包太山 ，劉愛華 ，陳民菊，龔發(fā)武

(瀘溪縣林業(yè)局a.林權(quán)登記管理中心;b.森林資源資產(chǎn)評估中心;c.營林股，湖南 吉首 416000)

1 瀘溪概況

瀘溪縣位于湘西州東南部，東臨沅陵，南接辰溪、麻陽，西連吉首、鳳凰，北靠古丈.總?cè)丝?9 萬，總面積1 565.5 km2，共轄7 鄉(xiāng)8 鎮(zhèn)，林地面積12.1 萬hm2，占土地總面積的77%，森林蓄積量180 萬m2，是全省重點林區(qū)縣之一，近幾年來，山林權(quán)屬糾紛案件逐年上升.

2 林權(quán)糾紛的含義

在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中，森林、林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)的爭議，稱為林權(quán)糾紛，也稱山林權(quán)糾紛.林權(quán)糾紛的性質(zhì)，在法律上屬于民事糾紛［1］.

3 林權(quán)糾紛的種類

林權(quán)糾紛的種類，可以按照發(fā)生爭議的對象、經(jīng)濟性質(zhì)和行政區(qū)劃等因數(shù)來劃分［1］.按照爭議的對象，可分為:

1)林木的所有權(quán)或者使用權(quán)的爭議.這類糾紛，林地的權(quán)屬清楚，只是林木權(quán)屬的爭議.

2)林地的所有權(quán)或者使用權(quán)的爭議.這類糾紛，林木的權(quán)屬清楚，只是涉及林地權(quán)屬的爭議.

3)林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)的爭議.這類糾紛，即包括林木的權(quán)屬爭議，也涉及林地的權(quán)屬爭議.林地所有權(quán)的爭議，只發(fā)生在不同性質(zhì)的單位之間或者不同的集體經(jīng)濟組織之間，但林地的使用權(quán)爭議，在國有、集體、個人之間都可能相互發(fā)生.

4 林權(quán)糾紛的主要表現(xiàn)形式

1)一地多證.新中國成立以來，集體林權(quán)制度改革經(jīng)歷了五個階段:土地改革時期;農(nóng)業(yè)合作化時期;人民公社時期，即“四固定”;改革開放時期，即林業(yè)“三定”;集體林權(quán)制度改革全面推進和深化階段.由于歷史和人為因素，導(dǎo)致同一塊林地出現(xiàn)了五花八門的各時期各種山林權(quán)證，而且也不能保證同一塊林地的山林權(quán)證在不同時期的描述是完全相同的.有些耕地，已經(jīng)退耕還林了，屬于林地了，國土部門還在核發(fā)土地證，直接造成一地多證［2］.

2)大證套小證，證與證之間重疊.例如甲的一大塊林地內(nèi)，有乙的一小塊林地，發(fā)甲證的時候，描敘四至?xí)r，把乙的林地包含在其中，這就出現(xiàn)了甲的“大證”內(nèi)含有乙的“小證”.又如，在相鄰的二不同權(quán)屬間，由于雙方把固定界巖搞錯，就會出現(xiàn)邊界相互越界的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致證與證之間部分重疊現(xiàn)象.

3)林地邊界無明顯的固定標記，且樹種、林齡等填寫不完整.這些給今后的糾紛埋下隱患.

4)地點、坐落的地名不統(tǒng)一，各是各的叫法，不能被當?shù)卮蠖鄶?shù)民眾認同.

5)漏發(fā)證件.這點在我縣最近的林改中出現(xiàn)較多.

6)無詳細的文字根據(jù).例如，林權(quán)流轉(zhuǎn)、林地造林等，不按程序簽訂合同，只是口頭說說，最后，時間長了，誰也說不清楚.

5 林權(quán)糾紛產(chǎn)生的原因

林權(quán)糾紛產(chǎn)生的原因很多，也很復(fù)雜，主要有:

1)林權(quán)證核發(fā)工作不規(guī)范［1］.包含歷史遺留和人為二方面的因素，這也是林權(quán)糾紛產(chǎn)生的主要原因.

