安曉明，郭志遠(yuǎn)，張可云

(1.中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所，北京100872;2.河南省社會(huì)科學(xué)院，鄭州450002)

0 引言

生態(tài)系統(tǒng)具有明顯的外部性，以區(qū)域作為尺度的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的外部性更為顯著，由此也引起不少區(qū)域性的生態(tài)外部性問(wèn)題，如跨界污染、區(qū)域生態(tài)沖突等等。協(xié)調(diào)區(qū)域間關(guān)系、有效處理區(qū)域生態(tài)外部性問(wèn)題正是區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕康?。此外，“生態(tài)不經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”的生態(tài)—經(jīng)濟(jì)鴻溝和我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)區(qū)域相對(duì)落后的現(xiàn)狀也亟待一種合理的生態(tài)補(bǔ)償制度安排來(lái)進(jìn)行調(diào)整。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)就開(kāi)始了區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿骱蛯?shí)踐，如退耕還林還草、天然林保護(hù)、風(fēng)沙源治理、水源保護(hù)等大型重點(diǎn)生態(tài)工程的實(shí)施。隨著京都議定書(shū)的推進(jìn)，國(guó)際上碳權(quán)交易頻繁進(jìn)行，我國(guó)也相繼開(kāi)展了碳權(quán)交易、水權(quán)交易、飛地補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)補(bǔ)償形式的試點(diǎn)和探索。盡管生態(tài)補(bǔ)償廣受關(guān)注，但是由于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯科鸩捷^晚，生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型復(fù)雜多樣，而區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償較一般生態(tài)補(bǔ)償更為復(fù)雜，我國(guó)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償還存在不少問(wèn)題，其中首要問(wèn)題是區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w界定，即“誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)”的問(wèn)題，這其中涉及到區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)。不少學(xué)者試圖對(duì)此進(jìn)行研究，但大部分基于微觀和縱向視角，或者就主體論主體、就客體論客體，將二者結(jié)合起來(lái)研究的較少;或者就是針對(duì)某一特定區(qū)域界別其主客體，如某流域生態(tài)補(bǔ)償中主客體的界別。有些學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w問(wèn)題看似簡(jiǎn)單，但因?yàn)楦鞣N因素的影響而難以辨別，亟需建立一種基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向協(xié)調(diào)機(jī)制[1-2]。主體功能區(qū)劃的提出為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償提供了一個(gè)新的思路，即對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行功能分區(qū)，利用縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金等對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)補(bǔ)償。國(guó)內(nèi)一些學(xué)者也將主體功能區(qū)劃作為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)并進(jìn)行了相關(guān)研究[3-6]。即便如此，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w及利益相關(guān)方識(shí)別仍是一個(gè)難題，而主體功能區(qū)劃側(cè)重的是縱向補(bǔ)償上的指導(dǎo)，對(duì)于橫向補(bǔ)償難以給出指導(dǎo)性建議。為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的需要，迫切需要建立一個(gè)全國(guó)性的基于生態(tài)系統(tǒng)和政府職能的區(qū)劃作為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，以識(shí)別區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，指導(dǎo)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

