曹伊清 呂明響

（同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海 200092）

按照國(guó)際貨幣基金組織（IMF）公布的數(shù)據(jù)，2010年，中國(guó)的人均GDP已經(jīng)達(dá)到4 382美元［1］。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重，尤其是跨境水域污染日趨惡化。根據(jù)國(guó)家水資源公報(bào)顯示的2010年國(guó)家水體水質(zhì)，我國(guó)Ⅳ類以下河流水質(zhì)占38.6%，Ⅳ類以下湖泊水質(zhì)占41.1%［2］。以巢湖流域?yàn)槔?，根?jù)巢湖流域各市水污染防治“十一五”規(guī)劃2010年度實(shí)施情況的通報(bào)顯示:巢湖水體（平均）營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)為輕度富營(yíng)養(yǎng)，11條主要環(huán)湖河流的28個(gè)監(jiān)測(cè)斷面中，13個(gè)斷面符合Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。自2005年以來(lái)，巢湖平均水質(zhì)由劣Ⅴ類好轉(zhuǎn)為Ⅴ類，但環(huán)湖河流總體水質(zhì)狀況仍為中度污染［3］。

西方學(xué)術(shù)界進(jìn)行了大量“跨界”（trans-boundary）水污染管理的研究，主要探討的是國(guó)家或地區(qū)間水污染“跨境合作”（trans-boundary）的制度模型的設(shè)計(jì)、跨界河流水域管理制度安排的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等。大量的研究集中在社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)方面，從法學(xué)尤其是行政法學(xué)的視角研究不多。一些行政法學(xué)者如葉必豐、姜兆雄等開(kāi)展了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中跨境水污染問(wèn)題方面探索。但學(xué)者們的研究多傾向具體的環(huán)境管理問(wèn)題和狹義的環(huán)境政策制定，沒(méi)有對(duì)解決環(huán)境問(wèn)題提供法律上的制度性建議，同時(shí)也并未對(duì)如何解決國(guó)內(nèi)跨境水污染提供自上而下解決問(wèn)題的具體法律途徑，操作性的研究也有待進(jìn)一步的深化。特別是在地方行政法律制度上，各級(jí)行政區(qū)域之間如何控制對(duì)外水域污染，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域協(xié)同防治污染，亟待研究。

巢湖流域涵蓋合肥市、肥東縣、肥西縣、巢湖市、廬江縣、含山縣、無(wú)為縣、和縣、舒城縣等行政轄區(qū)。按照《巢湖流域水污染防治條例》規(guī)定，水污染管理體制是以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)，由各行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)主管，其他相關(guān)部門(mén)兼管。各行政區(qū)及行政區(qū)內(nèi)各政府職能部門(mén)的水污染防治管理工作權(quán)責(zé)交叉，而《巢湖流域水污染防治條例》對(duì)巢湖流域內(nèi)各行政轄區(qū)間及行政區(qū)內(nèi)各部門(mén)的水污染防治工作卻沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律機(jī)制。2012年3月2日巢湖管理局設(shè)立，在一定程度上緩和了權(quán)責(zé)劃分不明晰的問(wèn)題。然而，基于現(xiàn)階段治理模式需要進(jìn)行法律分析，并就巢湖流域地方行政管轄權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)行政效能的提高。

本文通過(guò)跨境水域污染防治的行政法律規(guī)制問(wèn)題研究，以巢湖綜合治理為個(gè)案，從法學(xué)研究的規(guī)范分析出發(fā)，從典型案例分析中找到解決問(wèn)題的建設(shè)性方法。采取比較分析、案例分析、規(guī)范分析等方法，著重以巢湖流域綜合治理為例，通過(guò)對(duì)主體行為的法律分析，借鑒美國(guó)、法國(guó)管理模式，闡釋法律層面跨流域行政合作的必要性，建議實(shí)行跨行政區(qū)域流域污染防治中的地方行政管轄權(quán)讓渡，并為巢湖流域治理乃至國(guó)內(nèi)跨區(qū)域污染防治之規(guī)制提出法律設(shè)想與建議。