(1)歷史遺留原因.從新中國成立到今天，我縣共有五次對山林所有權(quán)、使用權(quán)進行了確權(quán)發(fā)證.集體和林農(nóng)對于森林、林木和林地的權(quán)益，在“分與統(tǒng)”、“放與收”之間幾經(jīng)調(diào)整，造成了所有權(quán)的嚴重混亂.

土改時期，對解放以前長期沒有解決的山林糾紛，沒有頒發(fā)土地證;合作化以前，屬于私有的山林，原業(yè)主遷居(或嫁娶)外地，把山林帶到遷入地，有的未辦理戶口遷移和土地過拔手續(xù)，造成遷入地和遷出地之間的山林權(quán)屬糾紛;“大躍進”時期，當時劃給國有林場大面積的荒山，有的只有口頭協(xié)議，有的雖然簽訂了協(xié)議，但線長面廣，協(xié)議不能一一詳細說明.經(jīng)過林場多年的努力，原有荒山已郁閉成林，即將或已經(jīng)產(chǎn)生效益，見有利可圖，一些林農(nóng)便借口無協(xié)議，或找協(xié)議的空子，向國有林場爭要山林，我縣國有軍亭界林場與我縣洗溪鎮(zhèn)相鄰的幾個村的林權(quán)爭議，就是典型例子;“四固定”時期，山林確權(quán)基本上是指山為界，普遍沒有文字記載;林業(yè)“三定”時期，由于時間倉促，大部分人員未深入實地，而且填記人員多為農(nóng)村干部，文化素質(zhì)參差不齊，致使發(fā)證工作比較粗糙;另一方面，以上四處大的山林確權(quán)運動，都沒有使用地形圖標注，技術(shù)手段落后，也是造成山林糾紛的一個重要原因［5］.

有的問題，歷史上一拖再拖，拖到現(xiàn)在也沒有解決;有些當時雖然解決了，但也是當?shù)匦姓I(lǐng)導(dǎo)“一把手”說了算，沒有頒發(fā)山林權(quán)證，也沒有保留有文字記載.例如，我縣合水鎮(zhèn)橫坡村的楊家與舒家二姓人，為爭松山坪風(fēng)景林權(quán)屬，從解放前爭到現(xiàn)在，還在鬧事.

(2)人為方面的因素［5］.①以往的自留山證、協(xié)議書等依據(jù)，對有關(guān)四至范圍的表述含糊不清或不準確引發(fā)糾紛.②由于長期的生產(chǎn)經(jīng)營活動，界標自然毀損，導(dǎo)致界線不明而產(chǎn)生糾紛.③隨著市場經(jīng)濟秩序的逐步建立，提高了林地的經(jīng)濟效益.由于經(jīng)濟利益的驅(qū)使，一些人蓄意侵占對方山林，故意毀壞界碑，造成山界難以確定而發(fā)生糾紛.④由于土地征收，林地政策性補償?shù)?，一些人以種種借口推翻原有協(xié)議，不承認原政府裁決或原政府發(fā)證領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)給的林權(quán)證，故意制造糾紛.⑤集體林權(quán)制度改革經(jīng)歷了五個階段，各個階段農(nóng)戶都有其山林權(quán)屬的依據(jù)，而又沒有出臺相應(yīng)的文件、政策，確定其以往山林權(quán)屬依據(jù)、證件失效，所以一旦山林有利可圖時，農(nóng)戶就拿出不同時期，與自己有利的山林權(quán)屬依據(jù)，與相鄰個人、集體爭取權(quán)益.⑥集體林權(quán)制度改革全面推進和深化階段時，又產(chǎn)生了新的人為因素糾紛，主要表現(xiàn)在:

a.一些林農(nóng)對國家林改政策摸不準，有的林農(nóng)抱著無所謂的態(tài)度，政府與林業(yè)干部進山勾圖勘界，在家的一些林農(nóng)不到場，在外打工的隨便委托人或者干脆不委托人，又加之從林業(yè)“三定”到這次林改，過去了近30 年，林界難以記清，導(dǎo)致勾圖界線出錯，或者是勾圖人員聽了單方意見，將圖勾給了他方，造成有些不到場的農(nóng)戶沒有核實登記，沒有林權(quán)證，出現(xiàn)漏證，產(chǎn)生糾紛.