1 生態(tài)職能區(qū)(劃)的提出

1.1 生態(tài)職能區(qū)(劃)的概念與內(nèi)涵

目前對(duì)于生態(tài)職能區(qū)還沒(méi)有相關(guān)的闡述，與之接近的有生態(tài)功能區(qū)劃、行政區(qū)劃，但是差異都比較大。生態(tài)職能區(qū)是生態(tài)職能區(qū)劃的核心，是指以生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)為目的，打破行政區(qū)劃界限，形成區(qū)域橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，有效行使政府生態(tài)職能的功能性區(qū)域。生態(tài)職能區(qū)劃是一個(gè)基于生態(tài)職能區(qū)的區(qū)劃，其目的是促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和政府生態(tài)職能的實(shí)施，依據(jù)的是生態(tài)系統(tǒng)的差異與聯(lián)系和行政區(qū)劃的差異與聯(lián)系。基于以上考慮，將生態(tài)職能區(qū)劃定義為:生態(tài)職能區(qū)劃是指根據(jù)生態(tài)服務(wù)功能空間及區(qū)域的分異與聯(lián)系規(guī)律，融合政府生態(tài)職能，將國(guó)土空間劃分為不同的生態(tài)職能區(qū)，其目的是打破條塊分割的部門(mén)管理體制，厘清生態(tài)系統(tǒng)中各政府的責(zé)任和權(quán)益，確保政府生態(tài)職能的有效行使，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)環(huán)境公平和社會(huì)公正，促進(jìn)區(qū)域和諧，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)職能區(qū)劃包涵4個(gè)方面的內(nèi)容:1)生態(tài)職能區(qū)劃將生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與恢復(fù)和政府的生態(tài)職能相結(jié)合。政府的職能不僅僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與安全、保障人民生活，還包括保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)職能。作為人類(lèi)活動(dòng)的重要主體之一，政府要對(duì)人類(lèi)生存的環(huán)境承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，積極履行生態(tài)職能，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，使其作為一種生態(tài)資本實(shí)現(xiàn)增殖。將生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與恢復(fù)和政府的生態(tài)職能結(jié)合起來(lái)，正是政府職能轉(zhuǎn)變的需要，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資本增殖，不僅能達(dá)到人與自然和諧相處，也為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)持久的生態(tài)支撐力，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。2)生態(tài)職能區(qū)劃以生態(tài)服務(wù)功能空間及區(qū)域分異與聯(lián)系規(guī)律為依據(jù)，更偏重聯(lián)系。由于區(qū)域之間存在物質(zhì)流、能量流和信息流的聯(lián)系，并由此導(dǎo)致區(qū)際之間生態(tài)服務(wù)功能的空間流轉(zhuǎn)。所謂生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的空間流轉(zhuǎn)是指一些服務(wù)功能可能會(huì)通過(guò)某些途徑在空間上轉(zhuǎn)移到系統(tǒng)之外的具備適當(dāng)條件的地區(qū)并產(chǎn)生效能，這是生態(tài)服務(wù)的自然過(guò)程和內(nèi)在機(jī)理，也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在依據(jù)[7]。生態(tài)職能區(qū)劃不僅注重生態(tài)服務(wù)功能和區(qū)域在空間上的差異性，將其分成不同類(lèi)型的生態(tài)職能區(qū)，更注重區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)之間的內(nèi)部聯(lián)系，盡最大程度保留這種聯(lián)系，使之統(tǒng)一在一個(gè)生態(tài)職能區(qū)中，以便生態(tài)職能區(qū)內(nèi)部的橫向溝通和協(xié)調(diào)，達(dá)到區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的共建共享。3)生態(tài)職能區(qū)劃是一個(gè)混合性區(qū)劃和引導(dǎo)性區(qū)劃。從區(qū)劃單元內(nèi)在關(guān)聯(lián)性可以將區(qū)劃分為類(lèi)型區(qū)(均質(zhì)區(qū))區(qū)劃、功能區(qū)(極化區(qū))區(qū)劃和混合區(qū)區(qū)劃;按照區(qū)劃的主導(dǎo)功能用途劃分為管理型區(qū)劃、引導(dǎo)型區(qū)劃、管制型區(qū)劃和認(rèn)識(shí)型區(qū)劃[4]。生態(tài)職能區(qū)劃屬于混合性區(qū)劃和引導(dǎo)性區(qū)劃，這意味著生態(tài)職能區(qū)劃兼有類(lèi)型區(qū)和功能區(qū)的性質(zhì)，其不只停留于對(duì)區(qū)劃的認(rèn)知，還要對(duì)其內(nèi)部活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)。4)生態(tài)職能區(qū)劃是一個(gè)宏觀性區(qū)劃。與微觀性區(qū)劃側(cè)重措施管理不同，生態(tài)職能區(qū)側(cè)重目標(biāo)管理。這意味著生態(tài)職能區(qū)劃對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行劃分，是從宏觀層面上對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和政府生態(tài)職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的引導(dǎo)和調(diào)控。