1 跨行政區(qū)流域污染防治之法律規(guī)制現(xiàn)狀

流域本身是個(gè)自然生態(tài)的系統(tǒng)，但在其流經(jīng)的地區(qū)則屬于相應(yīng)的行政管轄區(qū)，自然而然成為行政法律規(guī)制的對(duì)象。

關(guān)于流域管理所引發(fā)的沖突由來(lái)已久。主要涉及不同地區(qū)政府的沖突，典型的如國(guó)務(wù)院直接發(fā)文解決的河北吳橋和山東德州的案例。1990年4月，國(guó)家環(huán)保局發(fā)出《關(guān)于請(qǐng)山東省人民政府、河北省人民政府協(xié)調(diào)解決山東省德州市與河北省吳橋縣水污染糾紛問(wèn)題的函》。1991年中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站勘查認(rèn)定德州市排放的工業(yè)廢水深入到吳橋縣腹地居民的飲用水源。其間山東、河北兩省分別委派代表就解決德州市與吳橋縣水污染糾紛進(jìn)行多次協(xié)商。1992年5月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于解決山東省德州市與河北省吳橋縣水污染糾紛問(wèn)題的通知，要求由德州市出資300萬(wàn)元用于吳橋縣受污染較嚴(yán)重的部分村莊打深井;山東省、德州市采取有效措施限期治理德州市的重點(diǎn)污染源［4］。這是國(guó)務(wù)院首次以專門(mén)文件的形式處理污染糾紛，雖然解決了兩地的爭(zhēng)議，但這僅僅是個(gè)案，并不具有法律上的普適性，并且跨行政區(qū)污染防治問(wèn)題并沒(méi)有因此從根本上得到解決。這個(gè)案例的典型意義在于對(duì)跨行政區(qū)域的流域污染問(wèn)題提供了一種解決的方法和思路。

但不可否認(rèn)這完全是依賴傳統(tǒng)行政體制的，即矛盾上交，由共同的上級(jí)協(xié)調(diào)或解決，沒(méi)有形成一種解決問(wèn)題的法律機(jī)制。特別是如何采取法律方式解決糾紛，無(wú)規(guī)范性規(guī)定。因?yàn)椤暗胤秸?dú)享行政管轄權(quán)，對(duì)不是其上級(jí)政府的其他地方政府具有排他性，即在某一轄區(qū)內(nèi)，該轄區(qū)的政府對(duì)本轄區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等公共事務(wù)享有排他性的行政管理權(quán)，其他對(duì)其無(wú)直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的地方政府無(wú)權(quán)干涉其內(nèi)部行政事務(wù)”［5］。

我國(guó)實(shí)行的是區(qū)域和水域雙重管理模式。而流域管理是一個(gè)生態(tài)和行政管理的復(fù)合行為，只有從法律層面上合理配置相關(guān)部門(mén)的權(quán)力，才能保證流域污染防治執(zhí)法工作不會(huì)出現(xiàn)因不同權(quán)力交叉而導(dǎo)致的部門(mén)利益沖突，從而影響行政效率。就現(xiàn)行的法律規(guī)定看，法定的職能機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多元化主體的特征，同一地區(qū)的不同權(quán)力部門(mén)存在權(quán)力行使的沖突，表現(xiàn)了法律上的多元責(zé)任主體（見(jiàn)表1）。

在法律上流域污染防治涉及了眾多的管理部門(mén)，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力網(wǎng)。我國(guó)憲法和地方組織法涉及有關(guān)政府間合作的具體規(guī)定幾乎是空白，法律只規(guī)范各級(jí)政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的行政事務(wù)和上級(jí)機(jī)關(guān)（或中央政府）在跨區(qū)域行政事務(wù)中的角色，對(duì)于地方政府合作機(jī)制的建立、權(quán)利與責(zé)任分擔(dān)等問(wèn)題幾乎沒(méi)有規(guī)定。這種狀況下，行政管轄權(quán)讓渡對(duì)于解決跨區(qū)域行政問(wèn)題顯得十分重要。