b.一些農(nóng)戶的林地中，有其他農(nóng)戶開墾小量耕地，耕地又退耕還林了，造成了農(nóng)戶的“大”林權(quán)證內(nèi)套有其他農(nóng)戶退耕地的“小”林權(quán)證，又造成糾紛.

c.一些村組干部對林改不重視，不宣傳發(fā)動，搞形式，關(guān)門造車，就在辦公室里“上山下鄉(xiāng)”勘界，有的為了圖省事，將全組山林登記在組長或者其他人名下，造成了村民與組長或者其他頂名人糾紛.

d.有些貪便宜的村民，趁他人不到現(xiàn)場，就欺騙鎮(zhèn)村和林業(yè)干部，將他人的山林勾到自己的名下，即產(chǎn)生了糾紛，又造成社會的不和諧、不穩(wěn)定.

e.有些村民或村干部，為了私利，竟將林場或集體的山林，說成是自己的，人為侵占國家和集體利益，產(chǎn)生個人與集體、單位之間的糾紛.

f.有些村民兄弟較多，父母去世后，另立戶頭，但上山勘界勾圖時，只報一個或部分兄弟的名字，造成兄弟之間產(chǎn)生林權(quán)糾紛［4］.

2)承包合同不規(guī)范［1］.例如，合同簽訂時，程序不合法，村組干部個人說了算，還有一些是口頭合同，無文字依據(jù).特別是一些村干部，得到土地開發(fā)承包商的“好處”，或者假借國家名義，瞞天過海，欺上瞞下，直接和承包商簽合同，把林農(nóng)承包的林地廉價租給承包商開發(fā)，林農(nóng)根本不知道是怎么回事，時間長了，事情難免不會暴露，這就直接造成了農(nóng)戶、承包商、村干部間的糾紛.

3)林權(quán)流轉(zhuǎn)未及時變更登記［1］.林業(yè)“三定”后，一些地方林地林木發(fā)生了流轉(zhuǎn)，但未及時進行變更登記或者注銷登記，使權(quán)利人的合法權(quán)益得不到保障，出現(xiàn)了有地?zé)o證、有證無地等情況.

4)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動無記錄［1］.各個歷史時間的“誰造誰有”、集體統(tǒng)一消滅荒山等，鼓勵植樹造林政策，多方在不同時期對同一宗林地進行了造林，因無詳細記載而產(chǎn)生糾紛.

5)重復(fù)發(fā)證.這點在我縣發(fā)生較少，主要指那些退耕還林了的少量耕地和極少量的“雷公田”，這些地和田，已經(jīng)按有關(guān)政策退耕還林了，就應(yīng)該是林地了，但國土和經(jīng)管部門還在發(fā)土地證，這就造成“一地兩證或多證”.

6 林權(quán)糾紛對社會的影響

1)威脅人民生命財產(chǎn)安全.發(fā)生糾紛的雙方，有的為了爭取利益，有的為了爭一口氣，矛盾容易激化，容易發(fā)生群體性武力械斗事件.我縣合水鎮(zhèn)橫坡村楊姓人與舒姓人，為爭兩寨之間的松山坪風(fēng)景林，與大年除夕夜，發(fā)生了群體性武力械斗;我縣石榴坪鄉(xiāng)蘭村村與麻陽縣呂家坪鎮(zhèn)木江溪村因邊界林界糾紛發(fā)生了規(guī)模較大的武力械斗、對峙，雙方動用了自制的土槍、土炮、土炸彈.這二件事因政府的及時制止，沒有人員死亡事件的發(fā)生，但嚴重的威脅了人民生命財產(chǎn)安全［5］.

