方金玲

（銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院 教務(wù)處，安徽 銅陵 244000）

一、銅陵社區(qū)體制改革管理的緊迫性和必要性

（一）傳統(tǒng)的居委會制度已不適應(yīng)現(xiàn)代城市管理的需要

長期以來，銅陵市基層社會使用的是由區(qū)政府，街道辦事處，居民委員會形成的以區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，以街道、居委會為輔的管理模式。一些不從事工作的家庭婦女和一些不務(wù)正業(yè)的社會閑散人員是社區(qū)服務(wù)和管理的主要對象。其工作也主要是進行戶口登記，組織社區(qū)居民生產(chǎn)，協(xié)助執(zhí)法部門維護社會治安等等，而且社區(qū)的工作人員大多是老人和婦女，大多沒有經(jīng)過社會工作的專業(yè)培訓(xùn)，工作方法比較單一，而社區(qū)工作人員素質(zhì)的高低決定了社區(qū)管理水平和服務(wù)質(zhì)量的高低。

（二）社區(qū)體制改革是城市人口運動趨勢要求

銅陵社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，社區(qū)成為人們生活安居樂業(yè)的生活基地，社區(qū)管理也已成為城市管理的重心。銅陵社會主義經(jīng)濟的發(fā)展和社會的轉(zhuǎn)型，社區(qū)人口的結(jié)構(gòu)和數(shù)量發(fā)展了巨大的改變。很多人經(jīng)歷下崗、失業(yè)、創(chuàng)業(yè)受挫等因素，回到社會回歸社區(qū)。在銅陵城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和發(fā)展需求的刺激下，不斷增多的農(nóng)村剩余勞動力源源不斷的涌入城區(qū)以尋求更好的發(fā)展機會。銅陵社區(qū)中工作、生活著城鎮(zhèn)居民大約70萬；流動人口6萬多；下崗失業(yè)人員和低保人員無數(shù)；還有殘疾人、未成年人和越來越多的老年人，上述人員都包括在社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的范圍內(nèi)。因此，怎樣才能提供有效的社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)，滿足居民群眾特別是那些特殊群體的多樣化需求，已漸漸成為社區(qū)居委會的平日工作中的重中之重。

（三）社區(qū)體制改革是創(chuàng)建幸福城市的需要

目前銅陵大多數(shù)社區(qū)居民既不了解社區(qū)情況，也不關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)，缺少參與社區(qū)公共事務(wù)的渠道，參與意識薄弱，很難對社區(qū)形成歸屬感和認同感。而且，隨著銅陵人民物質(zhì)文化生活水平的不斷提高，人們對生活質(zhì)量和生活環(huán)境的要求也越來越高，迫切需要社區(qū)加強對交通、綠化、環(huán)保、衛(wèi)生的綜合治理。還應(yīng)該開展一些精神文明創(chuàng)建活動和一些有益身心的文娛活動，如開展社區(qū)健身工程等。通過各種方式為居民提供更好的生活服務(wù)，提高社區(qū)居民的心理和身體素質(zhì)，使居民能擁有優(yōu)良的生活環(huán)境。而目前的社區(qū)管理模式缺乏相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范的管理制度，街道居委會無法充分發(fā)揮綜合管理職能，人民的幸福指數(shù)無法得到很好的提升。社區(qū)管理體制改革是適應(yīng)和促進當(dāng)代社會轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。 “群眾受不受益，擁不擁護？”這是評判改革成功與否的“試金石”。社會管理創(chuàng)新應(yīng)該以人為本，與時俱進，因此要創(chuàng)新社會管理必須加強社區(qū)管理體制改革。

二、銅陵社區(qū)管理改革中存在的問題

銅陵市位于安徽省中南部，長江中下游南岸，轄區(qū)面積1113平方公里，常住人口74萬，轄10個街道辦事處（銅官山街道、長江路街道、石城路街道、楊家山街道、橫港街道、掃把溝街道、獅子山街道、鳳凰山街道、磯山街道、新廟街道）59個社區(qū)居民委員會。

安徽銅陵是全國第一個全面撤銷街道辦的地級市，在銅陵范圍內(nèi)撤銷街道辦事處、整合新的居民委員會。新機構(gòu)人員當(dāng)年全部到崗，新區(qū)工作當(dāng)年正常運行。全面撤銷街道辦事處設(shè)立新社區(qū)的模式也被稱為“銅陵模式”。銅陵社區(qū)管理改革撤銷街道辦建設(shè)新社區(qū)取得了初步的成效，較好的解決了以下存在的幾個突出的問題：

