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我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建及配套政策研究

2013-08-28 13:57:00張合林賈晶晶
地域研究與開發(fā) 2013年5期
關(guān)鍵詞:統(tǒng)一用地城鄉(xiāng)

張合林,賈晶晶

(鄭州大學(xué)a.商學(xué)院;b.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究中心,鄭州450001)

1 問題的提出與研究思路

1.1 問題的提出及研究意義

我國(guó)國(guó)有土地市場(chǎng)制度日趨完善,農(nóng)用地使用制度也在不斷進(jìn)行變革,然而農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地使用制度這塊卻一直沒有較大進(jìn)展[1]。伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加速推進(jìn),集體建設(shè)用地自發(fā)進(jìn)入土地市場(chǎng)隱形流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前社會(huì)的一種普遍現(xiàn)象,并由此引發(fā)一系列不良經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。在當(dāng)前社會(huì),集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)入市的例子屢見不鮮。深究其原因,均是源于土地非農(nóng)化所產(chǎn)生高額增值收益的刺激驅(qū)動(dòng)。再加之我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)在農(nóng)村集體建設(shè)用地這塊又保留了一定的空間,因而,全國(guó)大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)涌現(xiàn)于市[1],從一定意義上而言,這一塊可稱之體制外土地市場(chǎng),它與城市建設(shè)用地市場(chǎng)割裂開來(lái)[2]。我國(guó)土地所有制歷來(lái)就是二元化,這是因?yàn)槲覈?guó)建設(shè)用地一直被硬性劃分為國(guó)有和農(nóng)村集體所有兩類。此兩類制度為割裂的城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理體制奠定了基礎(chǔ),導(dǎo)致我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)呈現(xiàn)割裂的局面[3]。

目前,在中國(guó)廣東、浙江、安徽、河南、成都和重慶等地的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)或?qū)嶒?yàn)進(jìn)行得如火如荼。比如,早在2005年發(fā)布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》,其參照國(guó)有土地的相關(guān)辦法,用立法的形式將農(nóng)村集體土地按照“同地、同價(jià)、同權(quán)”這一原則納入統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)[1,4],開創(chuàng)了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的先河。成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)又在自身基礎(chǔ)上大力發(fā)展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作,試辦土地交易所,為統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建的研究積累了經(jīng)驗(yàn)。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》),首次提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”,同時(shí)指出“抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策,規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革”[5]。這一文件精神為我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)由割裂走向統(tǒng)一以及最終實(shí)現(xiàn)“集體土地與國(guó)有土地同地、同價(jià)、同權(quán)”提供了政策空間,也為推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革指明了方向。在這種實(shí)踐和政策背景下,亟待對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建問題進(jìn)行更深一步的理論探究,從而更好地為我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建提供理論支撐[6]。所以,本研究具有重要理論與現(xiàn)實(shí)意義:構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),首先是發(fā)揮市場(chǎng)配置基礎(chǔ)性作用的必然選擇;其次是規(guī)范和完善土地市場(chǎng)體系的需要;再次是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和諧發(fā)展的迫切要求。

1.2 研究對(duì)象界定及研究思路

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定,我國(guó)建設(shè)用地分為城市國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體所有建設(shè)用地兩塊。按農(nóng)村建設(shè)用地的用途和性質(zhì),農(nóng)村建設(shè)用地又有公益性和經(jīng)營(yíng)性兩者的區(qū)分,農(nóng)村公益性建設(shè)用地是指農(nóng)村的公共設(shè)施和公益設(shè)施,如公路、橋梁、電力設(shè)施、敬老院等。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指用于農(nóng)副產(chǎn)品加工、工商業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的鄉(xiāng)村工業(yè)用地。我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)當(dāng)前局面是城市國(guó)有土地壟斷流轉(zhuǎn),而集體非農(nóng)建設(shè)用地只能進(jìn)入隱形市場(chǎng)流轉(zhuǎn),城市國(guó)有土地市場(chǎng)和集體非農(nóng)建設(shè)用地隱形市場(chǎng)是分割的,這是由于我國(guó)法律對(duì)這兩種性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)制度安排不同而引起的[7]。鑒于目前我國(guó)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)相對(duì)比較完善和基于《決定》中首次提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)政策基礎(chǔ),本研究重點(diǎn)著眼于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng),通過研究能夠找到合適的改革路徑,從而最終將其納入到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)之中。