1.2 生態(tài)職能區(qū)的類(lèi)型

區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)和方法不同，劃分類(lèi)型和結(jié)果也不一樣。借鑒“核心-邊緣”模型以及自然保護(hù)區(qū)中的核心區(qū)—過(guò)渡區(qū)—實(shí)驗(yàn)區(qū)模式[8]，將生態(tài)職能區(qū)分為生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)輻射區(qū)、生態(tài)邊緣區(qū)。生態(tài)核心區(qū)是指生態(tài)系統(tǒng)重點(diǎn)建設(shè)和保護(hù)、提供生態(tài)環(huán)境服務(wù)的區(qū)域，重點(diǎn)要保護(hù)完整的、有代表性的生態(tài)系統(tǒng)及其相應(yīng)的完整生態(tài)過(guò)程。生態(tài)輻射區(qū)是指受到生態(tài)核心區(qū)生態(tài)系統(tǒng)影響和輻射、接受生態(tài)環(huán)境服務(wù)的區(qū)域。生態(tài)邊緣區(qū)是指遠(yuǎn)離生態(tài)核心區(qū)、與其他生態(tài)職能區(qū)毗鄰的區(qū)域。

1.3 生態(tài)職能區(qū)劃的原則與方法

生態(tài)職能區(qū)劃除了遵循一般區(qū)劃的相對(duì)一致性、發(fā)生統(tǒng)一性和主導(dǎo)因素等原則之外，還應(yīng)該遵循以下幾個(gè)原則:1)生態(tài)系統(tǒng)完整性原則，即生態(tài)職能區(qū)應(yīng)考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性，盡可能將同類(lèi)型的生態(tài)系統(tǒng)劃在一個(gè)生態(tài)職能區(qū)內(nèi)，不人為割裂生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)部聯(lián)系;2)便于管理原則，即在考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性的基礎(chǔ)上還要考慮管理上的可操作性，一般不宜將管理幅度設(shè)置過(guò)寬，過(guò)寬不易協(xié)調(diào);3)核心區(qū)與輻射區(qū)地域接近原則，即二者在地域上接近，生態(tài)聯(lián)系緊密;4)可持續(xù)發(fā)展原則，即生態(tài)職能區(qū)劃要求考慮生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)劃方法有“自上而下”和“自下而上”兩種。“自上而下”區(qū)劃主要依據(jù)區(qū)域內(nèi)部相對(duì)一致性原則，根據(jù)某些區(qū)劃指標(biāo)，首先進(jìn)行最高級(jí)別單位的劃分，然后依次將已劃分出的高級(jí)單位再劃分成低一級(jí)的單位，一直劃分到最低級(jí)區(qū)劃單位為止。其優(yōu)點(diǎn)是易于掌握宏觀格局，缺點(diǎn)是區(qū)劃界線相對(duì)模糊且科學(xué)性不足，比較適用于大空間尺度的區(qū)劃工作?！白韵露稀眳^(qū)劃主要依據(jù)區(qū)城共扼性原則，通過(guò)對(duì)基本單元指標(biāo)體系的分析評(píng)價(jià)，首先合并出最低級(jí)的區(qū)劃單位，然后再在低級(jí)區(qū)劃單位的基礎(chǔ)上逐步合并出較高級(jí)別的單位，直到得出最高級(jí)別的區(qū)劃單位為止。其優(yōu)點(diǎn)是區(qū)劃界線清晰明確，但有可能產(chǎn)生跨區(qū)合并的錯(cuò)誤，比較適用于中小空間尺度的區(qū)劃工作[9]。生態(tài)職能區(qū)劃采取“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的區(qū)劃法對(duì)全國(guó)國(guó)土空間進(jìn)行劃分。

1.4 生態(tài)職能區(qū)劃的步驟

1.4.1 劃分生態(tài)職能區(qū)范圍。借鑒《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》中的50個(gè)重要生態(tài)功能區(qū)選取生態(tài)核心區(qū)，生態(tài)輻射區(qū)的劃定則要引入一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)輻射力模型，對(duì)核心區(qū)的生態(tài)輻射范圍進(jìn)行測(cè)算才能劃定。陸大道借用物理學(xué)的概念，把城市輻射范圍稱之為城市輻射力的“力場(chǎng)”，輻射力的大小稱為“場(chǎng)強(qiáng)”[10]。借鑒其方法和城市研究中著名的斷裂點(diǎn)公式，將某一生態(tài)系統(tǒng)作為一定區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的核心，其具有生態(tài)效應(yīng)擴(kuò)散的功能并對(duì)周?chē)膮^(qū)域產(chǎn)生影響。因此，以區(qū)域的生態(tài)承載力作為評(píng)價(jià)區(qū)域地理場(chǎng)場(chǎng)強(qiáng)的綜合變量，則某一區(qū)域與其以外任何一點(diǎn)可以建立輻射力模型。原斷裂點(diǎn)公式為:

式中:dim為i城市到m點(diǎn)距離;dij為i城市到j(luò)城市距離;Pi，Pj分別為i，j城市人口數(shù)。找到斷裂點(diǎn)后，根據(jù)城市規(guī)模計(jì)算角度權(quán)重，確定周邊相鄰城市分界線，繪出到斷裂點(diǎn)的垂直線，經(jīng)處理得到城市的大致輻射范圍[11]。

參照該方法，將生態(tài)輻射力模型構(gòu)建如下:

式中:Dim為i區(qū)域到m點(diǎn)距離;Dij為i區(qū)域到j(luò)區(qū)域距離;Si，Sj分別為i，j區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)效益;Q表示區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)量;P表示影子價(jià)格。Q可以用植被覆蓋面積、森林覆蓋面積、水源涵養(yǎng)量等來(lái)表示，具體因生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型不同而異。找到斷裂點(diǎn)m后，可以根據(jù)區(qū)域規(guī)模算出角度權(quán)重，從而確定周邊相鄰區(qū)域的分界線，再繪出到斷裂點(diǎn)的垂直線，經(jīng)過(guò)處理即可得到生態(tài)核心區(qū)的大致輻射范圍。由此可把全國(guó)國(guó)土空間按生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型劃分為50個(gè)生態(tài)職能區(qū)，但是這樣得到的生態(tài)核心區(qū)輻射范圍并不是真實(shí)的輻射范圍，還包括了生態(tài)邊緣區(qū)在其中。因此所得到的每個(gè)生態(tài)職能區(qū)里分別存在兩種類(lèi)型區(qū)域，即生態(tài)核心區(qū)和非生態(tài)核心區(qū)。

1.4.2 估算生態(tài)核心區(qū)的生態(tài)輻射范圍。防風(fēng)固沙功能輻射計(jì)算方法[12]為生態(tài)職能區(qū)劃提供了一種較為科學(xué)、客觀的方案，即根據(jù)不同類(lèi)型生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)，計(jì)算其相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的輻射范圍。水源涵養(yǎng)和防風(fēng)固沙二者的輻射范圍計(jì)算肯定是不同的。韓永偉等[12]利用沙塵粒子自沙面外移后在空中傳輸距離的經(jīng)驗(yàn)公式估算大風(fēng)條件下不同粒徑沙塵的水平傳輸距離。在ArcGIS 9.3軟件中以此距離作為緩沖區(qū)，沿防風(fēng)固沙功能區(qū)邊界畫(huà)出兩條主要風(fēng)向線(西風(fēng)和西北風(fēng))截取緩沖區(qū)，得到防風(fēng)固沙功能的輻射范圍。計(jì)算公式如下:

式中:I為沙塵粒子傳輸距離(km);u為大風(fēng)時(shí)的風(fēng)速，取17 m/s;μ為運(yùn)動(dòng)粘性系數(shù)，一般取0.14 cm2/s;ε為湍流交換系數(shù)，在風(fēng)速較大時(shí)取105cm2/s;σ為沙粒密度，取1.4 g/cm3;d為沙粒直徑，分別取10，20，400 μm;g為重力加速度，取10 m/s2。并且最后通過(guò)研究得出2006年黑河下游重要生態(tài)功能區(qū)植被的防風(fēng)固沙功能可以輻射到北京、天津、河北、山東等15個(gè)省(市、區(qū))，輻射面積達(dá)120.5萬(wàn)km2[12]。該步驟能根據(jù)各類(lèi)型生態(tài)系統(tǒng)估算出大概的輻射范圍，但是缺陷在于難以判斷其輻射效益大小，譬如北京和上海都在黑河下游重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)輻射范圍之內(nèi)，但二者的輻射效益是有著顯著差異的，上?；旧喜粦?yīng)被劃到以黑河下游重要生態(tài)功能區(qū)為生態(tài)核心區(qū)的生態(tài)職能區(qū)內(nèi)，而應(yīng)劃歸到輻射效益更顯著的生態(tài)職能區(qū)中。

