何 欣，霍語涵

(中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院，北京，100872)

一、殘疾人自助組織的本土發(fā)展

2006年“第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查”公布的數(shù)據(jù)顯示，中國有殘疾人的家庭戶共7 050萬戶，占全國家庭戶總戶數(shù)的 17．80% 。［1］①雖然在殘疾人社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展中，整體而言殘疾人的社會(huì)地位、生活條件已得到了明顯的改善，但其在物質(zhì)、文化和社會(huì)方面仍或多或少的面臨著各種障礙，妨礙著他們的生活。例如:無障礙設(shè)施的不完善，社會(huì)歧視不同程度的存在，受教育、就業(yè)機(jī)會(huì)等社會(huì)權(quán)益的不平等，等等。這種現(xiàn)狀意味著巨大的殘疾人社會(huì)福利服務(wù)的需求。正是這些共同的內(nèi)在需求，在中國20世紀(jì)90年代以來福利多元主義發(fā)展的大背景下，促使殘疾人自助組織為殘疾人生活改善提供新的支持網(wǎng)絡(luò)和保障方式。由殘疾人自發(fā)組成的，以解決其共同面臨的問題為目標(biāo)的殘疾人自助組織的不斷涌現(xiàn)和發(fā)展，在一定程度上促進(jìn)了中國內(nèi)地殘疾人事業(yè)的發(fā)展和殘疾人社會(huì)福利的提升。一方面自助組織的出現(xiàn)和發(fā)展為殘疾人士提供了豐富的社區(qū)服務(wù)，彌補(bǔ)了殘疾人社會(huì)福利服務(wù)的不足;另一方面，殘疾人自助組織也促進(jìn)了殘疾人社會(huì)福利體系的完善。

雖然殘疾人自助組織的發(fā)展具有上述不容忽視的福利意義，但在現(xiàn)實(shí)發(fā)展層面卻困難重重。在與眾多殘疾人自助組織的接觸過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，中國殘疾人自助組織的整體發(fā)展面臨很多困難和挑戰(zhàn)，比如說有的組織發(fā)展初期干勁很大，但沒幾年后仍然為維持生存而苦苦掙扎;有的組織則在獲得發(fā)展的同時(shí)卻面臨內(nèi)部矛盾激增、發(fā)展方向迷失等方面的挑戰(zhàn)……這些困難和挑戰(zhàn)很多已經(jīng)超越了組織自身可以獨(dú)立解決的范疇，而是與整個(gè)社會(huì)環(huán)境所提供的發(fā)展空間息息相關(guān)。根據(jù)長(zhǎng)期的觀察和實(shí)地調(diào)研，筆者認(rèn)為我國殘疾人自助組織的當(dāng)前發(fā)展具有以下特點(diǎn):第一，普遍處在起步階段，大部分組織成立于2000年之后。生存是其面臨的普遍問題。在自身能力還很弱的情況下，其生存和發(fā)展必然離不開社會(huì)各方面的協(xié)助和引導(dǎo)。第二，數(shù)量和規(guī)模都較小。與近些年環(huán)保、艾滋病、農(nóng)民工等其他領(lǐng)域的NGOs的迅速發(fā)展相比，殘障領(lǐng)域NGOs的發(fā)展得到的社會(huì)關(guān)注和社會(huì)資源都較有限，無論在數(shù)量還是規(guī)模上都相差甚遠(yuǎn)。第三，由于缺乏社會(huì)資源與社會(huì)支持，整體發(fā)展緩慢。第四，在整個(gè)NGOs發(fā)展中處于邊緣位置上。即使在草根NGOs當(dāng)中，殘疾人NGOs的社會(huì)認(rèn)同度仍然低于扶貧NGOs，農(nóng)民工 NGOs、婦女 NGOs等其他類別，所以殘疾人自助組織自稱為“草根中的草根”。