“行政管轄權(quán)的讓渡是指參與合作的各地方政府或地方政府部門(mén)將一種或幾種權(quán)力，或者某種權(quán)力的某一運(yùn)行環(huán)節(jié)（決策、執(zhí)行、監(jiān)督等）交由某一區(qū)域性的管理機(jī)構(gòu)行使，從而形成一種或幾種區(qū)域管轄權(quán)的過(guò)程”［5］。從客觀上看，我國(guó)的地域特點(diǎn)和流域的現(xiàn)實(shí)管理狀況在行政管理上形成了單一部門(mén)對(duì)單一要素的管理，而實(shí)際上的利益多元化構(gòu)成了管理上錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系。在多元化的主體均有法定監(jiān)管權(quán)的情況下，如賦予流域機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)解決跨地區(qū)污染問(wèn)題的職能，那么問(wèn)題的解決可能就簡(jiǎn)單多了。但是這種權(quán)力的取得需要相關(guān)地方政府作出管轄權(quán)的讓渡才可以實(shí)現(xiàn)。

通常地方行政權(quán)力讓渡以成立綜合性的協(xié)調(diào)或者管理機(jī)構(gòu)為特點(diǎn)，以更好地實(shí)現(xiàn)共同治理的行政職能。以往的流域機(jī)構(gòu)并不具備這種職能，如太湖管理局，因其區(qū)域大，難以協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)權(quán)力讓渡。但巢湖流域范圍小，理論上具有省內(nèi)實(shí)踐的可能性。從這個(gè)意義上看，巢湖管理局的成立具有一定的示范意義。

2 歐美國(guó)家流域管轄權(quán)之經(jīng)驗(yàn)借鑒

“許多國(guó)家經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，大多選擇了趨向集中和趨向單一決策、指導(dǎo)、控制與執(zhí)行中心的方向;水資源保護(hù)管理的權(quán)力越來(lái)越向一個(gè)政府部門(mén)聚集，越來(lái)越向中央政府聚集”［6］。這一點(diǎn)在行政法的發(fā)展中是獨(dú)特的，因?yàn)樵谛姓▽W(xué)界，控權(quán)說(shuō)和分權(quán)說(shuō)是主流學(xué)說(shuō)。唯獨(dú)對(duì)環(huán)境保護(hù)的行政規(guī)制卻并非如此，這是耐人尋味的。目前看來(lái)，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，直接管制手段都是環(huán)境管理的基本手段［7］。

歐美國(guó)家主要是運(yùn)用法律手段規(guī)范政府對(duì)流域的管理職能，主要做法有兩類:一是制定專門(mén)的流域法，如科羅拉多“河流法”等;二是對(duì)流域問(wèn)題簽訂具有法律效力的協(xié)議，如五大湖的“大湖區(qū)管理協(xié)議”等［6］。就法律層面看，相關(guān)部門(mén)和相關(guān)法律主體的權(quán)利義務(wù)確定是法律得到有效執(zhí)行的重中之重，并且政府部門(mén)的權(quán)力配置和相應(yīng)的法律責(zé)任必須在法律上得到明確。根據(jù)1973年水法，“經(jīng)過(guò)改革，英國(guó)完成了由過(guò)去的多頭分散管理到以流域?yàn)閱卧木C合性集中管理”［6］。1976年，國(guó)際水法協(xié)會(huì)在委內(nèi)瑞拉首都加拉加斯召開(kāi)“關(guān)于水法和水行政法的第二次國(guó)際會(huì)議”，提倡:一切水都要公有，為全社會(huì)所有，為公共使用或直接歸國(guó)家管理［6］。實(shí)際上在流域管理中肯定需要行政權(quán)力的介入，因?yàn)榱饔蛏婕暗氖枪差I(lǐng)域的管理問(wèn)題，也涉及自然資源的保護(hù)和利用，因此行政法律規(guī)制顯得尤為重要。

表1 跨行政區(qū)域流域污染防治之法律規(guī)制狀況Tab.1 The current legal regulations of pollution prevention for cross-administrative regional river basins