（一）社區(qū)改革中政府管理職能不明確

原有的街道辦事處定位模糊，身份不清，職能不明確，工作任務(wù)十分繁重，基本職能很難執(zhí)行，工作方式行政化傾向嚴(yán)重，管理中缺乏規(guī)范的管理制度。管理方式不能適應(yīng)現(xiàn)代化城市管理的需要，行政色彩較濃。按照政府“精簡高效”的原則，因此只有轉(zhuǎn)換政府職能，撤銷原街道辦事處，更好的為民生服務(wù)，改革勢在必行。打破原有的街道管理模式，實施區(qū)政府直接管理社區(qū)，減少不必要的管理層級，提高信息使用效率和信度，工作重心面向第一線，提高辦事效率，使社會管理和公共服務(wù)貼近基層，服務(wù)于居民。

（二）社區(qū)改革中原街道辦人員安置困難

人力資源問題歷來是改革中的難點和熱點問題。撤銷原街道辦事處建設(shè)新社區(qū)的改革過程中最難的問題依然是人的問題。原有的街道工作人員人數(shù)不少而且多數(shù)是公務(wù)員待遇，是改革中人員分流的最大問題。那么，改革的阻力也最大。如何解決這部分人的工作去向問題是人員分流的最大問題。

銅陵實行社區(qū)人力資源管理改革，一方面提高社區(qū)管理的效率和效益，充分發(fā)揮原街道辦事處工作人員的積極性、主動性、和創(chuàng)造性，，更好的服務(wù)于社區(qū)人民，提高工作效能。仍然選用優(yōu)秀的原街道管理人員到新社區(qū)工作。另一方面保留他們的身份、職級和待遇。再次，開發(fā)新社區(qū)需要的人力資源并與政策相聯(lián)系，公開選聘、招考、群眾推薦、上級機關(guān)考察，社區(qū)相關(guān)人員。采用“雙向交流”等方式，合理配置新社區(qū)和區(qū)直部門的人力資源。因此，解決好撤原街道辦事處建設(shè)新社區(qū)改革管理中人員分流的問題是改革成功的關(guān)鍵。

（三）社區(qū)改革中的資金投入不足

社區(qū)改革成本是社區(qū)改革管理中的重要問題，從某種意義上講它關(guān)系到社區(qū)改革管理的成功與失敗。建設(shè)新社區(qū)需要軟件和硬件的投入，硬件需要辦公用房、居民文化活動用房、信息中心建設(shè)的人員開支和辦公經(jīng)費等問題都亟需解決。一方面需要有政府的資金投入做基本保證，另一方面需要社會的廣泛支持和幫助，以解決社區(qū)改革管理中的成本問題。在銅陵市社區(qū)服務(wù)資金主要是由政府的資金投入，社區(qū)服務(wù)部分項目的收入以及社會各界的捐助。其中政府的投入應(yīng)該是資金最重要的來源，但銅陵市政府在資助社區(qū)服務(wù)方面的經(jīng)費非常有限，大多數(shù)經(jīng)費都還要來自社會各界的力量?，F(xiàn)階段社區(qū)服務(wù)需要大量的資金，在政府沒有很大的資金投入情況下，怎樣籌措資金是當(dāng)前社區(qū)改革面臨的重大問題。

三、銅陵社區(qū)改革的對策

（一）撤銷街道辦事處建立新社區(qū)

為創(chuàng)新城市社區(qū)管理模式，提升城區(qū)管理服務(wù)水平，銅陵率先在全國全面實行了撤除街道建設(shè)新社區(qū)的行政管理體制革新。 2010年7月至2011年7月，銅陵將全市10個街道辦事處撤銷，把原來59個小社區(qū)歸為23個大社區(qū)。目前，銅陵有井湖社區(qū)、映湖社區(qū)、五松社區(qū)、濱江社區(qū)、橫港社區(qū)、梅塘社區(qū)、人民社區(qū)、官塘社區(qū)、學(xué)苑社區(qū)、幸福社區(qū)、友好社區(qū)、陽光社區(qū)、螺螄山社區(qū)、鷂山社區(qū)、露采社區(qū)、朝陽社區(qū)、金山社區(qū)、金口嶺社區(qū)、立新社區(qū)、翠湖社區(qū)、銅霞社區(qū)、獅子山社區(qū)、鳳凰山社區(qū)等23個社區(qū)。