二、組織環(huán)境:一個(gè)自助組織發(fā)展分析視角

組織環(huán)境研究與組織功能研究、組織沖突研究一起構(gòu)成了組織研究的三大基本視角。［2］組織環(huán)境視角一直將組織看作是一個(gè)開放系統(tǒng)(open system)，其發(fā)展離不開環(huán)境的影響。組織環(huán)境被認(rèn)為包括了歷史的、社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和政治的維度。一方面組織需要從外部獲得人力和物質(zhì)資源，另一方面組織也為外部社區(qū)提供物品和服務(wù)，這兩點(diǎn)都是顯而易見的。此外，外部力量也會(huì)影響到組織內(nèi)部形態(tài)以及組織過程，而組織在應(yīng)對(duì)外部環(huán)境壓力的時(shí)候也具有一定的靈活性。這些都構(gòu)成了組織環(huán)境視角關(guān)注的基本問題。當(dāng)筆者希望探索解釋殘疾人自助組織發(fā)展中面臨的眾多問題和狀況時(shí)，以制度及政策環(huán)境為代表的組織環(huán)境視角分析自然首當(dāng)其沖。

組織環(huán)境視角強(qiáng)調(diào)外在社會(huì)環(huán)境和社會(huì)條件的變化對(duì)自助組織產(chǎn)生和發(fā)展的重要意義。社會(huì)巨變，醫(yī)療技術(shù)突破帶來的人們預(yù)期壽命的增加，從機(jī)構(gòu)照顧到社區(qū)和家庭照顧的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)約束導(dǎo)致的健康服務(wù)縮減，以及以家庭為中心提供社會(huì)服務(wù)的理念日益受到推崇，等等，這些都對(duì)自助組織作為一種現(xiàn)象的出現(xiàn)和發(fā)展大有貢獻(xiàn)。［3-4］這些大的社會(huì)變遷及社會(huì)福利發(fā)展的整體走勢(shì)變化既構(gòu)成了自助組織作為一種社會(huì)現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)和發(fā)展的時(shí)代背景，而且建構(gòu)了自助組織生存和發(fā)展的社會(huì)空間和外在條件。

Wituk、Shepherd、WARREN、Meissen 在美國的經(jīng)驗(yàn)研究中將外在因素納入到自助組織生存和發(fā)展的分析當(dāng)中［5］。他們從康薩斯州(Kansas)超過2 000個(gè)自助組織中隨機(jī)抽取了388個(gè)組織，通過電話訪談的方式了解分析了影響其生存的主要因素，其中外在資源主要包括了全國和地方的自助組織、專業(yè)人員等，組織特征則指領(lǐng)導(dǎo)分工、征募、組織活動(dòng)參與等。統(tǒng)計(jì)分析的研究結(jié)果顯示，在眾多因素當(dāng)中，與自助組織生存關(guān)系最密切的三個(gè)變量分別是第一次參加的成員數(shù)量(the number of first time attenders)、組織活動(dòng)的平均出勤率(average group meeting attendance)、組織存在的期限(length of group existence)。當(dāng)我們進(jìn)一步分析就不難發(fā)現(xiàn)第一次參加的成員數(shù)量、組織活動(dòng)的平均出勤率、組織存在的時(shí)間都不單是組織自身的問題，而是與組織在政治、文化等方面的被認(rèn)可程度、組織獲得外部資源的來源等社會(huì)性因素密切相關(guān)的，組織的社會(huì)認(rèn)受性及享有的資源情況一方面會(huì)影響組織滿足成員需求的能力和途徑，另一方面也會(huì)對(duì)組織成員參與組織的積極性和動(dòng)力造成直接的影響。

由上述可知，對(duì)自助組織生存和發(fā)展的理解和研究必須要被置于社會(huì)環(huán)境和政策體系的框架之下才是有說服力的。因?yàn)樽灾M織的正常運(yùn)作和發(fā)展壯大不僅依靠組織成員的內(nèi)在努力，還離不開各種社區(qū)資源和制度安排的支持與保障。只有建立和完善相關(guān)的制度體系和社會(huì)環(huán)境，才能保證自助組織維持生存且持續(xù)發(fā)展，從而充分發(fā)揮其獨(dú)特的社會(huì)及福利功能。例如，Maton的研究指出，自助組織的社區(qū)聯(lián)系能力會(huì)影響組織活動(dòng)所需的資金和支持的獲得情況。［6］但這一論斷的前提是社區(qū)中存在著比較完善的資源及支持系統(tǒng)，存在著轉(zhuǎn)介或扶持的制度安排等，而這些條件的滿足已經(jīng)超出了自助組織自身能力可以解決的范疇，涉及到眾多的社會(huì)性因素，必然需要社會(huì)政策的規(guī)范與引導(dǎo)。從這個(gè)意義來看，社會(huì)性因素對(duì)于自助組織的生存和發(fā)展具有至關(guān)重要的影響作用。在那些自助組織仍然處在新興階段的社會(huì)當(dāng)中這種影響作用更是表現(xiàn)的尤為顯著。

