劉文濤

（西北師范大學(xué) 甘肅·蘭州 730030）

公務(wù)員以特定身份承擔(dān)政府職能并履行各種義務(wù)。在執(zhí)行公務(wù)的過程中，為了確保公務(wù)員有效地執(zhí)行國(guó)家公務(wù)，保障其自身權(quán)利，需要有完備有效的權(quán)利救濟(jì)制度。我國(guó)雖然已經(jīng)頒布了較為完備的《公務(wù)員法》，也規(guī)定了我國(guó)公務(wù)員享有的基本權(quán)利，包括一定的救濟(jì)規(guī)定。但從實(shí)踐效果來看，部分公務(wù)員權(quán)利受到侵害時(shí)，救濟(jì)方式單一、程序操作性不強(qiáng)等現(xiàn)象屢見不鮮，特別是缺乏司法救濟(jì)的制度安排。這與我國(guó)建立高效、穩(wěn)定、和諧的公務(wù)員隊(duì)伍的要求不相適應(yīng)。為了使公務(wù)員合法權(quán)益得到有效落實(shí)，推進(jìn)法治政府的建設(shè)進(jìn)程，進(jìn)一步完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度就成為迫在眉睫的任務(wù)。

一、公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)概況

（一）公務(wù)員權(quán)利的含義及基本內(nèi)容

公務(wù)員的權(quán)利，是指公務(wù)員能夠?yàn)橐欢ㄐ袨榈姆少Y格和權(quán)能。世界各國(guó)的法律對(duì)公務(wù)員的權(quán)利都有明確的規(guī)定，但由于各國(guó)具體情況不同，對(duì)公務(wù)員權(quán)利的規(guī)定也不同。

我國(guó)《公務(wù)員法》賦予公務(wù)員的主要權(quán)利有：(1)獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件的權(quán)利；(2)非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分的權(quán)利；(3)獲得工資報(bào)酬，享受福利、保險(xiǎn)待遇的權(quán)利；(4)參加培訓(xùn)的權(quán)利；(5)對(duì)機(jī)關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評(píng)和建議的權(quán)利；(6)提出申訴和控告的權(quán)利；(7)申請(qǐng)辭職的權(quán)利；(8)法律規(guī)定的其他權(quán)利。這些權(quán)利是法律賦予的，任何組織和個(gè)人都不可侵犯。

（二）公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的含義

所謂公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)，是指法律賦予公務(wù)員的權(quán)利受到非法侵害時(shí)，根據(jù)該公務(wù)員的請(qǐng)求，要以通過一定的法定程序和方法防止其侵害，彌補(bǔ)損失，以維護(hù)其合法權(quán)益的法律制度。公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)因其救濟(jì)對(duì)象的特殊性而有其自身的特征，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是必須以法律上的權(quán)利存在為基礎(chǔ)；二是必須由法定機(jī)構(gòu)并且按照法定程序和方式進(jìn)行；三是必須以法律上的權(quán)利被侵害為要件；四是必須以請(qǐng)求人的請(qǐng)求為前提。

二、當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)現(xiàn)狀及問題

（一）公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的基本內(nèi)容

我國(guó)《公務(wù)員法》的第15章對(duì)公務(wù)員不服行政處分的權(quán)利救濟(jì)渠道做了明確規(guī)定，它們分別是復(fù)核、申訴、控告和仲裁。

復(fù)核。在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)中有兩種情況，一是《行政監(jiān)察法》及其配套法規(guī)中規(guī)定的復(fù)核；二是《公務(wù)員法》中規(guī)定的復(fù)核。在《公務(wù)員法》中第90條規(guī)定:“公務(wù)員對(duì)涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核?！?/p>

申訴。《公務(wù)員法》第90條規(guī)定：“公務(wù)員對(duì)涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起十五日內(nèi)，按照規(guī)定向同級(jí)公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)直接提出申訴?！薄缎姓O(jiān)察法》第37條，也作出了類似規(guī)定，明確了公務(wù)員申訴的條件和權(quán)利，但在這些法條中，均沒有提到行政訴訟，它被排除在救濟(jì)途徑之外。

控告。《公務(wù)員法》第93條規(guī)定：“公務(wù)員認(rèn)為機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向上級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)的專門機(jī)關(guān)提出控告?！薄秶?guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》第3章中也做了類似的規(guī)定。由于法條中規(guī)定公務(wù)員可依法向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出控告申請(qǐng)，而上級(jí)機(jī)關(guān)只是各級(jí)政府下的一個(gè)職能部門而已，在行使職權(quán)的過程中很容易受到外界因素的干擾，這就凸顯其在行使職權(quán)的過程中難以“獨(dú)立”的一面，使得公務(wù)員的權(quán)益難以得到有效保障。