目前,對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建有兩種理論思路:一種是“轉(zhuǎn)權(quán)”思路,即集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地所有權(quán)后集體建設(shè)用地方可入市,從而將農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一到國(guó)有土地這一個(gè)市場(chǎng)上來(lái);另一種思路是“不轉(zhuǎn)權(quán)”思路,即在集體土地所有權(quán)上設(shè)立使用權(quán),允許其入市后繼續(xù)保留前者性質(zhì),從而建立起在使用權(quán)上集體土地和國(guó)有土地相統(tǒng)一的土地市場(chǎng)[3,8]。本研究認(rèn)為后者即“不轉(zhuǎn)權(quán)”的理論思路比較切合中國(guó)的實(shí)際、改革的方向和發(fā)展的要求。在此“兩種平等產(chǎn)權(quán),一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)”框架下,本研究致力探究構(gòu)建我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng),在分析該市場(chǎng)問題及原因的基礎(chǔ)上,運(yùn)用現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷分析工具,研究建設(shè)用地市場(chǎng)的演化動(dòng)力及其發(fā)展路徑,構(gòu)建出我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度框架,并給出配套的政策措施保障。

2 我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)的問題及原因

2.1 存在的問題

我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)主要由國(guó)有和農(nóng)村集體所有這兩大塊組成。國(guó)有建設(shè)用地運(yùn)行比較規(guī)范,而農(nóng)村集體所有這塊只隱性存在。由于我國(guó)二元結(jié)構(gòu)國(guó)情的特殊性,長(zhǎng)期以來(lái)建設(shè)用地使用制度一直是“城鄉(xiāng)有別”,這一制度對(duì)我國(guó)集體建設(shè)用地限制很多,使其流轉(zhuǎn)面臨許多障礙,再加上現(xiàn)行法規(guī)缺乏對(duì)集體建設(shè)用地的保護(hù),甚至有些法律還限制集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),這就造成我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地“自發(fā)無(wú)序”、“隱性”流轉(zhuǎn),并引發(fā)一系列問題:比如“尋租”行為大大侵害了農(nóng)民的權(quán)益,流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛甚至引起社會(huì)不穩(wěn)定等[1]。

我國(guó)土地制度中關(guān)于土地征收的規(guī)定,實(shí)踐中使國(guó)有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)凌駕于集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)之上[9],造成兩種土地產(chǎn)權(quán)的不平等。集體建設(shè)用地不能“合理合法”地進(jìn)入土地市場(chǎng),使其基本被排斥在合法的土地市場(chǎng)之外,城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)之間缺乏有機(jī)聯(lián)系[3],是一個(gè)城鄉(xiāng)割裂的建設(shè)用地市場(chǎng)。割裂的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)所引發(fā)的市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)在:國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)造成社會(huì)福利凈損失;集體土地所有者缺位導(dǎo)致尋租行為呈發(fā)生常態(tài);信息不對(duì)稱現(xiàn)象也由于缺乏統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)而處處呈現(xiàn)等等[10]。與此同時(shí),城鎮(zhèn)國(guó)有土地升值日益顯化,而農(nóng)民卻長(zhǎng)期無(wú)法分享這一顯化所帶來(lái)的積極成果,割裂的市場(chǎng)不僅壓低了農(nóng)民的福利水平,而且還嚴(yán)重影響了城市郊區(qū)土地的產(chǎn)出率,較低的農(nóng)村供給給我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面都設(shè)置了重重障礙[1]。由上述分析不難看出,我國(guó)當(dāng)前割裂的建設(shè)用地市場(chǎng)是低效的。

