鞏世廣

（南京農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，江蘇 南京 210095）

一、江蘇省食品安全問題現(xiàn)狀

江蘇省是食品產(chǎn)業(yè)大省，現(xiàn)有食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和餐飲服務(wù)單位近52萬家，從業(yè)人員220多萬人，食品工業(yè)年銷售收入超過3 600億元，有15種主要食品產(chǎn)量位居全國前10位。近年來，江蘇省食品安全事件屢有發(fā)生（如表1所示）。不僅對食用者的身體產(chǎn)生很大傷害，也對社會公信度產(chǎn)生很壞影響。由圖1可以看出，僅在2012年 1月至5月期間，江蘇省發(fā)現(xiàn)的食品安全事件共計6 000余件，排名全國第4。解決食品安全問題 已是迫在眉睫。

表1 近年來江蘇重大食品安全事件統(tǒng)計表

圖1 2012年1月至5月食品安全事件數(shù)量統(tǒng)計表

二、江蘇省現(xiàn)行食品安全監(jiān)管模式評價

我國1995年頒布了《食品衛(wèi)生法》，2009年6月出臺了《中華人民共和國食品安全法》，規(guī)定國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，綜合協(xié)調(diào)食品安全相關(guān)事宜，重新劃分衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)和食品藥品5個部門的職能范圍。2011年以來，江蘇省制訂并發(fā)布了《江蘇省食品安全信息報告與溝通管理規(guī)定（試行）》《江蘇省食品安全工作考核辦法（試行）》《江蘇省食品安全工作責任制與責任追究辦法（試行）》和《江蘇省食品安全舉報獎勵辦法》，在這些政策基礎(chǔ)上形成了“聯(lián)合執(zhí)法”監(jiān)管模式。

“聯(lián)合執(zhí)法”監(jiān)管模式以基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）為主體，從本轄地相關(guān)職能部門抽取人員組成聯(lián)合執(zhí)法隊，全面負責轄區(qū)針對食品質(zhì)量的檢查、抽查與監(jiān)管，既包括對各食品生產(chǎn)企業(yè)、食品銷售企業(yè)、食品銷售渠道的日常檢查，又包括對重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點領(lǐng)域、特殊市場、特殊時期進行的重點排查。各企業(yè)及市場的檢查結(jié)果登記在案，并按相關(guān)條例給予相應(yīng)的公示和處罰?？傮w來說，“聯(lián)合執(zhí)法”監(jiān)督模式對保證食品安全起到了一定的監(jiān)管作用，但其管理漏洞也不容忽視。

1．聯(lián)合執(zhí)法缺乏效率

聯(lián)合執(zhí)法隊雖然是由來自多個單位的人員共同組成，但仍僅僅是政府職能部門參與，并未包括市場、媒體及公眾人員。監(jiān)管的運行機制雖然采取了“靈活機動、全面普查與重點抽查相結(jié)合”的原則，但這些檢查活動遠未達到市場需要。而且聯(lián)合執(zhí)法存在著潛在的“免費搭便車”心理，降低了執(zhí)法效率。

2．聯(lián)合執(zhí)法不易追責

聯(lián)合執(zhí)法隊雖然從形式上壯大了陣容，從內(nèi)容上涵蓋更廣，也有利于各個相關(guān)單位和相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)，但這種管理形式卻不利于問責。一旦某地出現(xiàn)了食品安全事件，其監(jiān)管責任理所當然應(yīng)由該地的食品安全聯(lián)合執(zhí)法隊承擔，但由于該聯(lián)合執(zhí)法隊是由當?shù)卣吐毮懿块T工作人員聯(lián)合組成，很難追責到具體單位和部門，食品安全事件的最終代價還是由消費者承擔。

3．考核機制存在弊端

食品安全問題實行的是“結(jié)果考核”“一把手負責”的考核機制。即：若某地出現(xiàn)了嚴重的食品安全事件就會追究該地監(jiān)管部門甚至行政機關(guān)“一把手”的責任，其目的是促使監(jiān)管部門和行政機關(guān)認真對待、提前宣傳、提前預防、嚴厲打擊危害食品安全的行為，但同時該機制也會造成對食品安全事件的主觀掩蓋，使食品安全問題有機會進一步擴散，形成更大的消極影響。

4．信息不完全、不對稱

能接觸到核心的信息的往往是生產(chǎn)經(jīng)營者的內(nèi)部成員，普通群眾對食品生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部運營狀況并不了解，對食品的質(zhì)量標準也不明確，對食品安全事件的處理程序更不清楚，導致群眾參與監(jiān)督有熱情、無方法、無效果。

5．企業(yè)尋租普遍存在

雖然查處食品安全企業(yè)是通過聯(lián)合執(zhí)法隊執(zhí)行的，但由于缺少對執(zhí)法隊本身足夠的監(jiān)督，企業(yè)尋租存在相當?shù)目臻g，甚至因追求自身的利益為了罰款而檢查，這樣不僅對食品安全產(chǎn)生很大的威脅，更會對社會產(chǎn)生非常消極的影響。

6．相關(guān)政策法規(guī)不夠完善

雖然國家制定了《食品安全法》，江蘇省也出臺了許多規(guī)定，但仍有不少監(jiān)管盲區(qū)。不法經(jīng)營商總在千方百計地尋求法律法規(guī)的漏洞，給政府和法律部門提出了更高的要求［1］。