美國(guó)注重將聯(lián)邦制度和流域管理模式有效結(jié)合，相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)也較多，有聯(lián)邦政府的管理機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)，亦有流域管理機(jī)構(gòu)。如美國(guó)查爾斯河流域共有三個(gè)管理機(jī)構(gòu)，美國(guó)密西西比河有多達(dá)八個(gè)管理機(jī)構(gòu)。1933年美國(guó)頒布了《田納西河流域管理局法》，成立了流域管理機(jī)構(gòu)“田納西河流域管理局”（TVA）。該法規(guī)定流域管理局屬政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)田納西河流域防洪、航運(yùn)、灌溉等綜合開(kāi)發(fā)和治理。同時(shí)，法律授予該流域管理機(jī)構(gòu)很大的行政管理權(quán)力并明確與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系［9］。其權(quán)力邊界顯然大于我國(guó)的流域管理機(jī)構(gòu)。

法國(guó)將全國(guó)的河流流域劃分為六個(gè)大區(qū)，分別設(shè)置六個(gè)區(qū)域相應(yīng)的流域管理委員會(huì)（決策和咨詢機(jī)構(gòu)）和流域水管理機(jī)構(gòu)即流域管理局（決策執(zhí)行和管理機(jī)構(gòu)，類似于我國(guó)七大流域管理局）。這些流域管理委員會(huì)和管理局隸屬環(huán)境保護(hù)部，屬中央政府的派出機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)力，同時(shí)負(fù)責(zé)制定流域內(nèi)的水污染控制政策，從經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上協(xié)助實(shí)行防治水污染和開(kāi)發(fā)水資源的合理規(guī)劃。法國(guó)設(shè)立的流域管理局作為專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，涵蓋了多元主體，能夠協(xié)調(diào)多方關(guān)系，有一定的行政效率。

法國(guó)的管理模式是在尊重流域內(nèi)多元主體和多方利益并存的條件下，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，提供平臺(tái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。美國(guó)模式側(cè)重于將流域內(nèi)的各種關(guān)系放在同一個(gè)區(qū)域政府（流域管理局）的管轄范圍內(nèi)，相對(duì)權(quán)力更集中。就我國(guó)目前的法律體制以及其運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題看，我們需要在法國(guó)模式下借鑒美國(guó)模式的經(jīng)驗(yàn)，賦予流域管理機(jī)構(gòu)相對(duì)集中的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)流域行政規(guī)范化和管理效能的最大化。

3 巢湖流域污染防治之管轄狀況

作為流域全部位于安徽省的巢湖，似乎比其他流域更易理順行政關(guān)系。更適合借鑒法國(guó)和美國(guó)模式，即通過(guò)合作和管轄權(quán)讓渡實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。

2011年8月22日，安徽省正式對(duì)外宣布撤銷巢湖市，并對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，將巢湖主要流域管理集中于合肥市。根據(jù)規(guī)定，巢湖管理局為省政府派出機(jī)構(gòu)，副廳級(jí)建制，由合肥市管理。

雖然地方政府與管理局的關(guān)系是清楚的，理論上地方政府具有本行政區(qū)域的統(tǒng)一管理權(quán)，但在實(shí)際污染防治工作中并不排除有權(quán)力的交叉。從地方機(jī)構(gòu)的架構(gòu)看，管理主體是多元化。2010年《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》第7條規(guī)定，政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)和信息化、公安、國(guó)土資源、建設(shè)、規(guī)劃、城市管理、交通運(yùn)輸、海事、農(nóng)業(yè)、水行政、林業(yè)、衛(wèi)生、旅游等有關(guān)部門(mén)有對(duì)環(huán)境污染防治和資源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理的職責(zé)。該條例規(guī)定本省境內(nèi)跨行政區(qū)域的河流上下游縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)水污染事故或者水質(zhì)異常，應(yīng)當(dāng)立即通告相鄰區(qū)域縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、水行政主管部門(mén)，并采取相應(yīng)應(yīng)急措施。對(duì)跨省河流發(fā)生的水污染，依然規(guī)定傳統(tǒng)的解決方式，即協(xié)商解決或者報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)解決。