2)影響林業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展.發(fā)生山林糾紛期間，不但影響了人民的正常生活，而且使正常的林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理秩序受到影響，導(dǎo)致林農(nóng)對種植、培育和經(jīng)營林業(yè)缺乏積極性，影響林業(yè)的發(fā)展.

3)容易造成上訪問題.山林糾紛發(fā)生后，一些當事人不走正常程序，越級上訪，甚至沖擊國家機關(guān)，這就損害當?shù)卣穆曌u和形象，造成不良的政治和社會影響.

4)增加不必要的經(jīng)濟負擔(dān).糾紛發(fā)生期間，雙方為了在爭議中取勝，勢必投入大量的人力、物力和財力，吃、喝、住、行都要資金開支，而且接待單位也需一定的開支，這就使各方各部門花費了不應(yīng)花費的資金.

7 林權(quán)糾紛解決的程序

1)當事人雙方協(xié)商，依法達成協(xié)議的，雙方應(yīng)在協(xié)議書及附圖上簽字蓋章.協(xié)商不成的，雙方向其共同的林權(quán)爭議處理機構(gòu)申請?zhí)幚恚?，6］.

2)林權(quán)糾紛處理機構(gòu)在接到《林木林地權(quán)屬爭議處理申請書》后，符合條件，應(yīng)當接受處理申請.林權(quán)機構(gòu)應(yīng)先調(diào)解，達成調(diào)解協(xié)議的，雙方應(yīng)簽名蓋章，并由調(diào)解人員署名，加蓋林權(quán)爭議處理機構(gòu)印章，報同級人民政府或者林業(yè)主管部門備案;調(diào)解不成的，提出處理意見報人民政府處理.

3)當事人對政府處理決定不服的，可申請行政復(fù)議(也可直接向人民法院提起行政訴訟)，對行政復(fù)議不服的，可在15 日內(nèi)，向人民法院提出訴訟.

4)縣級以上人民政府，對已生效的林權(quán)糾紛協(xié)議、調(diào)解書、處理決定或復(fù)議決定、人民法院判決，應(yīng)及時組織勘定林業(yè)權(quán)屬界限，依法登記發(fā)證.

8 林權(quán)爭議調(diào)處的原則與法律依據(jù)

1)林權(quán)爭議調(diào)處的原則.(1)遵守國家憲法、法律和法規(guī)，尊重歷史，注重現(xiàn)實，有利于保護森林、發(fā)展林業(yè)，有利于安定團結(jié)，保護當事人的合法權(quán)益，制裁侵權(quán)違法行為.(2)雙方協(xié)商解決或經(jīng)各級處理的各種文書一律有效，同一起爭議有多次處理結(jié)果的，以最后一次為準.(3)縣級以上人民政府或者國務(wù)院授權(quán)林業(yè)部依法頒發(fā)的林權(quán)證是依據(jù).(4)全民所有制單位與集體所有制單位和個人之間、以及全民所有制單位相互間發(fā)生的林權(quán)糾紛，以全民所有制單位組建或擴建時，縣級以上(含縣)人民政府及其林業(yè)行政主管部門等有權(quán)批準機關(guān)，批準的規(guī)劃設(shè)計圖、文件所確認的權(quán)屬為依據(jù)，另有協(xié)議的，以協(xié)議為依據(jù).(5)因興修水利、興建電站、修筑道路等基本建設(shè)發(fā)生的糾紛，以當時縣級以上人民政府的有關(guān)文件為依據(jù).(6)對同一林地，雙方均能出具同等效力的權(quán)屬依據(jù)的，應(yīng)利益兼顧，結(jié)合自然地形的原則劃分.(7)處理爭議時，權(quán)屬憑證記載的四至清楚的，應(yīng)當以四至為準，不清楚的，協(xié)商確定.(8)確屬在其他集體所有或個人使用的土地上營造的人工林，土地權(quán)屬不變，林木歸造林方所有，林木采伐時，雙方按比例分成，有協(xié)議的按協(xié)議定，沒有協(xié)議的，雙方協(xié)商確定.(9)山林權(quán)屬發(fā)生爭議的，在爭議解決之前，任何一方不得進入爭議地區(qū)，砍伐林木和從事生產(chǎn)、基建等活動.