仲裁。《公務(wù)員法》第100條規(guī)定：“聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間因履行聘任合同發(fā)生爭(zhēng)議的，可以自爭(zhēng)議發(fā)生之日起六十日內(nèi)向人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁?！薄度耸聽?zhēng)議處理暫行規(guī)定》中規(guī)定：“公務(wù)員主管行政機(jī)關(guān)在錄用、調(diào)動(dòng)、履行聘任合同時(shí)發(fā)生爭(zhēng)議的，可以向人事仲裁公正廳或者人事仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁?！?/p>

（二）公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)存在的問題

由公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容可見，我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度得到了發(fā)展和完善，但在體制和操作性方面仍存在不足，主要表現(xiàn)在：

一是救濟(jì)方式單一。目前，我國(guó)公務(wù)員救濟(jì)的手段主要是通過行政內(nèi)部的申訴和控告。將行政復(fù)議和行政訴訟等制度完全排除在權(quán)利救濟(jì)制度之外，公務(wù)員在權(quán)利受到侵害時(shí)找不到司法救濟(jì)途徑，在無法獲得司法救濟(jì)的情況下，公務(wù)員只能被動(dòng)地接受和執(zhí)行上級(jí)的命令，這是我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的最大弊端。

二是救濟(jì)程序籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。《公務(wù)員法》雖然有公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的條款，但在內(nèi)容、權(quán)限、程序等規(guī)定上仍有欠缺，特別是對(duì)申訴控告的程序規(guī)定過于原則化，實(shí)際操作時(shí)隨意性較大，如關(guān)于提起申訴控告的緣由、時(shí)限、舉證責(zé)任、處理結(jié)果的送達(dá)等事宜還沒有出臺(tái)配套的實(shí)施細(xì)則。而且，受理機(jī)關(guān)的管理權(quán)限尚不具體，受理機(jī)關(guān)在處理申訴控告時(shí)，一般采取書面半秘密審理，沒有質(zhì)證、辯論程序，導(dǎo)致公務(wù)員行政救濟(jì)權(quán)得不到很好地落實(shí)，時(shí)常成為“紙上權(quán)利”。

三是救濟(jì)受理機(jī)關(guān)設(shè)置不合理。我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》確認(rèn)受理申訴的機(jī)關(guān)為原處理機(jī)關(guān)、同級(jí)政府從事部門、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)；受理控告的機(jī)關(guān)為上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。這在理論上違背了自然公正原則。同時(shí)，表面上為公務(wù)員提供了救濟(jì)途徑，但事實(shí)是這種制度設(shè)計(jì)不合理，是典型的自己審理自己的案件，對(duì)于一些案件即便原機(jī)關(guān)重新組成復(fù)核小組，也很難有勇氣自我否定，申訴人也難服再次的處理結(jié)果。這樣的救濟(jì)，不僅不徹底，而且會(huì)讓公務(wù)員對(duì)“復(fù)核”的公正性產(chǎn)生不信任。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國(guó)沒有統(tǒng)一的申訴控告法律有關(guān)。

三、國(guó)外公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的經(jīng)驗(yàn)

許多發(fā)達(dá)國(guó)家的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度歷史較長(zhǎng)，許多經(jīng)驗(yàn)和做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

（一）行政救濟(jì)與司法救濟(jì)相銜接

在西方國(guó)家，多數(shù)采用行政救濟(jì)與司法救濟(jì)并存的模式，但總體上遵循的是“行政救濟(jì)”窮盡原則。如美國(guó)，盡管行政救濟(jì)與司法救濟(jì)并存，并且行政救濟(jì)擁有自己的獨(dú)立性，但公務(wù)員對(duì)考績(jī)制度委員會(huì)做出的裁決可以向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提起上訴；在日本，公務(wù)員對(duì)行政救濟(jì)機(jī)關(guān)作出的判決明顯不利于本人時(shí)，可以向法院提起訴訟，尋求司法上的保障。