而在1998年安徽省發(fā)布的《巢湖流域水污染防治條例》（目前《巢湖流域水污染防治條例（修訂草案）》正面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。）則規(guī)定省及巢湖流域縣級(jí)以上人民政府（含行署）環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)是流域的監(jiān)管部門(mén)，同時(shí)省及巢湖流域縣級(jí)以上政府水利、交通、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、林業(yè)、水產(chǎn)、經(jīng)貿(mào)、旅游、土地、地質(zhì)礦產(chǎn)、衛(wèi)生、工商、公安等部門(mén)，均有一定的監(jiān)管職責(zé)。水環(huán)境質(zhì)量則由巢湖流域各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。按照當(dāng)時(shí)的職能分工，省人民政府組建巢湖流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，省及巢湖流域縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和水利部門(mén)的水文監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，共同承擔(dān)巢湖流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)。省人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)主要入湖河道口和巢湖、六安地區(qū)、合肥市交界處水質(zhì)。

就行政處罰權(quán)的設(shè)置看，該條例規(guī)定縣級(jí)以上人民政府具有行政處罰權(quán)，同時(shí)對(duì)于相應(yīng)的問(wèn)題，交通部門(mén)的航政機(jī)關(guān)、建設(shè)行政主管部門(mén)也具有處罰權(quán)，其他的如在巢湖流域內(nèi)銷售含磷洗滌用品的，工商行政主管部門(mén)可以處罰。2001年頒布的《安徽省城鎮(zhèn)生活飲用水水源環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定跨行政區(qū)域的生活飲用水水源環(huán)境保護(hù)，由共同的上一級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督。同時(shí)要求水、建設(shè)、國(guó)土資源、衛(wèi)生、交通、公安、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門(mén)協(xié)同工作，如林業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)內(nèi)水源涵養(yǎng)林及相關(guān)植被的保護(hù)和管理。衛(wèi)生行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)一級(jí)環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)生活飲用水水源的水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測(cè)和衛(wèi)生監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)水源環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)藥、化肥施用和禽畜糞便處理監(jiān)督管理。國(guó)土資源行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)地下水資源的監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和保護(hù)。交通行政主管部門(mén)的港航監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)通航水域船舶污染進(jìn)行監(jiān)督。可見(jiàn)地方法規(guī)也架構(gòu)了一套復(fù)雜的多主體的監(jiān)管體系。

政府往往既是所有者又是管理者，因?yàn)榱饔虻耐恋禺a(chǎn)權(quán)或者是國(guó)有或者是集體經(jīng)濟(jì)組織所有?！段餀?quán)法》46條規(guī)定，水流屬于國(guó)家所有。角色定位上政府既是行政行為的施行者，又需要行使其所有權(quán)人的權(quán)利。因此流域地區(qū)的管理首先是地域歸屬管理，除地方政府和流域的行政管理部門(mén)之外，尚有流域地區(qū)專業(yè)管理。如土地制度的規(guī)范與管理，其中更是涉及到土地的利用、管理以及相應(yīng)經(jīng)濟(jì)行為的法律規(guī)制。在目前的體制下，具體涉及的機(jī)構(gòu)可能是水利部門(mén)、環(huán)保部門(mén)和土地管理部門(mén)，關(guān)系到權(quán)力的分配和協(xié)調(diào)。

根據(jù)巢湖管理局的三定方案，其主要工作職責(zé)是根據(jù)授權(quán)或委托，編制并組織實(shí)施巢湖治理、保護(hù)整體規(guī)劃;協(xié)調(diào)指導(dǎo)流域內(nèi)相關(guān)地方政府及有關(guān)部門(mén)制定相關(guān)區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理巢湖水利、環(huán)保、漁政、航運(yùn)、旅游等事務(wù)。負(fù)責(zé)巢湖流域主要控制設(shè)施的管理、維護(hù)和運(yùn)行。對(duì)巢湖流域?qū)嵤┙y(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一管護(hù)，進(jìn)一步加大巢湖流域污染治理保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。顯然并不包含土地等管理職能。