2)林權(quán)糾紛調(diào)處的法律依據(jù)［1］.林權(quán)糾紛調(diào)處的法律依據(jù)主要包括:《中華人民共和國森林法》第十七條，1996 年林業(yè)部發(fā)布的《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》，1998 年湖南省人民政府發(fā)布的《湖南省林木、林地權(quán)屬爭議處理辦法》，《湖南省林權(quán)登記管理辦法》(湘政辦發(fā)［86 號］)，《湖南省林業(yè)條例》，2000 年國家林業(yè)局發(fā)布的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》，《民法通則》，《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》中的有關(guān)規(guī)定.

9 解決林權(quán)糾紛的對策建議

1)認真按政策和法定程序辦事，遵守國家法律法規(guī).(1)國家的法律法規(guī)和中央、省里的有關(guān)政策規(guī)定，是調(diào)處山林權(quán)屬糾紛的原則和依據(jù)，必須嚴格遵守.(2)加強對調(diào)糾人員的培訓(xùn)，認真學(xué)習(xí)黨和國家有關(guān)政策和法律法規(guī)，提高調(diào)糾人員依法行政的水平和能力，提高他們的政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)技能，做到秉公執(zhí)法，切實提高辦案質(zhì)量.(3)抓好法治宣傳教育，加大執(zhí)法力度.對于借林權(quán)糾紛，故意制造事端，擾亂社會治安或阻擾調(diào)糾處理工作的人員，由公安機關(guān)按照《治安管理處罰條例》處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;擅自砍伐有爭議的林木的，按盜伐林木處理;對國家工作人員，在林權(quán)爭議中，索賄受賄，玩忽職守的，因給予處分和追責(zé).

2)對于歷史遺留問題，宜粗不宜細.個別糾紛事隔多年，時間較長，有的當事人死亡、調(diào)離，也沒有書面形式的文字記載材料等，無法核對，就走協(xié)商之路，依法利用“村規(guī)民約”，充分發(fā)揮年老同志的作用，利用老同志的威望說服爭議雙方.快刀斬亂麻，果斷處理，如果追根到底，只會永久糾纏在糾紛之中，問題得不到解決.

3)耐心及時進行糾紛調(diào)處，認真對待群眾的來信來訪.對群眾所反映的每一件糾紛，都應(yīng)有個明確的答復(fù).解決問題要及時到位，力爭做到戶與戶之間的糾紛組內(nèi)解決，組與組之間的糾紛村內(nèi)解決，村與村之間的糾風(fēng)鄉(xiāng)內(nèi)解決，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的糾紛縣內(nèi)解決，把糾紛化解在在當?shù)?、化解在萌芽狀態(tài)，防止事態(tài)擴大，不把矛盾上交.

4)積極引導(dǎo)群眾，運用法律武器解決林權(quán)糾紛［7］.對于一些調(diào)解多次失敗的林權(quán)糾紛案件，引導(dǎo)群眾走司法途徑給予解決，對于法院已判決生效的案件，敗訴方既不提出上訴，又不執(zhí)行人民法院判決的，調(diào)處人員要態(tài)度鮮明，不再作為林權(quán)糾紛受理，支持勝訴方依法維權(quán)，維護法律權(quán)威.

5)各級黨委政府要高度重視，把糾紛工作納入議事日程，健全糾調(diào)機構(gòu)，形成工作合力.在山林糾紛與土地、礦產(chǎn)等糾紛糾纏在一起的時候，應(yīng)由縣政府牽頭，糾紛調(diào)處機構(gòu)協(xié)調(diào)司法、國土、礦產(chǎn)、公安、林業(yè)等有關(guān)部門，對重大山林權(quán)屬糾紛進行集中調(diào)處.