三、進一步完善江蘇省食品安全監(jiān)管體系的思路

西方國家的經(jīng)濟學理論根基和政策根基是建立在“經(jīng)濟（理性）人假設(shè)”的基礎(chǔ)之上，即認為人是自私的，所有行動都是為了追求自身的利益最大化。而中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟理論和政策根基則是建立在“高尚人假設(shè)”的基礎(chǔ)之上。其實，以上兩種假設(shè)都是極端化的假設(shè)，從而在這種極端假設(shè)基礎(chǔ)上建立的理論或制定的政策也就因脫離了實際而效果不佳。

筆者嘗試提出“社會經(jīng)濟人假設(shè)”，即：人即是自然的，又是社會的，既需要面包、住房，也需要精神、友情、愛情和親情；既會追求自身的利益，又會在乎別人看待自己的眼光。人的行為是出于對上述情況的綜合考慮，而基于以上考慮的法律和政策才能真正起到應(yīng)有的效果。

1．治理主體多元化

食品安全關(guān)乎到每位國民的身體健康，理應(yīng)做到全民聯(lián)合，共同抵制危害食品安全的行為。政府作為主要的監(jiān)管者和處罰者，其角色不容忽視，同時應(yīng)發(fā)揮廣大新聞媒體、公眾的參與熱情，徹底掃除不法分子的生存空間。

2．管理模式“廢塊立條”

廢除現(xiàn)存分段管理的“塊狀”體制，設(shè)立“條狀”管理體制，將食品安全監(jiān)督職能全部賦予質(zhì)監(jiān)部門?！皦K狀”體制下，各部門在聯(lián)合執(zhí)法時出于自身利益考慮，很容易造成消極怠工、相互扯皮和推諉責任的情況，導致管理成本居高、監(jiān)管效率低下、監(jiān)管盲區(qū)頑固的現(xiàn)象。通過建立“條狀”管理能使監(jiān)管更專業(yè)、更迅速、更易于歸責。

3．考核機制注重效率

監(jiān)管部門的一切行為應(yīng)當以民眾利益為出發(fā)點，制定政策、發(fā)布文件、開展執(zhí)法監(jiān)管等行動。若這些政策、文件、行為危害了民眾的利益，則追究相關(guān)責任人的責任；若政策、文件、行為本身沒錯，即使出現(xiàn)了食品安全事件也可以實行“盡責免責”?！罢撸袨椤笨己藱C制能從制度上保障食品監(jiān)管部門和主管部門放開手腳、大膽查處發(fā)現(xiàn)的食品安全事件，從而盡快消除惡性事件的蔓延。

4．信息平臺實現(xiàn)共享

通過拓寬舉報途徑減少信息不完全和信息不對稱現(xiàn)象。嚴格按照《江蘇省食品安全舉報獎勵辦法》完善舉報途徑：不斷完善當面、電話、傳真、網(wǎng)絡(luò)、信函等舉報途徑。打造共享的信息平臺，將對各企業(yè)食品的歷次監(jiān)測數(shù)據(jù)輸入到共享的信息平臺，每個人都可以隨時進入該系統(tǒng)查詢監(jiān)測結(jié)果，實現(xiàn)即時監(jiān)督，隨時管理。

5．法律體系逐步完善

我國頒布的有關(guān)食品安全方面的法律、法規(guī)、司法解釋等達840多部，其中基本法律法規(guī)107部，專項法律法規(guī)683部，相關(guān)法律法規(guī)50部［2］。但社會在不斷地發(fā)展，食品安全事件的類型也在不斷地變換，這就要求法律法規(guī)的完善工作也要不斷地發(fā)展，不斷地填補漏洞彌補空白。

6．供應(yīng)鏈管理進一步完善

影響食品安全的因素涉及方方面面，從供應(yīng)鏈的角度來說，主要包括生產(chǎn)、加工、儲存、流通、銷售、購買、售后服務(wù)等各個環(huán)節(jié)。要將每個環(huán)節(jié)的食品安全風險降到最低，不僅要“與蟲子、細菌、病毒做斗爭”，重視科學技術(shù)的研發(fā)，將由于“無知”造成的食品安全問題降到最低，還要“與人作斗爭”，堅決打擊為一己之私、明知故犯的無良行為［3］。一旦出現(xiàn)食品安全問題，追責時要有溯及力。

7．徹底斬斷尋租鏈

相關(guān)部門在監(jiān)督企業(yè)行為的同時也面臨著企業(yè)尋租、行賄的誘惑，甚至還有監(jiān)管部門故意為難企業(yè)，以逼其尋租。以往及現(xiàn)存的政策是對尋租、索租、逼租的雙方都進行處罰，這就在機理上促成尋租者和索租者、逼租者達成共謀。實際上，最優(yōu)的策略應(yīng)該是：尋租者只要將尋租、索租、逼租的事實向法律部門如實反映，則不僅可以重新得到自己付出的尋租成本，還可以得到額外的獎勵，而獎勵金來自于對監(jiān)管部門的罰金。這樣，才能真正斬斷罪惡的尋租鏈。

［1］ 周應(yīng)恒，王二朋．優(yōu)化我國食品安全監(jiān)管制度：一個分析框架［J］．南京農(nóng)業(yè)大學學報，2012（10）：119－123．

［2］ 袁文藝，程啟智，曠錦云．中國食品安全管制的變遷規(guī)律分析［J］．云南財經(jīng)大學學報，2011（4）：117．

［3］ 周應(yīng)恒．“全球化時代中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展與變遷”國際學術(shù)研討會上的主題報告［R］．2012－10－13．