按照土地法規(guī)定，我國(guó)土地實(shí)行用途管制。在流域地區(qū)的土地首先是需要規(guī)劃確定用途，限制土地用途隨意變更，尤其是用于無(wú)節(jié)制的商業(yè)開(kāi)發(fā)和工業(yè)用途利用。這涉及其中相關(guān)的法律責(zé)任劃分和承擔(dān)，也涉及水權(quán)和土地使用權(quán)的關(guān)系。而在現(xiàn)行體制下，這兩權(quán)的管理是分離的。因此一旦涉及到具體的管理問(wèn)題，可能出現(xiàn)管理權(quán)限的沖突。

以巢湖為例，其全部位于安徽省境內(nèi)，但亦流經(jīng)不同的省內(nèi)行政區(qū)域，涉及各級(jí)地方政府的各項(xiàng)權(quán)力。除地區(qū)政府間的沖突外，法條又賦予很多部門(mén)在流域污染防治上具有一定的管理權(quán)限，因此需要政府部門(mén)之間的合作。而行政合作更多情況下需要通過(guò)行政權(quán)力讓渡實(shí)現(xiàn)，這種讓渡在現(xiàn)行體制下需要政府間的協(xié)調(diào)，或者可以委托的方式及行政協(xié)議表現(xiàn)出來(lái)。而行政協(xié)議一旦發(fā)生爭(zhēng)議，是否具有可訴性目前具有不確定性。在現(xiàn)行的行政訴訟體制中，并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行規(guī)范。所以，就行政權(quán)力讓渡與合作方面看，尚存在法律規(guī)范的空白，也無(wú)有效的法律救濟(jì)。根據(jù)行政訴訟法，行政合作爭(zhēng)議尚難進(jìn)入行政訴訟的受理范圍。

目前，關(guān)于行政管轄權(quán)讓渡尚未有成熟的法律規(guī)范，只能通合同方式規(guī)范。這種合同框架下的權(quán)力讓渡通常更多通過(guò)的是非正式的法律程序進(jìn)行的，因此無(wú)論在程序上或者實(shí)體上均處于“失范”狀態(tài)。

巢湖因在同一省，所以具有管轄的單一性，可以進(jìn)行地方行政管轄權(quán)讓渡的實(shí)驗(yàn)，在程序上也容易達(dá)成一致。地方政府和眾多部門(mén)可以通過(guò)規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)管轄權(quán)讓渡，以形成污染治理方面的統(tǒng)一規(guī)制和行動(dòng)。其中最主要的是可以明確法律上的權(quán)利義務(wù)，確定法律責(zé)任。擺脫行政權(quán)力多元化的弊端，確定單一的法律責(zé)任主體，達(dá)到污染防治方面行政效率的最優(yōu)化，這亦與國(guó)際上的發(fā)展趨勢(shì)是吻合的。

在《巢湖流域水污染防治條例》修改時(shí)，建議通過(guò)法條賦予巢湖管理局在流域治理方面的綜合性協(xié)調(diào)職能，即可以具有整合資源、環(huán)境、土地及其他社會(huì)事務(wù)的職能，具有不受行政權(quán)限劃分影響的流域管轄權(quán)。除了這類法規(guī)授權(quán)之外，通過(guò)政府部門(mén)間的委托，也是合法取得受讓管轄權(quán)的一種方式。當(dāng)然這可能也存在行政權(quán)力擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)，因此，公眾的知情權(quán)、有關(guān)部門(mén)和大眾監(jiān)督權(quán)的完善就十分重要。