6)建議完善相關(guān)立法，出臺強硬政策.每一次林業(yè)改革確權(quán)后，應(yīng)及時解決糾紛;頒發(fā)新證時，須收回老證;解決糾紛時，以最近頒發(fā)的新證為準，老證自動失效.這樣，就可以打消一些林農(nóng)唯利是圖，見有利益可爭，就把國家發(fā)給他們對自己有用的老證拿出來說事，增大了調(diào)處難度.

7)集體林權(quán)制度改革全面推進和深化階段，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委會、社區(qū)，應(yīng)認真組織廣大村民，認真檢查、核對自己的林權(quán)證，發(fā)現(xiàn)錯誤，上報給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或其委托機關(guān)，把所有問題集中，統(tǒng)一上報到縣政府或縣林權(quán)登記機關(guān)，統(tǒng)一糾正錯誤，徹底杜絕糾紛的發(fā)生.

(1)對糾紛地，依據(jù)《湖南省林木、林地權(quán)屬爭議處理辦法》，由林權(quán)爭議處理機構(gòu)受理確權(quán)申請，進行調(diào)查取證和組織調(diào)解，調(diào)解成功的，以調(diào)解結(jié)案;調(diào)解不成，向人民政府報送處理意見，由人民政府作出行政確權(quán)決定書，決定書生效后，由林業(yè)部門依法登記發(fā)證［8］.

(2)對遺漏登記的，權(quán)利人可直接依據(jù)《湖南省林權(quán)登記管理辦法》的規(guī)定，向林業(yè)部門登記申請，經(jīng)林業(yè)部門審核登記后，由林權(quán)發(fā)證機關(guān)填發(fā)林權(quán)證［8］.

(3)對大證套小證和錯誤發(fā)證的，權(quán)利人可依據(jù)《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第六條和《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》第一十七條規(guī)定，由政府行政確權(quán)或向原林權(quán)登記機關(guān)申請更正登記［8］.

8)依法按程序規(guī)范承包合同，規(guī)范林地流轉(zhuǎn)合同.土地流轉(zhuǎn)時，及時變更登記或注銷登記，保護權(quán)利人合法權(quán)益.合同的簽訂，要公開、公平、公正，承包土地的農(nóng)戶要有知情權(quán)、主動權(quán)，不要村干部說了算，合同要有農(nóng)戶的親筆簽名或委托代簽.流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地時，要有三分之二村民代表參加，并且有到會的三分之二村民同意方可.

9)凡違反國家法律規(guī)定，在林地上重復(fù)發(fā)證的，按照“誰發(fā)證、誰負責(zé)”的原則處理.

［1］國家林業(yè)局林業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.中國集體林權(quán)制度改革培訓(xùn)教材［R］.北京:化學(xué)工業(yè)出版社，2009.

［2］鐘德軍，魏天波，屈柏林，凌繼華.林權(quán)糾紛及其解決途徑［J］.河北林果研究，2008，(12):438-441.

［3］曹 波.淺析山林權(quán)屬糾紛的成因及調(diào)解對策［EB/OL］臨武新聞網(wǎng)，2012-05-08.

［4］車無輪.林權(quán)糾紛產(chǎn)生的成因與對策［EB/OL］新浪博客，2009-05-01.

［5］朱定友.積極調(diào)處山林糾紛 努力構(gòu)建和諧社會［EB/OL］湖南林業(yè)電子政務(wù)網(wǎng)，2011-07-18.

［6］林權(quán)糾紛處理程序和方式［EB/OL］百度文庫，2011-12-18.

［7］趙 斌.淺析津市市集體林權(quán)改革中林權(quán)糾紛的起因及調(diào)處［EB/OL］湖南林業(yè)電子政務(wù)網(wǎng)，2011-06-14.

［8］朱小云.淺析林改后林權(quán)糾紛處理的對策及建議［EB/OL］百度文庫，2012-03-14.