而中國內(nèi)地自助組織發(fā)展面對(duì)著獨(dú)特的社會(huì)環(huán)境:NGO和公民社會(huì)發(fā)展的不完善，社會(huì)福利體系有待于進(jìn)一步完善，社會(huì)工作專業(yè)化程度有限等等。這些都使得自助組織在中國內(nèi)地發(fā)展的社會(huì)環(huán)境與西方社會(huì)迥異，社會(huì)性因素的影響作用不容忽視。進(jìn)一步而言，當(dāng)我們借鑒上述組織環(huán)境視角分析用于理解我國當(dāng)前的殘疾人自助組織發(fā)展現(xiàn)狀時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)其在政治、文化等方面的被認(rèn)可程度、組織獲得外部資源的來源等社會(huì)性因素，即合法性和支持性資源狀況構(gòu)成了制約其發(fā)展的重要原因。對(duì)于處在發(fā)展初期的殘疾人自助組織而言，充分實(shí)現(xiàn)其福利功能的必要條件就是組織環(huán)境的改善，尤其是政策環(huán)境的改善。

合法性的概念大都包含著同一基本內(nèi)涵:“由于被判斷或被相信符合某種規(guī)則而被承認(rèn)或被接受”［7］?；谏鲜隼斫?，自助組織的合法性本質(zhì)上就是被承認(rèn)或接受的程度，而表達(dá)承認(rèn)的主體界定可以是國家、政府部門及其代表人物、各種單位、社會(huì)團(tuán)體以及社會(huì)上的個(gè)人。在深入探討合法性問題的時(shí)候，合法性可以進(jìn)一步劃分為政治合法性(political legitimacy)和文化合法性(cultural legitimacy)兩個(gè)層面。［8］其中政治合法性表現(xiàn)為被政府及其代理部門接納認(rèn)可的程度，文化合法性則側(cè)重指基于特定的社會(huì)觀念而造成的社會(huì)公眾對(duì)殘疾人自助組織的認(rèn)受程度。目前工商注冊(cè)或者不注冊(cè)是殘疾人自助組織普遍采用的兩種存在形式。同時(shí)，整體的社會(huì)認(rèn)受性仍比較低，雖然殘疾人自助組織正逐步被助殘類組織和基金會(huì)組織接受，但在政府部門和社會(huì)大眾方面的認(rèn)知程度還很有限。

而支持性資源則指各種社區(qū)資源和制度安排的支持與保障。對(duì)殘疾人自助組織而言，殘疾人的自身特征和相對(duì)的社會(huì)弱勢(shì)地位都在客觀上造成其獲取社會(huì)資源的能力十分有限，因而自助組織發(fā)展所必須的能力提升、資金扶持、政策引導(dǎo)等都變得至關(guān)重要。

從合法性和支持性資源的角度來看，目前殘疾人自助組織發(fā)展主要存在兩方面的明顯問題。一是因無法達(dá)到雙重管理體系的要求，被排斥在合法社團(tuán)或民辦非企業(yè)單位之外;二是政策體系不完備，沒有能夠形成具有公信力的標(biāo)準(zhǔn)與有利政策環(huán)境(比如慈善的稅收減免政策的缺位)。這兩方面的問題造成大部分草根NGOs游移在制度保護(hù)和規(guī)管之外，不但不利于組織的生存和發(fā)展，容易造成組織目標(biāo)偏移，而且無法協(xié)助資助方鑒別良莠，極大地限制了社會(huì)資源向公益組織，特別是草根 NGOs的流入。［7］

三、自助組織發(fā)展的相關(guān)社會(huì)政策探討

在上述組織環(huán)境的視角分析下，自助組織的發(fā)展離不開社會(huì)政策的規(guī)范、引導(dǎo)和支持。這里筆者在整理部分主要國家和地區(qū)的自助組織相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)行相關(guān)政策的探討。其中包括注冊(cè)登記政策和扶持發(fā)展政策兩大方面。