4 巢湖流域污染防治行政管轄權(quán)讓渡建議

跨境水污染的外部性與行政區(qū)劃治理水污染間的矛盾，決定了在政府層面上協(xié)商制定水污染協(xié)同防控機(jī)制基本不可行。但是，并不能因?yàn)榫唧w涉及到不同省市及流域?qū)用娴乃Y源管理體制性沖突而予以否定行政區(qū)劃，取消行政區(qū)域劃分。在現(xiàn)有的法律規(guī)制框架下，通過(guò)流域管理機(jī)構(gòu)整合，由地方政府及其相關(guān)部門(mén)讓渡管轄權(quán)，更具有法律上的可行性和有效性。筆者建議:在其他日常事務(wù)上，地方政府及其相關(guān)部門(mén)依法履行其法定的職能和權(quán)限;而在涉及流域跨行政區(qū)域污染防治的問(wèn)題上，應(yīng)將相關(guān)的職能統(tǒng)一讓渡給流域管理部門(mén)（如巢湖管理局）行使（包括行政執(zhí)法和行政處罰權(quán)），但其他部門(mén)仍負(fù)有積極配合的義務(wù)?？梢酝ㄟ^(guò)行政協(xié)議或者通過(guò)地方法規(guī)將權(quán)力賦予流域管理機(jī)構(gòu)（巢湖管理局），這在法律上更具有合理性。

在流域管理上，僅有流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作是不可能的，需要相應(yīng)的地方政府配合與協(xié)調(diào)，且管轄權(quán)讓渡后對(duì)權(quán)力的規(guī)范行使和限制依然是很重要的。否則，流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張是對(duì)依法行政和行政法制的破壞。流域管理的任務(wù)不可能由一個(gè)管理局實(shí)現(xiàn)，仍然需要地方政府和相關(guān)部門(mén)的配合協(xié)同行動(dòng)。

一旦在權(quán)力讓渡前后出現(xiàn)糾紛，如何進(jìn)行法律救濟(jì)?或者權(quán)力讓渡過(guò)程中所產(chǎn)生的糾紛及矛盾是否具有法律上的可訴性?如何認(rèn)定其法律效力?對(duì)于此類問(wèn)題建立何種司法救濟(jì)機(jī)制?或者建立何種行政救濟(jì)機(jī)制?目前均處于法律上的模糊狀態(tài)。因此地方政府部門(mén)和相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該理順關(guān)系，建立起一定條件下的規(guī)范化的權(quán)力讓渡機(jī)制，將跨行政區(qū)域的水污染治理轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同合作，并通過(guò)權(quán)力讓渡，實(shí)現(xiàn)在特定事務(wù)上一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。

流域污染治理是個(gè)系統(tǒng)工程，因此僅靠一個(gè)單一機(jī)構(gòu)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，需要進(jìn)行管理模式的重新架構(gòu)，在現(xiàn)行流域管理模式的基礎(chǔ)上探索規(guī)范化的權(quán)力讓渡機(jī)制。2003年《海河流域水協(xié)作宣言》簽訂，黃河流域、淮河流域、松江流域、珠江流域分別制定了流域跨省水事協(xié)調(diào)規(guī)約［13］。就巢湖看，同一省份內(nèi)的問(wèn)題應(yīng)該更具有單一性。但目前環(huán)境信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，地方政府間尚不能完全做到信息共享，現(xiàn)實(shí)中流域管理局也缺乏法律上的權(quán)威性。即便達(dá)成這種權(quán)力讓渡，但缺乏程序性和實(shí)體性規(guī)范，法律效力待定。目前已有的一些環(huán)境合作只是基于各級(jí)政府間相互信任和利益共享而做出的承諾，《省際水事糾紛預(yù)防和處理辦法》也只規(guī)定協(xié)商不成交國(guó)務(wù)院裁決，并未對(duì)具體操作和程序做出進(jìn)一步規(guī)定。

鑒于此，針對(duì)巢湖流域建立的地方行政管轄權(quán)的讓渡機(jī)制應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面:

（1）建立行政管轄權(quán)讓渡的良好機(jī)制和有效的組織形式。根據(jù)目前我國(guó)區(qū)域合作發(fā)展趨勢(shì)，筆者認(rèn)為應(yīng)在巢湖流域建立專門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，例如在現(xiàn)有巢湖管理局下，成立行政執(zhí)法委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)，由巢湖流域周邊行政區(qū)域的共同上級(jí)——合肥市領(lǐng)導(dǎo)，接受巢湖周邊區(qū)域成員的委托，主要負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策和實(shí)施指導(dǎo)，協(xié)調(diào)和解決區(qū)域成員之間、成員和上級(jí)之間在污染防治事務(wù)方面的矛盾與沖突;