（二）轉(zhuǎn)換政府職能提高管理效能

撤銷街道辦事處，設(shè)立社區(qū)，改變了政府的權(quán)力運行方式，區(qū)政府直接管理和服務(wù)社區(qū)，改變區(qū)政府的管理模式。從而使政府職能部門與社區(qū)工作的需求有效結(jié)合起來。更好的實現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理和公共服務(wù)的有效提供。使行政區(qū)與社區(qū)直接互動，降低了行政成本，提升了管理效能。因此，銅陵社區(qū)改革，明確了區(qū)直部門與社區(qū)的職責(zé)分工；加強了組織協(xié)調(diào)，建立了公共事務(wù)進入社區(qū)準(zhǔn)入制。

銅陵社區(qū)改革，明確了政府和社區(qū)的分工和職責(zé)。政府管理城管、協(xié)稅等執(zhí)法職能；社區(qū)承擔(dān)居民日常公共事務(wù)管理；居民在社區(qū)可直接辦理計劃生育、民政社保服務(wù)、綜合治理等關(guān)系居民服務(wù)的事情；區(qū)政府和社區(qū)權(quán)責(zé)清晰，區(qū)里職能部門和社區(qū)快速反饋，提高了辦事效率，親近了與居民的關(guān)系，

激發(fā)居民配合工作的積極性、主動性，充分發(fā)揮了社區(qū)的職能。

銅陵社區(qū)財務(wù)資產(chǎn)創(chuàng)新管理模式。建立完善社區(qū)經(jīng)費的預(yù)決算制度和財務(wù)審計制度。堅持 “統(tǒng)一核算、集中管理”和“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，社區(qū)建立獨立賬戶，區(qū)財政直接核撥經(jīng)費，用報帳制解決日常工作需要。區(qū)國有資產(chǎn)管理委員會負責(zé)原街道的債權(quán)債務(wù)，監(jiān)督管理新社區(qū)的資產(chǎn)。

（三）完善社區(qū)組織結(jié)構(gòu)

組織變革是社區(qū)改革的有力保證。銅陵在區(qū)政府和社區(qū)的組織設(shè)置、機構(gòu)調(diào)整中大膽創(chuàng)新，有效整合人財物等資源，實現(xiàn)各管理主體責(zé)權(quán)利的有機統(tǒng)一，建立 “一個核心，三個體系”的嶄新組織機構(gòu)模式。即一個核心---社區(qū)黨工委，三個體系是社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心和社會組織。區(qū)委直接領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨工委，加強了黨對社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各個社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心和各個社會組織。建立一個完善的社區(qū)自治組織機構(gòu)，有利于社區(qū)居委會的重新選舉和產(chǎn)生，更好的推動居民自治組織的發(fā)展。

領(lǐng)導(dǎo)和加強社區(qū)居委會的選舉工作，拓寬民主參與渠道，完善居民自治的載體。開展經(jīng)常性的社區(qū)居委會委員的培訓(xùn)工作，提高居委會成員的綜合素質(zhì)，打好社區(qū)民主自治的基礎(chǔ)，首先，采取直選和差額選舉的辦法產(chǎn)生社區(qū)居委會和居委會主任。明確限定居委會班子成員的候選資格，即年齡和學(xué)歷兩方面限定；其次，建立社區(qū)專門委員會；成員由社區(qū)委員會委員和社區(qū)工作者兼任，歡迎居民代表、志愿者等積極分子參加；再次，建立健全社區(qū)自治組織機構(gòu)，創(chuàng)建新社區(qū)居民代表大會。

社區(qū)公共服務(wù)中心是社區(qū)服務(wù)與社區(qū)居民的主要服務(wù)機構(gòu)，承擔(dān)著為社區(qū)居民服務(wù)的重要職責(zé)。銅陵社區(qū)改革本著精干、勤奮、務(wù)實、高效的原則，優(yōu)化辦事程序，提高辦事效率。實施窗口式服務(wù)，開設(shè)了社會保障、綜合事務(wù)、文明創(chuàng)建、人中計生、民政事務(wù)、經(jīng)濟服務(wù)等6個專業(yè)服務(wù)窗口，“一廳式”集中辦理各種社區(qū)服務(wù)事項。

制定計劃實施目標(biāo)管理。建立社區(qū)工作目標(biāo)責(zé)任制管理考核制度。年終考核各社區(qū)黨委工作委員會、社區(qū)公共服務(wù)中心和社區(qū)社會組織的目標(biāo)完成情況。將考核結(jié)果與居民滿意度相結(jié)合。