(一)自助組織注冊(cè)登記政策探討

自助組織帶有強(qiáng)烈的社會(huì)福利性質(zhì)，因此它從大的類別上屬于慈善團(tuán)體，即慈善NGO范疇，其注冊(cè)登記制度也就需要依照各個(gè)國家和地區(qū)的慈善團(tuán)體登記管理辦法。這里筆者重點(diǎn)歸納了德國、美國、日本、香港等國家和地區(qū)的相關(guān)法律及相關(guān)政策規(guī)定。雖然各個(gè)國家和地區(qū)的具體規(guī)定各不相同，但是卻可以大致分為強(qiáng)制性登記、自愿性登記、自愿性備案三種模式。

1．強(qiáng)制性登記模式

強(qiáng)制性登記意味著注冊(cè)登記是慈善團(tuán)體獲得合法性的必要條件，否則就屬于非法團(tuán)體的范圍，面臨被取締的風(fēng)險(xiǎn)。例如中國內(nèi)地現(xiàn)行法律及政策規(guī)定就屬于這一類別。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》構(gòu)成了規(guī)定自助組織在內(nèi)的慈善團(tuán)體注冊(cè)登記的行政法規(guī)。例如，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條稱:“團(tuán)體應(yīng)具備法人條件。民間慈善團(tuán)體要想獲得法人資格必須登記?！钡?5條規(guī)定:“未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開展社會(huì)團(tuán)體籌備活動(dòng)，或者未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)團(tuán)體名義進(jìn)行活動(dòng)，以及撤銷登記的社會(huì)團(tuán)體繼續(xù)以社會(huì)團(tuán)體名義進(jìn)行活動(dòng)的，由登記機(jī)關(guān)予以取締，沒收非法財(cái)產(chǎn)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予治安管理處罰?！背藦?qiáng)制性登記之外，登記條件的規(guī)定也設(shè)置了很高的“門檻”，比如雙重許可制度，較高要求的人、財(cái)、物等方面的要求等。

2．自愿性登記模式

德國、美國、日本等國家都承認(rèn)未登記的非法人團(tuán)體為合法。是否登記由當(dāng)事人自己決定。即使當(dāng)事人選擇了登記，這些國家的登記條件也相當(dāng)?shù)膶捤?。登記社團(tuán)的目的是在于使得民間慈善社團(tuán)成為法人社團(tuán)，而不是明確其合法性。

在德國，未經(jīng)登記的社團(tuán)被稱為“無權(quán)利能力社團(tuán)”，也是合法社團(tuán)。設(shè)立一個(gè)無權(quán)利能力慈善團(tuán)體僅需要一個(gè)不拘形式的設(shè)立行為和由設(shè)立人所制定的章程。而無權(quán)利能力慈善團(tuán)體與登記團(tuán)體的重要差別在于前者的成員或者理事會(huì)要對(duì)團(tuán)體的債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任。慈善團(tuán)體只需要到當(dāng)?shù)胤ㄔ郝男械怯浖纯?。?］

在美國，建立一個(gè)慈善團(tuán)體被認(rèn)為是公民的天然權(quán)利，因而任何人都可以聯(lián)手建立一個(gè)慈善組織，而不必經(jīng)過政府的批準(zhǔn)。由于美國是一個(gè)聯(lián)邦制的普通法系國家，關(guān)于慈善團(tuán)體的法律并不統(tǒng)一，除了州法外，統(tǒng)一州法國家委員會(huì)在1992年頒布了《美國統(tǒng)一非法人非營利社團(tuán)法》、美國律師協(xié)會(huì)的《非營利法人示范法》是兩個(gè)重要的法律文件。［10］根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，非法人非營利組織不能作為法律主體接受捐贈(zèng)，不能為非法行為承擔(dān)責(zé)任等。為了解決這些問題，慈善團(tuán)體可以向團(tuán)體所在州的首席檢察官申請(qǐng)，進(jìn)行法人的注冊(cè)登記。［11］

而在日本，雖然法律上沒有規(guī)定非法人團(tuán)體的獨(dú)立主體地位，但實(shí)踐中仍然承認(rèn)未登記的慈善團(tuán)體合法存在，被稱為是非法人團(tuán)體。慈善團(tuán)體注冊(cè)登記的相關(guān)法律主要包括:《日本民法典》《社會(huì)福利事業(yè)法》《公益法人設(shè)立許可及知道監(jiān)督基準(zhǔn)》《非營利活動(dòng)促進(jìn)法》《關(guān)于公益社團(tuán)法人與公益財(cái)團(tuán)法人認(rèn)定等法律》等。這些法律的發(fā)展趨勢(shì)體現(xiàn)了日益寬松的法人登記原則。例如:《非營利活動(dòng)促進(jìn)法》中規(guī)定，公益法人的設(shè)立，只要主管機(jī)關(guān)確認(rèn)已經(jīng)滿足法律所規(guī)定的要件即承認(rèn)成立。［10］