1.4.3 在生態(tài)職能區(qū)內(nèi)劃分3種類(lèi)型區(qū)域。取前述兩步驟的優(yōu)點(diǎn)，將得到的非生態(tài)核心區(qū)與生態(tài)系統(tǒng)輻射范圍進(jìn)行疊加，重疊部分即為生態(tài)輻射區(qū)，剩下部分為生態(tài)邊緣區(qū)。至此，生態(tài)職能區(qū)中的生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)輻射區(qū)和生態(tài)邊緣區(qū)均已劃定。

1.4.4 根據(jù)行政隸屬調(diào)整生態(tài)職能區(qū)劃。核心區(qū)和輻射區(qū)本應(yīng)以自然地理覆蓋范圍為區(qū)劃，但是基于政府生態(tài)職能的有效實(shí)施以及政府權(quán)、責(zé)、利的界定，將以縣級(jí)行政區(qū)域作為區(qū)劃單元，核心區(qū)若有可能則應(yīng)具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為區(qū)劃單元。所以還應(yīng)根據(jù)行政隸屬對(duì)所得到的區(qū)劃結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以便更有效地行使政府生態(tài)職能。

1.5 生態(tài)職能區(qū)劃與其他區(qū)劃的對(duì)比

生態(tài)職能區(qū)劃和當(dāng)前許多區(qū)劃都存在一定的聯(lián)系，如主體功能區(qū)劃、自然區(qū)劃、自然保護(hù)區(qū)區(qū)劃、行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等等，特別是與生態(tài)功能區(qū)劃及主體功能區(qū)劃聯(lián)系密切，三者都涉及到生態(tài)環(huán)境及承載力，都依據(jù)空間分異與聯(lián)系規(guī)律，都致力于支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。但是它們之間的差異也是顯而易見(jiàn)的(表1)。

表1 生態(tài)職能區(qū)和其他區(qū)劃的比較Tab.1 The comparison of ecological functional division and other divisions

2 生態(tài)職能區(qū)劃:生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)劃基礎(chǔ)

生態(tài)職能區(qū)劃與區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償密切相關(guān)，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償以生態(tài)職能區(qū)劃作為其區(qū)劃基礎(chǔ)，生態(tài)職能區(qū)劃對(duì)于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施起指導(dǎo)作用。

2.1 識(shí)別區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)方

生態(tài)職能區(qū)劃將國(guó)土面積劃分為不同類(lèi)型的生態(tài)職能區(qū)，各生態(tài)職能區(qū)內(nèi)分別劃定生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)輻射區(qū)和生態(tài)邊緣區(qū)。一般而言，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是生態(tài)輻射區(qū)，生態(tài)邊緣區(qū)也承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w則是生態(tài)核心區(qū)。如此一來(lái)，則能識(shí)別區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)方(主要是指空間上的宏觀識(shí)別，不包括微觀地確定某個(gè)企業(yè)、個(gè)人為利益相關(guān)方)，明確區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，“誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)”的問(wèn)題得以解決。

2.2 實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)部化

對(duì)于那些生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)和利益享受者難以確定的區(qū)域，生態(tài)職能區(qū)劃也能促進(jìn)其生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)。因?yàn)樯鷳B(tài)職能區(qū)劃將生態(tài)職能區(qū)作為一個(gè)整體，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)部化，減少生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕灰壮杀??？鐓^(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償往往需要多番談判磋商，不僅耗費(fèi)大量的時(shí)間和金錢(qián)，而且效果也不盡如人意。在同一個(gè)生態(tài)職能區(qū)內(nèi)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任、義務(wù)界定和補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商較為容易，也能節(jié)省交易成本。

2.3 區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向協(xié)調(diào)

已有的生態(tài)補(bǔ)償政策大都是縱向上的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或者小范圍區(qū)域的市場(chǎng)化探索，對(duì)于跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償還沒(méi)有形成一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)。生態(tài)職能區(qū)劃以生態(tài)保護(hù)和修復(fù)為目標(biāo)，打破行政區(qū)劃的限制，有利于各區(qū)域政府實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)，變競(jìng)爭(zhēng)為合作，也有利于形成區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的共建共享機(jī)制。