（2）修訂《巢湖流域水污染防治條例》或制定新的法規(guī)，加強(qiáng)污染防治區(qū)域行政合作的法制建設(shè)。巢湖流域乃至全國(guó)流域水污染現(xiàn)象所造成的矛盾和沖突僅僅依靠政府的行政干預(yù)，缺乏法律和制度保障。一旦出現(xiàn)沖突，面對(duì)如此眾多的行政部門(mén)不同的職能劃分，單純依靠安徽省政府或者有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)，解決糾紛的能力有限。因此，應(yīng)通過(guò)立法規(guī)范安徽省各地區(qū)之間的行政合作關(guān)系，“現(xiàn)代行政法制必然要求將行政主體之間的公務(wù)協(xié)作關(guān)系固定化、規(guī)范化、系統(tǒng)化”［14］。應(yīng)出臺(tái)有關(guān)地方行政權(quán)讓渡的法規(guī)或者規(guī)范，對(duì)區(qū)域行政合作或行政權(quán)力讓渡作出明確的規(guī)范;

（3）建立規(guī)范的法律執(zhí)行機(jī)制。行政執(zhí)法上的合作要以規(guī)范和制度為基礎(chǔ)，同時(shí)必須有相應(yīng)的法律監(jiān)督機(jī)制?！叭狈α饔蚬芾頇C(jī)構(gòu)設(shè)立的組織法，流域管理委員會(huì)的穩(wěn)定性、職能、職責(zé)和任務(wù)沒(méi)有法律保障。我國(guó)已經(jīng)頒布的幾個(gè)重要水法文件中，流域機(jī)構(gòu)都沒(méi)有被國(guó)家明確授權(quán)，導(dǎo)致流域管理機(jī)構(gòu)在流域的跨界污染糾紛過(guò)程中無(wú)權(quán)威性、無(wú)強(qiáng)制性”［15］。所以其更具有一定的行政學(xué)術(shù)色彩而缺少?gòu)?qiáng)有力的行政執(zhí)行力。

規(guī)范的行政執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)考慮三種路徑:一是強(qiáng)化跨區(qū)域行政管轄權(quán)讓渡或者合作協(xié)議的規(guī)范作用，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系;二是安徽省政府對(duì)跨區(qū)域地方行政管轄權(quán)讓渡行為進(jìn)行法律規(guī)制，尤其需要規(guī)范相關(guān)行政主體的法律責(zé)任，建立起相關(guān)的程序性規(guī)范;三是安徽省依法指定管理機(jī)構(gòu)（如巢湖管理局）對(duì)涉及流域跨行政區(qū)域的污染防治問(wèn)題建立規(guī)范化的行政解決機(jī)制。同時(shí)完善行政救濟(jì)機(jī)制，保障行政執(zhí)法的規(guī)范性與公正性，實(shí)現(xiàn)行政效率最大化。

5 結(jié)論

在流域跨行政區(qū)域污染防治問(wèn)題上，涉及的是非單一性的行政機(jī)構(gòu)，且這些機(jī)構(gòu)在層級(jí)、職能方面既有交叉、重疊，又有自己的管轄范圍，實(shí)踐中易造成行政管理上的效能遞減。因此，建立地方行政管轄權(quán)的讓渡機(jī)制，通過(guò)規(guī)范行政主體行為，建構(gòu)跨區(qū)域污染防治行政合作的法律機(jī)制，相關(guān)的地方行政主體讓渡一部分管轄權(quán)，建立規(guī)范的行政解決機(jī)制，可以改變目前跨流域污染防治中的多頭管理、行政效能低下的問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)流域污染防治的行政規(guī)范化和管理效能的最大化。

（編輯:于 杰）

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