2.2 問題原因分析

割裂的建設(shè)用地市場(chǎng)效率低下的主要原因:一是缺乏市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制。據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論可知價(jià)格由市場(chǎng)供需情況所決定,作為運(yùn)行比較成熟的國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)也不例外,建設(shè)用地的供需調(diào)節(jié)決定其市場(chǎng)價(jià)格;然而,由于相應(yīng)法律法規(guī)的缺乏,我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地這塊未能形成合法且顯性的市場(chǎng),那么農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格也就必然不能被真實(shí)地反映到市場(chǎng)中,隨之而來(lái)的土地價(jià)值也就更無(wú)從合理體現(xiàn)[1]。二是產(chǎn)權(quán)模糊造成的交易成本高昂。據(jù)科斯的交易成本理論,如果交易費(fèi)用能夠達(dá)到零,那么市場(chǎng)機(jī)制將會(huì)拋開產(chǎn)權(quán)界定的束縛而自動(dòng)最優(yōu)化配置資源;如果交易費(fèi)用是正值,那么由于產(chǎn)權(quán)的界定會(huì)直接影響到市場(chǎng)配置資源的效率,因而產(chǎn)權(quán)的界定就特別重要,在這種情況下,產(chǎn)權(quán)制度的明晰化將有助于資源配置效率的提高[11]。而我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)界定的模糊和不完整,造成了其交易成本的增多,割裂的建設(shè)用地市場(chǎng)配置資源效率自然就比較低下。然而,當(dāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)形成后,隨著集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)明晰化、市場(chǎng)交易成本的降低,建設(shè)用地市場(chǎng)的運(yùn)行也將規(guī)范化。那么優(yōu)化后的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)將促使建設(shè)用地市場(chǎng)配置效率的提高,這在另一方面也為社會(huì)公眾帶來(lái)福利[1,12]。因此,建設(shè)用地市場(chǎng)由割裂走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一是我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

3 土地市場(chǎng)制度框架及其配套政策

3.1 我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)演化的動(dòng)力及其路徑

3.1.1 建設(shè)用地市場(chǎng)演化的動(dòng)力。政府、農(nóng)民集體及非農(nóng)企業(yè)這三塊構(gòu)成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的主要參與者。通過對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的深入研究發(fā)現(xiàn),促成集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的根本是源于非農(nóng)企業(yè)的用地需求,雖然如此,但它卻不是決定流轉(zhuǎn)制度的主要力量。真正的決定力量是政府和農(nóng)民集體之間的博弈。關(guān)于此博弈結(jié)果可以通過比較政府和農(nóng)民集體二者的成本與收益而清楚地看出。集體建設(shè)用地入市后政府與農(nóng)民集體之間的成本與收益情況如下:政府的直接成本是集體建設(shè)用地入市后農(nóng)村集體土地管理者的培訓(xùn)、監(jiān)督費(fèi)用;加強(qiáng)土地管理費(fèi)用(耕地保護(hù)、用途管制及防止農(nóng)地過量非農(nóng)化等)。間接成本是土地入市后征地減少帶來(lái)的損失;在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中地價(jià)下降帶來(lái)的損失;土地征用減少,城市土地集約利用帶來(lái)成本的增加;土地部門規(guī)劃管理費(fèi)用的增加;農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格升高,阻礙工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)等。其收益是統(tǒng)一市場(chǎng)后農(nóng)村工業(yè)化和城市化加快帶來(lái)的收益及帶來(lái)的相應(yīng)稅收等收入;政府宏觀調(diào)控能力得以加強(qiáng);集體土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)得利益和稅費(fèi)增加;農(nóng)民上訪等減少帶來(lái)維護(hù)費(fèi)用的減少;農(nóng)民加大建設(shè)用地的基礎(chǔ)設(shè)施投資而節(jié)約的成本;耕地得到保護(hù)帶來(lái)的收益;農(nóng)民利益得到保護(hù)利于社會(huì)穩(wěn)定等。農(nóng)民集體的直接成本是建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一后原隱形市場(chǎng)出讓土地收益中要交給政府的稅費(fèi)及土地審批增加的費(fèi)用等。間接成本是集體土地被政府占用,耕地減少造成生活保障間接成本的增加等。其收益是土地入市后建設(shè)用地出讓的收益增加;出讓閑置建設(shè)用地帶來(lái)收益的增加;農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途后的收益增多;城市化和工業(yè)化水平的提高給農(nóng)民帶來(lái)的其他收益等[1]。通過分析不難發(fā)現(xiàn),不同的利益群體擁護(hù)各自的利益,政府和農(nóng)民集體在各自利益驅(qū)動(dòng)下共同推動(dòng)建設(shè)用地市場(chǎng)趨于統(tǒng)一。這是因?yàn)槌青l(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一后政府和農(nóng)民集體都得到了更多、更加穩(wěn)定的合法收益。