2.4 區(qū)域政府生態(tài)補(bǔ)償工作的開(kāi)展

就目前來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府仍然是生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕嫦嚓P(guān)方，生態(tài)補(bǔ)償工作主要還是要依靠政府來(lái)開(kāi)展，不管是促成橫向的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制，還是督促轄區(qū)內(nèi)企業(yè)及公眾的生態(tài)活動(dòng)，即便是促成碳權(quán)、水權(quán)等交易平臺(tái)的建設(shè)和管理，都需要政府在其中發(fā)揮積極的作用。而生態(tài)職能區(qū)劃將生態(tài)保護(hù)和修復(fù)與政府的生態(tài)職能結(jié)合起來(lái)，有利于強(qiáng)化政府的生態(tài)責(zé)任意識(shí)，有利于政府正確認(rèn)識(shí)轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)狀況和自身定位，積極推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，從而有利于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償工作的開(kāi)展。

此外，生態(tài)職能區(qū)劃是一個(gè)宏觀性區(qū)劃，以目標(biāo)管理為主，建立在自然區(qū)劃、行政區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，有利于對(duì)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行宏觀引導(dǎo)和管理。因而對(duì)于難以界定的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償主客體問(wèn)題將會(huì)是一種新的解決思路。

3 以生態(tài)職能區(qū)劃指導(dǎo)改進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償

在生態(tài)資源所有者和受益者分離的情況下，各級(jí)政府作為所有者或受益者的代表，在區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償中承擔(dān)著主要責(zé)任，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)職能區(qū)劃為指導(dǎo)，改進(jìn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償[13]。

3.1 根據(jù)生態(tài)職能定位各司其職

生態(tài)職能區(qū)內(nèi)各類(lèi)型區(qū)域政府應(yīng)根據(jù)生態(tài)職能定位承擔(dān)不同的生態(tài)責(zé)任。生態(tài)核心區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的職能。區(qū)域內(nèi)的政府應(yīng)當(dāng)把重心放在生態(tài)建設(shè)上，為生態(tài)輻射區(qū)和生態(tài)邊緣區(qū)提供生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品，并獲得它們的補(bǔ)償。如果生態(tài)核心區(qū)并沒(méi)有對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)，反而破壞生態(tài)系統(tǒng)，導(dǎo)致生態(tài)輻射區(qū)和邊緣區(qū)遭受到生態(tài)系統(tǒng)破壞帶來(lái)的惡劣影響，比如流域上游水源污染造成下游水質(zhì)惡化和水質(zhì)型缺水，那么生態(tài)核心區(qū)不僅得不到生態(tài)輻射區(qū)和邊緣區(qū)的補(bǔ)償，反而應(yīng)當(dāng)給以它們補(bǔ)償。生態(tài)輻射區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的職能。區(qū)域內(nèi)的政府應(yīng)當(dāng)把重心放在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展上，同時(shí)保護(hù)好本區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)輻射區(qū)主要提供物質(zhì)產(chǎn)品，用于交換生態(tài)核心區(qū)的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品(即付費(fèi))。生態(tài)邊緣區(qū)是不同生態(tài)職能區(qū)之間的過(guò)渡區(qū)域(或邊緣性區(qū)域)，與本生態(tài)職能區(qū)內(nèi)的生態(tài)核心區(qū)的直接聯(lián)系較小，除了承擔(dān)部分生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的職能外，還可能作為另一生態(tài)核心區(qū)的臨近區(qū)域要承擔(dān)部分的生態(tài)環(huán)境建設(shè)職能。

3.2 建立基于生態(tài)職能區(qū)框架的三方協(xié)調(diào)機(jī)制

因?yàn)樯鷳B(tài)職能區(qū)內(nèi)的核心區(qū)、輻射區(qū)和邊緣區(qū)三方政府的行政隸屬和層級(jí)可能有所差別，再加上生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償不可避免會(huì)出現(xiàn)摩擦和矛盾，這就需要在生態(tài)職能區(qū)的框架下建立起三方協(xié)調(diào)機(jī)制。首先要在生態(tài)職能區(qū)內(nèi)設(shè)置生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)，三方政府賦予管理機(jī)構(gòu)權(quán)力，負(fù)責(zé)三方政府的溝通和協(xié)調(diào)。生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)下設(shè)生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)定、生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施及生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督保障等三大職能部門(mén):生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)定部門(mén)負(fù)責(zé)明確各區(qū)域的生態(tài)責(zé)任和權(quán)利，制定補(bǔ)償指導(dǎo)方案;生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施部門(mén)負(fù)責(zé)補(bǔ)償?shù)拇枭毯蛥f(xié)調(diào)，包括補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)的確定，并制定具體實(shí)施細(xì)則;生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督保障部門(mén)負(fù)責(zé)確保生態(tài)補(bǔ)償工作的有效開(kāi)展。其次要建立三方政府負(fù)責(zé)人定期會(huì)議制度。生態(tài)職能區(qū)內(nèi)的三方政府定期開(kāi)展交流和溝通，把生態(tài)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等重大問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)生態(tài)共建共享，實(shí)現(xiàn)生態(tài)職能區(qū)內(nèi)部的生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定[14-16]。

