操作性。第四，樹(shù)立依法治校的理念，優(yōu)化校園的法制環(huán)境。積極爭(zhēng)取各級(jí)各類政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量的支持，建立起學(xué)校、行政、社會(huì)一體化的危機(jī)管理組織架構(gòu)。[7]堅(jiān)持預(yù)防為主、兼顧應(yīng)對(duì)，建立起一套反應(yīng)迅速、調(diào)控靈活的危機(jī)預(yù)防管理體系。同樣，教育管理部門要有相應(yīng)的督促、檢查和考核制度，把法律素質(zhì)和落實(shí)教育法律法規(guī)的情況，作為對(duì)高校評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。高校則要全面推進(jìn)依法治校的工作，如聘請(qǐng)法律顧問(wèn)、建立法制工作機(jī)構(gòu)等，提高依法治校操作水平，在廣大師生中開(kāi)展法律、法規(guī)學(xué)習(xí)和法制教育。第五，依法實(shí)施責(zé)任追究制度。各職能機(jī)構(gòu)要認(rèn)真履行法定的職責(zé)，對(duì)于不能履行職責(zé)而造成一定后果的責(zé)任部門和責(zé)任人，要追究其失職的責(zé)任。對(duì)于在突發(fā)事件中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任的學(xué)生和教職工及其他人員，要按照法律法規(guī)給予相應(yīng)的處分、處罰或制裁，對(duì)于造成經(jīng)濟(jì)損失的要承擔(dān)民事責(zé)任，構(gòu)成犯罪的要追究其刑事責(zé)任。[8]

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