3.1.2 建設(shè)用地市場(chǎng)演化的路徑。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)由割裂向統(tǒng)一演化的基本路徑為:首先,打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷,將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接合法入市流轉(zhuǎn)作為突破點(diǎn)[13-15]。其次,在城鄉(xiāng)土地使用權(quán)權(quán)能一致基礎(chǔ)之上構(gòu)建統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)走向統(tǒng)一的演化關(guān)鍵就是打破政府壟斷,而打破政府壟斷的實(shí)質(zhì)就是改革現(xiàn)有制度“征地作為土地農(nóng)轉(zhuǎn)非唯一合法途徑”這樣一種安排。具體操作手段是:一方面,在征地這塊,按照相關(guān)文件精神真正把“征地行為嚴(yán)格限定在‘公共利益’用地的范圍內(nèi)”,并謹(jǐn)慎行使征地權(quán)這一土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控手段;另一方面,在大量的非公共利益用地這塊,堅(jiān)持在盤活存量建設(shè)用地市場(chǎng)的基礎(chǔ)上,通過采用集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市等市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完善。這樣城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)就會(huì)由割裂走向統(tǒng)一,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)才能得以初步建立[13-15]。

3.2 我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度框架設(shè)計(jì)

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵在于將集體建設(shè)用地使用權(quán)配置市場(chǎng)化,即通過集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)、入股、聯(lián)營(yíng)、租賃、抵押等方式進(jìn)行市場(chǎng)化配置。具體講:首先,構(gòu)建統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺(tái)、市場(chǎng)服務(wù)體系(如:價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)及土地市場(chǎng)咨詢機(jī)構(gòu)等);其次,在上述體系建立并成熟運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上,讓農(nóng)村集體建設(shè)用地類比城市建設(shè)用地,通過統(tǒng)一的土地市場(chǎng)機(jī)制與用地單位之間進(jìn)行交易和開發(fā)[1],實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地資源的有效配置。在這一過程的實(shí)現(xiàn)中,還應(yīng)加強(qiáng)一些保障措施。比如:國(guó)家應(yīng)采取稅收、管理、規(guī)劃及法律等措施對(duì)其進(jìn)行調(diào)控,以保障該體系健康、有序、合理并合法地運(yùn)行。我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度框架如圖1所示。

3.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度的配套政策措施

為保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)合理合法有效運(yùn)行,需要在配套政策措施方面進(jìn)行一些深入改革:如深化土地產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)制度改革并配套進(jìn)行稅收、法律體系建設(shè)和搞好土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控[6]。

圖1 我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度框架Fig.1 China’s unified urban and rural construction land market institutional framework

3.3.1 土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。土地市場(chǎng)配置實(shí)質(zhì)上是土地權(quán)利的市場(chǎng)配置。因此,在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)中土地產(chǎn)權(quán)制度起著舉足輕重的作用。完善的土地產(chǎn)權(quán)制度在于土地產(chǎn)權(quán)的完整性及平等性,而目前我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)是不完整的,與城市國(guó)有建設(shè)用地相比也是不平等的,后者“凌駕于”前者之上。所以,要進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)鍵在于以下兩點(diǎn)內(nèi)容:一是完整的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系的構(gòu)建。按照現(xiàn)代土地市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)理論,根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》關(guān)于國(guó)家、集體、私人的物權(quán)受法律平等保護(hù)的精神,農(nóng)民集體應(yīng)該擁有完整的農(nóng)村集體建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán)力(包括所有權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等處置權(quán)),該土地產(chǎn)權(quán)及其主體應(yīng)該與城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)及其主體享有同樣的法律地位,將獨(dú)立性、排他性和確定性賦予農(nóng)民集體的建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán),使其受到保護(hù)而不受侵害[6]。二是土地產(chǎn)權(quán)的平等合理流動(dòng)。布坎南和圖洛克的契約論說[16],評(píng)價(jià)效率的唯一標(biāo)準(zhǔn)是同意的一致性。以此為基準(zhǔn),那么,在我國(guó)壟斷國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的背景下,讓集體建設(shè)用地使用權(quán)在平等主體之間正常交易就會(huì)帶來(lái)效率的提高。因此,這就要求必須改變目前我國(guó)土地國(guó)有化中土地所有權(quán)單向流動(dòng)現(xiàn)狀,構(gòu)建國(guó)有與集體所有、城市與農(nóng)村土地之間多向的平等流動(dòng)關(guān)系,并進(jìn)而在此基礎(chǔ)上構(gòu)建規(guī)范、完整、涵蓋土地所有權(quán)和使用權(quán)等權(quán)能的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)[6]。推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的平等合理流動(dòng),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益和整個(gè)社會(huì)土地產(chǎn)出效率的提高。