（二）救濟(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)獨(dú)立，具有權(quán)威性

許多西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)的劃分都是十分清晰的，公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)都具有相對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。如日本，由3名人事官組成的人事院是公務(wù)員公平審查制度的核心，不受《行政組織法》的約束，獨(dú)立性很強(qiáng)。法國(guó)的公務(wù)員最高委員由政府機(jī)構(gòu)代表和公務(wù)員工會(huì)組織的代表組成，兩方代表人數(shù)相等，國(guó)家公務(wù)員最高委員會(huì)由總理直接領(lǐng)導(dǎo)。

（三）救濟(jì)程序完備，方式多樣

在正當(dāng)程序理念的支配下，許多國(guó)家都建立起了細(xì)致、完備、具有可操作性的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度，同時(shí)也形成了形式多樣的救濟(jì)方式，這為公務(wù)員選擇自己認(rèn)為合理、公平的救濟(jì)方式提供了保證，體現(xiàn)了公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的靈活性。如法國(guó)目前還存在著完全獨(dú)立于普通司法權(quán)的行政司法權(quán)。

四、完善我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的建議

目前，雖然我國(guó)《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)制度做出了全面的規(guī)范，但仍存在不完善的地方。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度須從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的司法保障

司法的介入是公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度得到充分保障的有效途徑。我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的不完善，要從立法構(gòu)建上入手，將涉及公務(wù)員的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益納入司法審查的范圍，實(shí)行司法保障?！豆珓?wù)員法》雖然對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度做了相關(guān)法律上的規(guī)定，但在體制上仍屬于行政內(nèi)部的救濟(jì)，因此建議修改《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，把對(duì)申訴控告的處理決定不服的納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，在行政窮盡的原則下尋求司法的保護(hù)，這樣既維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，又節(jié)約了司法資源，同時(shí)也保證了公務(wù)員權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)。

（二）完善申請(qǐng)復(fù)核制度

復(fù)核制度由于不是公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的必經(jīng)程序，是一種主動(dòng)權(quán)掌握在公務(wù)員自己手中可選擇的救濟(jì)機(jī)會(huì)。近年來，該制度在我國(guó)爭(zhēng)議不斷，有建議拋棄者，也有贊同保留者。但由于這一制度在我國(guó)有一定的社會(huì)基礎(chǔ)，并且是在短時(shí)間內(nèi)解決問題的一個(gè)重要手段，因而筆者認(rèn)為予以保留。但在某些方面要做改進(jìn)。首先，對(duì)公務(wù)員權(quán)益影響大、分歧大的爭(zhēng)議必須以公開的方式進(jìn)行復(fù)核，對(duì)涉及國(guó)家機(jī)密和個(gè)人隱私等不宜公開的事項(xiàng)，采取不公開復(fù)核方式。其次，明確立法規(guī)定，在公務(wù)員口頭或書面提出復(fù)核申請(qǐng)的一定時(shí)間內(nèi)，原處理機(jī)關(guān)必須對(duì)公務(wù)員的復(fù)核申請(qǐng)給予明確的回復(fù)以及不予回復(fù)的法律后果。

（三）完善申訴控告制度

《公務(wù)員法》第93條對(duì)申訴控告制度做了規(guī)定，但還不是十分詳盡，也沒有專門的法律，雖然《公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》等文件輔助了申訴控告制度的實(shí)施，由于法律文件沒有形成統(tǒng)一的體系，在實(shí)際適用的過程中不可避免地出現(xiàn)“打架”的局面。因此，必須從三個(gè)方面對(duì)申訴控告制度進(jìn)行完善。一是成立獨(dú)立的行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)。借鑒美國(guó)考績(jī)?cè)汉腿毡救耸略旱哪Ｊ?，設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來受理公務(wù)員提出的關(guān)于侵權(quán)的訴訟控告，使公務(wù)員的合法權(quán)益受到保障。二是健全申訴控告制度的程序。建立從受理、審理、重新作出裁決直到將結(jié)果送達(dá)申訴人的嚴(yán)格程序，對(duì)簡(jiǎn)單和模糊程序進(jìn)行優(yōu)化，使公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度在程序運(yùn)行上始終處于公正公平的環(huán)境。三是建立聽證制度。聽證制度是現(xiàn)代行政程序法中的核心制度，在申訴控告制度中引入聽證制度，不但是體現(xiàn)了公正公開原則，還有助于相應(yīng)裁決的順利執(zhí)行。

總之，公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)是一個(gè)復(fù)雜的問題。要實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員權(quán)利的有效救濟(jì)，需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷探索，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)，最終建立起一套系統(tǒng)完整的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系，使其在社會(huì)主義法治的框架下，走向系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)范化的軌道。

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