3.3 為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償交易提供平臺(tái)和途徑

生態(tài)職能區(qū)內(nèi)政府應(yīng)當(dāng)在約束自身行為、履行自身生態(tài)職責(zé)的同時(shí)，積極引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)其他微觀主體(如企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等)的補(bǔ)償行為，在生態(tài)職能區(qū)劃的框架內(nèi)為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償交易提供平臺(tái)和途徑。除了生態(tài)職能區(qū)內(nèi)的核心區(qū)、輻射區(qū)、邊緣區(qū)三方政府及生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)之間的溝通和協(xié)調(diào)外，還應(yīng)當(dāng)在生態(tài)職能區(qū)內(nèi)引入市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)建立碳權(quán)、水權(quán)等交易市場(chǎng)。國(guó)外的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)采取市場(chǎng)化手段較多，可以作為我國(guó)的參考，但因?yàn)槲覈?guó)產(chǎn)權(quán)、行政體制的特殊性，還需要去摸索去完善。因此，政府除了引導(dǎo)其建立生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制外，還要對(duì)交易市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管和宏觀指導(dǎo)。當(dāng)然，一旦生態(tài)補(bǔ)償交易市場(chǎng)運(yùn)行順暢，政府則可以退出具體管理，轉(zhuǎn)向宏觀引導(dǎo)。

4 結(jié)語(yǔ)

針對(duì)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w界定難題提供了一種新的思路和設(shè)想，即建立基于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)和實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)職能的生態(tài)職能區(qū)劃。生態(tài)職能區(qū)劃是指根據(jù)生態(tài)服務(wù)功能空間及區(qū)域的分異與聯(lián)系規(guī)律，融合政府生態(tài)職能，將國(guó)土空間劃分為不同的生態(tài)職能區(qū)。其目的是打破條塊分割的部門(mén)管理體制，厘清生態(tài)系統(tǒng)中各政府的責(zé)任和權(quán)益，確保政府生態(tài)職能的有效行使，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)環(huán)境公平和社會(huì)公正，促進(jìn)區(qū)域和諧，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)完整性、便于管理、地域接近、可持續(xù)發(fā)展等原則，采取“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的區(qū)劃方法，分4個(gè)步驟將生態(tài)職能區(qū)分為生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)輻射區(qū)、生態(tài)邊緣區(qū)三大類(lèi)型。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償以生態(tài)職能區(qū)劃作為其區(qū)劃基礎(chǔ)，原因在于生態(tài)職能區(qū)劃有利于識(shí)別區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)方，可使區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)部化，有利于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向協(xié)調(diào)及區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償工作的開(kāi)展。在區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，生態(tài)職能區(qū)內(nèi)各類(lèi)型區(qū)域政府應(yīng)根據(jù)生態(tài)職能定位各司其職，承擔(dān)不同的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，如生態(tài)核心區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的職能，生態(tài)輻射區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的職能，生態(tài)邊緣區(qū)除了承擔(dān)部分生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的職能外，還可能作為另一生態(tài)核心區(qū)的鄰近區(qū)域要承擔(dān)部分的生態(tài)環(huán)境建設(shè)職能。生態(tài)職能區(qū)內(nèi)政府還應(yīng)建立基于生態(tài)職能區(qū)框架的三方協(xié)調(diào)機(jī)制，并為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償交易提供平臺(tái)和途徑。

本研究只是對(duì)于生態(tài)職能區(qū)劃的起步性研究，還有許多問(wèn)題，諸如如何計(jì)算生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)提供量、如何劃定生態(tài)核心區(qū)的輻射范圍、如何處理不同生態(tài)職能區(qū)之間的補(bǔ)償問(wèn)題、如何獲得政府認(rèn)可而成為其遵循的方式等，有待進(jìn)一步深入研究。

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