3.3.2 土地市場(chǎng)制度的法律安排。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建需要相關(guān)法律法規(guī)的支持,建立健全相關(guān)法律法規(guī)將會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行很好地規(guī)范。為此,由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地權(quán)能要求一致,所以就必須重新修訂和安排我國(guó)現(xiàn)行的法律和制度等內(nèi)容。一是根據(jù)《決定》的指導(dǎo)精神,抓緊修改現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)“建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定,建議將集體建設(shè)用地使用權(quán)從其所有權(quán)中分離出來(lái)。其具體措施為:保證集體建設(shè)用地所有權(quán)穩(wěn)定且其經(jīng)濟(jì)利益能夠充分得到實(shí)現(xiàn),允許建立集體建設(shè)用地“有償、有限期、可流轉(zhuǎn)”的使用權(quán)制度,將其所有權(quán)與使用權(quán)分離開來(lái),并修改相關(guān)的法律法規(guī)。二是在相關(guān)法律的頒布實(shí)施上,應(yīng)對(duì)不改變所有權(quán)前提下的農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)予以合法化認(rèn)可。三是對(duì)符合相關(guān)規(guī)劃及批準(zhǔn)使用的建設(shè)用地,可鼓勵(lì)農(nóng)民以土地入股等方式來(lái)參與建設(shè)開發(fā),并在法律層面上對(duì)其進(jìn)行批準(zhǔn)認(rèn)可[15]。四是大力培育發(fā)展和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)及中介組織,做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的銜接,為形成統(tǒng)一、開放、高效的建設(shè)用地市場(chǎng)體系搞好服務(wù),充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置作用[6]。

3.3.3 稅收制度的調(diào)節(jié)體系。為規(guī)范土地交易秩序,合理調(diào)節(jié)其增值收益,在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建之后,應(yīng)該發(fā)揮土地稅收的杠桿作用,采用稅收手段來(lái)調(diào)節(jié)國(guó)家、集體與農(nóng)民三者之間的利益分配,從而更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)和社會(huì)公平。目前我國(guó)的土地稅收稅種雖然有營(yíng)業(yè)稅及城市維護(hù)建設(shè)稅等12種之多[5],但還不完善,主要是有針對(duì)性的稅種缺位,不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)健康發(fā)展需要。為此,需要盡快研究建立健全科學(xué)合理的土地稅收征管體系。一是建立合理的土地稅收種類。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合中國(guó)實(shí)際及適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的土地稅收體系可以考慮包括土地取得稅、土地保有稅和土地轉(zhuǎn)讓稅3種類型。二是在土地保有稅項(xiàng)下研究創(chuàng)立土地財(cái)產(chǎn)稅[17]。探索設(shè)立以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的土地財(cái)產(chǎn)稅體系,將集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃的收益明確化給擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民集體所有[6],使農(nóng)民集體在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的平等交易中獲得合理的土地增值收益,至于其收益的使用方向、用途及在農(nóng)民集體內(nèi)部的分配由相應(yīng)的稅法細(xì)則調(diào)節(jié)。三是在土地轉(zhuǎn)讓稅項(xiàng)下研究設(shè)立土地增值稅。農(nóng)民集體取得集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃收益后,還須繳納一定的增值稅,這是源于農(nóng)民集體建設(shè)用地交易中發(fā)生的增值是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同結(jié)果。這樣一來(lái),政府通過稅收的形式從土地級(jí)差收益的上漲中獲得長(zhǎng)期而有保障的稅收來(lái)源[18],這有助于轉(zhuǎn)變政府職能,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展和社會(huì)公平。四是適時(shí)開征土地用途調(diào)節(jié)稅,對(duì)各類開發(fā)商的土地開發(fā)行為進(jìn)行調(diào)節(jié),使其節(jié)約、集約開發(fā)用地。