在香港，自助組織并不一定需要正式注冊(cè)，可以視其發(fā)展需要、資源配合及會(huì)員取向等多方面因素作出決定。當(dāng)自助組織發(fā)展到某一階段時(shí)，可能會(huì)考慮正式注冊(cè)，而正式注冊(cè)的方式也有兩種選擇。一是根據(jù)《社團(tuán)注冊(cè)條例》在警察總部社團(tuán)事務(wù)處進(jìn)行社團(tuán)登記，這種方式簡(jiǎn)單方便，只需有3名發(fā)起人就可以申請(qǐng)。根據(jù)社團(tuán)條例注冊(cè)成立的社團(tuán)為非法人社團(tuán)，社團(tuán)主要負(fù)責(zé)人需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。二是根據(jù)《公司條例》在公司注冊(cè)處以有限責(zé)任公司身份進(jìn)行登記。這種方式的登記較社團(tuán)登記程序更為復(fù)雜，要求申請(qǐng)團(tuán)體提交組織章程大綱和組織細(xì)則，申請(qǐng)過程往往需要律師的法律協(xié)助。［12］

3．自愿性備案模式

備案制的實(shí)質(zhì)是以國家公信力為保障的社團(tuán)公開，其發(fā)揮作用的機(jī)制是引導(dǎo)而非強(qiáng)制。也就是說，未備案的慈善團(tuán)體仍然具有合法身份，但在主管機(jī)關(guān)備案可以使其獲得一定的法律地位。法國的做法就采用了備案制?！斗▏菭I利社團(tuán)法》第2條規(guī)定:社團(tuán)可以自由設(shè)立，而無需核準(zhǔn)或事先宣告。第5條規(guī)定:社團(tuán)如果想獲得法律地位，必須由設(shè)立人主動(dòng)將設(shè)立社團(tuán)的事實(shí)公開化，即進(jìn)行實(shí)現(xiàn)宣告。具體的做法是備案于社團(tuán)總部所在地的隸屬于省的行省或隸屬于專區(qū)的縣。

由上述三種類別的自助組織登記注冊(cè)政策的梳理可以看出，不同的管理模式體現(xiàn)了不同的自助組織及社會(huì)團(tuán)體發(fā)展理念。強(qiáng)制性登記模式更多體現(xiàn)了限制性的發(fā)展理念，認(rèn)為社會(huì)團(tuán)體必然帶來社會(huì)問題，是需要被嚴(yán)格管理的。而自愿性登記和自愿性備案模式則更為開放與寬松，社會(huì)團(tuán)體的設(shè)立被視為公民自由結(jié)社權(quán)的體現(xiàn)，登記與備案制度的目的在于提供社團(tuán)法人地位，以便順利發(fā)展。

(二)支持性政策探討

除了登記注冊(cè)政策外，各個(gè)國家和地區(qū)都還或多或少有一些面向自助組織的支持性政策，這些政策主要涵蓋了稅收優(yōu)惠、資源提供、資金籌集等方面。

1．稅收優(yōu)惠

對(duì)于慈善團(tuán)體而言，德國、美國、香港等國家和地區(qū)都有著稅收優(yōu)惠方面的政策設(shè)置，但具體做法各有不同。在德國，慈善團(tuán)體的慈善地位不是由登記機(jī)關(guān)判斷的，而是由財(cái)政部負(fù)責(zé)審核并決定給予具體慈善團(tuán)體怎么樣的稅收優(yōu)惠。在美國稅收優(yōu)惠則是由州稅務(wù)局和聯(lián)邦稅務(wù)局進(jìn)行審定。［10］而在香港，申請(qǐng)成為慈善團(tuán)體是依據(jù)香港稅務(wù)條例第88章，由稅務(wù)局長(zhǎng)批復(fù)。無論是以社團(tuán)登記還是公司登記的組織都可以提交申請(qǐng)。