同時引入創(chuàng)新機制充分發(fā)揮和壯大社區(qū)社會組織的作用。積極鼓勵、引導(dǎo)和創(chuàng)建有利于社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的各類社會化服務(wù)組織。大力提高社區(qū)社會化服務(wù)水平。首先，建立轄區(qū)內(nèi)物業(yè)管理、業(yè)主委員會等機構(gòu)；其次，加強和組織志愿者隊伍建設(shè)，實行社區(qū)志愿者注冊登記制度；再次，積極拓展社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站、中介服務(wù)機構(gòu)、社會保障養(yǎng)老托老等專項社會化服務(wù)組織。

銅陵社區(qū)建立立足于銅陵是開拓創(chuàng)新之城，精致大氣之城的目標(biāo)。運用智能化管理行新手段，實施網(wǎng)格化管理。城市網(wǎng)格化管理就是考慮街道、社區(qū)等因素，劃分責(zé)任，按照地域?qū)⒎植加谳爡^(qū)內(nèi)的居民小區(qū)、居民樓分為幾個單元體系網(wǎng)格，專人負責(zé)居民信息的采集、落實于專項的網(wǎng)格中。用網(wǎng)格化的管理模式匯總、統(tǒng)計居民日常事務(wù)辦理情況。對社區(qū)服務(wù)和管理等工作情況進行跟蹤、監(jiān)督、考核。社區(qū)網(wǎng)格化管理精細、精準(zhǔn)的管理社區(qū)事務(wù)，做到權(quán)、責(zé)、利分明。尤其對特殊群體生老病死情況掌握及時、準(zhǔn)確，日清事畢，是拓展社區(qū)服務(wù)功能的利器。在網(wǎng)格化管理模式里辦公敞開式、開放式，服務(wù)窗口式。并選擇合適的位置設(shè)立服務(wù)點應(yīng)對面積較大、辦事不便的社區(qū)；運用上門服務(wù)和代理服務(wù)應(yīng)對較偏遠、辦事不便的居民等。使居民與對應(yīng)的管理人員相互通曉，服務(wù)起來便捷高效，親近了居民與管理人員的感情。社區(qū)居民的滿意度大大提高。

（四）引入國外社區(qū)管理的典型模式

西方國家的社區(qū)管理已有一百多年的歷史。特別是在美國、英國這些發(fā)達國家，社區(qū)管理已經(jīng)發(fā)展到了非常高的水平。由于各個國家的歷史背景與國情不同，社區(qū)治理模式也各不相同。

美國的主要實施的是自治型社區(qū)管理模式，是由社區(qū)主導(dǎo)、居民主動參與，由下而上實施的社區(qū)管理模式；新加坡的主要實施的是政府主導(dǎo)型社區(qū)管理模式，是由政府主導(dǎo)、居民相應(yīng)參與，自上而下推行的社區(qū)管理模式；日本主要實施的是混合型社區(qū)管理模式，即政府——居民處于雙重主導(dǎo)地位。自上而下和自下而上兩種實施方式并行的社區(qū)管理模式。我們可以取其精華，去其糟粕。

（五）加強城市社區(qū)的自治

社區(qū)管理需要完成大量的與社區(qū)居民日常生活密切相關(guān)的事務(wù)，需要加強社區(qū)治安的綜合治理；加強社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的管理員加強社區(qū)衛(wèi)生防疫、計劃生育和各種保健工作；加強社區(qū)精神文明建設(shè)。加強社區(qū)居民的自治，提高居民的民主意識，改變居民的參與方式，豐富城市社區(qū)的組織形式；在處理社區(qū)自治組織和政府各級機構(gòu)關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)注意面向社區(qū)，重心下移，責(zé)任、權(quán)利、利益要配套統(tǒng)一；以人為本，資源整合，擴大民主，依法自治。通過社區(qū)改革，社區(qū)公共事務(wù)都由居民自主決定，所以得民生事項都要遵循議事規(guī)則，尊重居民的意見，比如像小區(qū)如何改造、戶外的活動中心怎么改建、停車位設(shè)在哪兒、垃圾站設(shè)在哪、小區(qū)綠化怎么弄、修路用什么磚等等，都由老百姓參與，由老百姓做主，深化了居民的自治，推進了社區(qū)的民主化管理。

四、社區(qū)改革順民心合民意

銅陵撤銷街道辦，實行區(qū)直管社區(qū)，符合政府的要求，提高了辦事效率，激發(fā)了社區(qū)自治的積極性，讓政府人員能夠更加貼近百姓，服務(wù)于百姓。這項體制改革減少了行政層次，真正下移了社會管理重心，加快了基本公共服務(wù)體系的形成，可謂是真正順應(yīng)了社會管理現(xiàn)代化的需求，符合人民群眾提升幸福指數(shù)的需要。

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