3.3.4 土地市場(chǎng)的科學(xué)宏觀調(diào)控。市場(chǎng)規(guī)范、有序、健康地運(yùn)行離不開國(guó)家科學(xué)的宏觀調(diào)控,土地市場(chǎng)作為眾多市場(chǎng)中的一個(gè)也不例外。切實(shí)搞好對(duì)土地市場(chǎng)的科學(xué)宏觀調(diào)控主要通過以下措施[6]:一是研究編制科學(xué)合理的全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地管理規(guī)劃。國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)組織專門團(tuán)隊(duì)進(jìn)行考察、調(diào)研,并結(jié)合各地實(shí)際情況及功能分區(qū)規(guī)劃,最終制定出符合全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)發(fā)展需要的且與城市、鄉(xiāng)村或集鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)的全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地管理規(guī)劃。該總體規(guī)劃致力于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各行各業(yè)的建設(shè)用地供給,并為滿足各方需求做好保障。二是集體建設(shè)用地規(guī)劃管理應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是有條件的,不是想流轉(zhuǎn)就可以流轉(zhuǎn)的,只有合法取得集體土地使用權(quán)證、符合土地利用規(guī)劃的集體建設(shè)用地[15],經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)其使用權(quán)才可流轉(zhuǎn)交易。對(duì)有破壞規(guī)劃及土地用途管制的違法行為要嚴(yán)格按照法律予以嚴(yán)懲。從嚴(yán)把控農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地關(guān),執(zhí)行好集體建設(shè)用地管理規(guī)劃。三是健全城鄉(xiāng)地價(jià)評(píng)估和基準(zhǔn)地價(jià)制度。一方面,國(guó)家相關(guān)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該深入城鄉(xiāng)開展地價(jià)評(píng)估工作,以減少土地交易的非公開、非契約現(xiàn)狀,進(jìn)而在此基礎(chǔ)上修正土地評(píng)估價(jià)格,最終進(jìn)行全國(guó)地價(jià)區(qū)劃以使全國(guó)不同的地價(jià)水平得以科學(xué)制定;另一方面,由土地市場(chǎng)收益強(qiáng)度編制地域性地價(jià)等值線[19]來(lái)確定土地市場(chǎng)開發(fā)的地域指向,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地價(jià)一體化;在完成以上工作的基礎(chǔ)上,構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地不同類型的基準(zhǔn)價(jià)格制度。四是建立土地價(jià)格調(diào)控機(jī)制。當(dāng)遇到突發(fā)情況,比如土地價(jià)格突然暴漲,此時(shí)政府應(yīng)采取措施來(lái)進(jìn)行控制,如增加必要的土地供應(yīng)及采取價(jià)格控制措施等,相比較土地供應(yīng),價(jià)格控制措施顯得更為重要。此處的價(jià)格控制措施包括政府直接以較低水平的價(jià)位在市場(chǎng)中出讓土地,從而用一級(jí)市場(chǎng)的地價(jià)來(lái)引導(dǎo)二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展;國(guó)家對(duì)政府高價(jià)收購(gòu)及低價(jià)出讓行為實(shí)施補(bǔ)貼;必要時(shí)還可采取限價(jià)銷售甚至執(zhí)行地價(jià)凍結(jié)等[14]??傊ㄟ^以上諸手段的科學(xué)宏觀調(diào)控從而促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的協(xié)調(diào)健康運(yùn)行及土地資源的有效利用。

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