2．會(huì)址及活動(dòng)場(chǎng)地支持

對(duì)于自助組織而言，借用活動(dòng)場(chǎng)地和開會(huì)地點(diǎn)是一個(gè)普遍的困擾，大家都希望擁有自己的會(huì)址。會(huì)址及活動(dòng)場(chǎng)地方面的支持性政策為自助組織解決了很大的問題。下面筆者以香港的相關(guān)支持性政策為例，加以說明。首先，自助組織可以向房屋委員會(huì)申請(qǐng)?jiān)诠参荽寤蛭荽宓叵?、平臺(tái)等空置間隔中的合適位置作為會(huì)址，房屋委員會(huì)在征求衛(wèi)生福利科下屬之康復(fù)專員及社會(huì)福利署意見后，酌情做出批復(fù)，其租金遠(yuǎn)低于租用私人物業(yè)。其次，自助組織可以依據(jù)社會(huì)福利署公布的資助福利用途租金準(zhǔn)則，申請(qǐng)發(fā)還租用公共屋村樓宇或私人樓宇的租金。再次，沒有會(huì)址的自助組織開展活動(dòng)需要使用場(chǎng)地時(shí)，可以向各區(qū)政務(wù)署免費(fèi)借用其轄下的社區(qū)會(huì)堂或社區(qū)中心。［12］

3．資源籌集

資源籌集也是自助組織普遍面臨的問題。在這個(gè)方面香港政府的一些政策設(shè)置也具有借鑒意義。首先，自助組織可以在向社會(huì)福利署申請(qǐng)后，進(jìn)行日常的公眾宣傳和募款，如設(shè)立捐款箱或捐款站;其次，自助組織可以向社會(huì)福利署申請(qǐng)參加慈善團(tuán)體的賣旗活動(dòng)，在特定日子和特定地點(diǎn)進(jìn)行公眾籌款;再次，2001年起社會(huì)福利署出臺(tái)“自助組織資助發(fā)展計(jì)劃”，提供了每?jī)赡暌淮蔚馁Y助，供全港的自助組織申請(qǐng)。

此外，從20世紀(jì)70年代起，作為自助組織和公眾間的紐帶，自助資源中心(self-help resource centers or self-help clearinghouse)在美國等西方國家興起，這些資源中心主要發(fā)揮了兩方面的功能:一是提供自助組織的相關(guān)信息，推薦和轉(zhuǎn)介;二是鼓勵(lì)、幫助成立新的自助組織，尤其是在那些沒有現(xiàn)成組織的領(lǐng)域，如罕見疾病等，或者是特殊階段的情景下，如交通事故造成的肢體殘疾者等。［13］因而培育和設(shè)立自助資源中心就成為了相關(guān)政策設(shè)計(jì)和制度安排的一部分。

四、殘疾人自助組織發(fā)展的政策建議

以組織環(huán)境的視角去理解和分析殘疾人自助組織的發(fā)展就是以改善其生存和發(fā)展的社會(huì)環(huán)境為初衷的。而發(fā)展環(huán)境的改善中，政策體系的健全首當(dāng)其沖。結(jié)合上述的理論分析和國際經(jīng)驗(yàn)，筆者將從研究發(fā)現(xiàn)和理論探討出發(fā)，對(duì)自助組織發(fā)展的相關(guān)政策提出建議。

(一)政策體系的建立與完善

1．健全社團(tuán)管理政策體系，徹底解決自助組織的合法性問題

應(yīng)該頒布一系列相應(yīng)的社會(huì)政策以建立和完善非政府組織管理體系。例如:注冊(cè)制度、監(jiān)管制度、轉(zhuǎn)介制度等一系列制度體系應(yīng)該通過社會(huì)政策和法規(guī)的形式得以確立。其次，相關(guān)社會(huì)政策的價(jià)值理念應(yīng)該由關(guān)注社會(huì)控制向引導(dǎo)非政府組織自主發(fā)展轉(zhuǎn)變，正視非政府組織與政府的伙伴關(guān)系，引導(dǎo)非政府組織發(fā)揮正面社會(huì)功能。再次，充分考慮非政府組織發(fā)展的多樣性，增加登記與備案相結(jié)合的政策設(shè)計(jì)。同時(shí)在政策導(dǎo)向上促進(jìn)機(jī)構(gòu)化非政府組織與社區(qū)層面的群體發(fā)展與參與，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造更為開放的空間和環(huán)境。最后，新的政策體系應(yīng)該兼顧對(duì)非政府組織的服務(wù)保證和規(guī)管監(jiān)督兩個(gè)面向，從而創(chuàng)造非政府組織發(fā)展的良性空間。

2．完善自助組織發(fā)展的法律環(huán)境，逐步變行政監(jiān)管為法律監(jiān)管

迄今為止，除了基金會(huì)、協(xié)會(huì)等一類社團(tuán)組織外，所有的草根NGOs均缺乏法律地位和法律保護(hù)，自助組織也不例外。社團(tuán)管理?xiàng)l例不但賦予政府行政部門受理社團(tuán)登記的職能，也讓其業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)了主要的社團(tuán)管理職能，本質(zhì)上屬于行政監(jiān)管的范疇。修訂和完善非政府組織管理的體系時(shí)應(yīng)該打破雙重管理體系，變行政監(jiān)管為法律監(jiān)管，進(jìn)一步完善非政府組織發(fā)展的法律環(huán)境。

3．增設(shè)自助組織發(fā)展的扶持引導(dǎo)政策

自助組織與其他非政府組織相比，更能體現(xiàn)社會(huì)參與、增權(quán)的社會(huì)發(fā)展理念，但由于自助組織多出現(xiàn)在弱勢(shì)群體當(dāng)中，他們?cè)谏鐣?huì)資源籌集和自身能力方便普遍較弱。因而其發(fā)展過程中，尤其是發(fā)展初期需要扶持性的社會(huì)政策來推動(dòng)和促進(jìn)自助組織的建立與發(fā)展。有關(guān)政府部門應(yīng)該切實(shí)了解殘疾人自助組織的問題及需求，制定殘疾人自助組織的扶持管理辦法，具體來說，可以在相關(guān)政策設(shè)計(jì)中設(shè)立一些專門面向自助組織的項(xiàng)目和計(jì)劃。比如專項(xiàng)資金扶持計(jì)劃、辦公及活動(dòng)場(chǎng)地廉租政策、免費(fèi)公益廣告投放項(xiàng)目等，以方便符合條件的自助組織通過申請(qǐng)方式獲取發(fā)展資源。

4．增加社會(huì)企業(yè)相關(guān)政策設(shè)計(jì)

政府應(yīng)該專門出臺(tái)扶持社會(huì)企業(yè)的相關(guān)政策。為包括自助組織在內(nèi)的非政府組織提供新的發(fā)展方向。一方面政府應(yīng)該設(shè)立社會(huì)企業(yè)的稅收減免政策，另一方面應(yīng)該在社會(huì)企業(yè)成立初期提供一定的資金支持，扶助其穩(wěn)定發(fā)展。

(二)從政策層面轉(zhuǎn)換殘聯(lián)系統(tǒng)的定位與角色

殘聯(lián)作為殘疾人領(lǐng)域的官辦非政府組織，其角色和職能都面臨新的定位。從政策層面轉(zhuǎn)換殘聯(lián)的定位和角色，明確其服務(wù)職能，利用其明顯的資源優(yōu)勢(shì)和系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，搭建殘疾人非政府組織平臺(tái)，使其成為殘疾人自助組織的協(xié)調(diào)監(jiān)督者、資源配置者，從而更好地傳遞和實(shí)現(xiàn)殘疾人社會(huì)福利。通過對(duì)殘疾人資源和支持網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行充分整合，真正發(fā)揮“樞紐型”社會(huì)組織的作用，帶動(dòng)各類助殘社會(huì)組織一起發(fā)展，與之建立新型合作關(guān)系。

1．優(yōu)化內(nèi)部資源配置，助力殘疾人自助組織發(fā)展

殘疾人保證金作為專項(xiàng)發(fā)展殘疾人事業(yè)的經(jīng)費(fèi)為殘聯(lián)系統(tǒng)提供了數(shù)額龐大的可支配資源，如充足的資金、無障礙設(shè)施齊備的活動(dòng)場(chǎng)所和康復(fù)設(shè)施等。殘聯(lián)系統(tǒng)應(yīng)該發(fā)揮其資源優(yōu)勢(shì)，為殘疾人自助組織的發(fā)展提供資金、場(chǎng)地方面的支持和共享;設(shè)立專項(xiàng)資金支持殘疾人自助組織的發(fā)展，通過項(xiàng)目合作及政策建議協(xié)助殘疾人自助組織建立與政府的溝通與互信，使得殘聯(lián)系統(tǒng)真正成為溝通殘疾人社會(huì)服務(wù)和殘疾人政策的橋梁。

2．調(diào)動(dòng)外部資源，協(xié)助殘疾人自助組織拓展資源體系

利用半官方組織的募款能力、公信力為殘疾人自助組織籌集部分外部資金，協(xié)助殘疾人自助組織建立來自國際基金會(huì)和企業(yè)的多元籌資渠道。同時(shí)，各級(jí)殘聯(lián)應(yīng)該利用其體制資源與社會(huì)聯(lián)系，倡導(dǎo)殘疾人民間組織受到與公辦機(jī)構(gòu)一樣的公平對(duì)待，使其真正成為殘疾人服務(wù)傳遞體系的重要組成部分。此外，殘聯(lián)還以殘疾人民間組織的身份與眾多國際NGOs、企業(yè)保持了緊密聯(lián)系與項(xiàng)目合作。這些調(diào)動(dòng)外部資源的能力也是殘疾人自助組織缺乏的，殘聯(lián)系統(tǒng)應(yīng)該更主要地承擔(dān)資源配置和服務(wù)的職能，與殘疾人自助組織實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而最終實(shí)現(xiàn)改善殘疾人生活的共同目標(biāo)。

3．以購買服務(wù)的方式促進(jìn)殘疾人自助組織參與社區(qū)發(fā)展

一方面為殘疾人自助組織提供了有保證的資金來源，另一方面也提升了殘疾人基層社區(qū)服務(wù)的品質(zhì)。各類民間殘疾人服務(wù)組織的主要服務(wù)大都在社區(qū)，在此大背景下，各級(jí)殘聯(lián)應(yīng)乘勢(shì)而上，有所創(chuàng)造，可以運(yùn)用社會(huì)化的工作方式，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)一切可利用的社會(huì)資源扶持民間殘疾人服務(wù)組織發(fā)展。在與民間殘疾人服務(wù)組織合作方面，只要為殘疾人服務(wù)的，無論性質(zhì)如何，都提供各項(xiàng)資金支持，并在可能的情況下，提供場(chǎng)地和政策方面的支持，有力推進(jìn)社區(qū)殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)工作。

4．在殘聯(lián)中設(shè)立專門的殘疾人自助組織支援小組

通過殘疾人自助組織支援小組統(tǒng)籌及協(xié)助推行各項(xiàng)措施，以加強(qiáng)支援殘疾人自助組織發(fā)展方面的工作，加深公眾對(duì)社企的認(rèn)識(shí)。大力發(fā)展殘疾人服務(wù)性、公益性、互助性的社會(huì)組織，支持它們開展活動(dòng)及服務(wù)，幫助其解決生存和發(fā)展中遇到的具體困難，協(xié)助民間組織能力建設(shè)，如任民間組織理事會(huì)成員、參與民間組織決策等;協(xié)助民間組織之間的溝通與互相聯(lián)系，如舉辦各種講座、聯(lián)誼活動(dòng)，在社區(qū)中搭建一批專業(yè)性較強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平較高、能較好承接政府社會(huì)事務(wù)的殘疾人自助組織，使政府殘疾人福利政策與社區(qū)殘疾人服務(wù)能有效融合等。

5．借鑒西方國家自助組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立殘疾人自助資源中心

殘疾人自助資源中心可以實(shí)現(xiàn)殘疾朋友及其親友與自助組織之間的信息和咨詢的對(duì)稱與互通。將培育和促進(jìn)殘疾人自助組織發(fā)展當(dāng)作殘聯(lián)工作的重要組成部分。資源中心的這些工作一方面促進(jìn)了自助組織為社會(huì)大眾所了解;另一方面也為自助組織的發(fā)展提供了必要的信息和社會(huì)支持。這些都為自助組織的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會(huì)條件。

(此文為中國人民大學(xué)“2013社會(huì)工作與社會(huì)管理創(chuàng)新全國學(xué)術(shù)研討會(huì)”優(yōu)秀論文)

注釋

①全國殘疾人口數(shù)未包括中國香港特別行政區(qū)、中國澳門特別行政區(qū)、中國臺(tái)灣省殘疾人口數(shù)。

［1］中國殘疾人聯(lián)合會(huì)官方網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)公報(bào)［EB/OL］．(2007-11-21)．http://www．cdpf．org．cn/sytj/content/2007-11/21/content_74902．htm．

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