文/劉 旭（河南省社會科學院，河南鄭州 450052）

近年來，日益激化的矛盾和不斷增加的糾紛引起了人們對現(xiàn)行糾紛解決機制有效性的質疑和反思。一個逐漸形成的共識就是，要快速、高效地解決糾紛，就應當立足糾紛的實際和現(xiàn)存的糾紛解決資源，綜合各類主體和各種糾紛解決方式的優(yōu)點和長處，在法治的框架下，確立起互動配合、協(xié)同增效的多元糾紛解決機制，凝聚糾紛解決的合力，共同應對糾紛專業(yè)化、復雜程度高、現(xiàn)實資源匱乏所造成的困難。

一、糾紛解決的源頭預防反思

法律是公民個體調整預期、規(guī)范行動的權威性指引。盡管法律的原則和精神鼓勵公民運用法律武器維護自身的合法權益，但這并不意味著維權訴訟越多越好。法律應當更多地體現(xiàn)在通過權利主張和相互對待，預防社會主體之間可能產生誤解和爭執(zhí)，創(chuàng)造和諧一致的法律關系狀態(tài)上。公民在行動之初所秉有和行使的法律賦予的權利，不應當成為糾紛的起源，而應當是對法律關系的當事者在法律框架內行事的一種提醒和制約。公民個體之間始終以法律的原則、精神和具體規(guī)定指導雙方的活動，在法律確定的行動結構和秩序空間內正確地行使權利和履行義務，以合乎法律的方式傳遞言行，完成各自的角色，實現(xiàn)權利主體在法律基礎上的互動交往。當下糾紛數(shù)量大幅度增加的現(xiàn)象表明，一方面，公民維護自身權益的意識不斷高漲，通過法律爭取權益的途徑成為人們的主要選擇；另一方面，法律對現(xiàn)實的調整存在結構性的缺陷，民眾對法律和權利的關注大多集中于糾紛產生之后，僅僅將法律和司法作為糾紛產生之后的嘗試性應對，法律對人們實現(xiàn)交往行事全過程的指導效力不僅微弱，而且在很多時候是空白的和中斷的。在糾紛產生之前的時段，公民群體以法律和權利來對待自身和其他主體的意識相對比較模糊，這種思想上的缺陷直接造成各個主體不能依據(jù)法律安排和規(guī)范自身行為以預防矛盾糾紛的出現(xiàn)。當事者也經常使用非理性的方式對待非預料的過程和結果，大量以哄鬧、聚集、暴力為表現(xiàn)形式的、擾亂正常秩序的行為破壞了法治建設環(huán)境。

法律預防的缺位，致使雙方對法律理解和認識上的分歧與沖突集中到糾紛解決階段爆發(fā)，糾紛形成后的處置因此呈現(xiàn)混亂的景象。一個應當明確的思路是，法律應當提前介入矛盾糾紛開始的源頭領域，貫穿并體現(xiàn)于總則設計、具體規(guī)定、政府活動、責任設置等法治實施的先導環(huán)節(jié)，拓展法律效力覆蓋的范圍和領域，使之容括利益爭執(zhí)產生、進行和終結的始末。從根源上預防矛盾糾紛的產生，尤其應當形成法治化的利益表達、確認和彌補制度，用法律制度的形式保證公民的正當利益不受侵犯，促進利益實現(xiàn)的規(guī)范化、制度化和秩序化。針對訴求表達的法律層次偏低、表達程序不夠具體細化、表達主體權利義務不明等問題，構建包括利益表達的組織形式、公民在利益表達過程中的權利和義務、利益表達的準則和程序等多方面內容的完備的利益表達規(guī)范體系。通過民意代表法、行政溝通法、決策監(jiān)督法等法律，完善黨代會、人代會、政協(xié)會、職代會等民主對話平臺，改進座談會、協(xié)商會、通報會、懇談會等意見溝通渠道，通過民意代表、聽證以及協(xié)商式行政，反映民眾的利益訴求和呼聲，構筑利益博弈的制度性機制［1］。為了增進上下左右的溝通，減少不同利益群體之間的摩擦與沖突，要建立健全社會協(xié)商對話制度，建立公共政策執(zhí)行的多元參與機制和協(xié)商平臺及政策監(jiān)督和評價機制，通過溝通、交涉、妥協(xié)等程序，減少利益主體的被動表達，降低以利益爭執(zhí)為實質的矛盾糾紛的發(fā)生概率。

隨著各地重大改革決策、城鎮(zhèn)規(guī)劃和多領域建設項目的實施推進，土地開發(fā)、房屋拆遷、企業(yè)改制、補償安置等方面的矛盾糾紛和信訪訴求大量增加。許多矛盾都是由于規(guī)范層面的源頭預防機制不完善和決策方案的源頭處置不到位，導致個體矛盾、局部矛盾逐漸擴大、激化，進階演變成涉及面廣、關聯(lián)度高的群體事件。應該說，傳統(tǒng)的重視事后和應急、輕源頭預防和治理的模式已經不適應當前的社會形勢?！懊苁冀K是重在預防，對容易引發(fā)矛盾糾紛的重建項目、動拆遷項目及有關制度改革等，要健全社會利益協(xié)調機制和社會穩(wěn)定風險評估機制，完善方案、預案，從源頭上預防和減少矛盾糾紛的發(fā)生”［2］。因此，對社會矛盾和不穩(wěn)定因素的防范，應當提前到決策的提出和建議階段，對決策部門、方案的牽頭部門以及報建部門設置必要的風險評估責任，在方案討論、審核、決定的各個環(huán)節(jié)圍繞先期預測、調控和化解風險，開展項目實施影響面及后果的合法性審查，確保涉及廣大群眾切身利益的重大決策、重大改革和重大民生建設等重大事項獲得和諧穩(wěn)定的實施效果。

二、糾紛解決的制度供給反思

法治要求國家生活和社會生活都應接受法律的規(guī)范，由法律予以調整和規(guī)制。制度的供給盡可能及時滿足制度需求是法治國家生成的重要體現(xiàn)。有效率的制度供給是進行有效激勵和規(guī)制的前提。缺乏嚴密合理制度的支撐和保障，不僅主體的動力不足，時間不會持久，而且容易造成機會主義行為和資源的浪費。由于目標函數(shù)與約束條件的差異，加之成本收益的預期值不一樣，這就造成政府主體的制度供給與非政府主體的制度需求間的矛盾［3］?！肮┙o不足”在內容上表現(xiàn)為缺乏與之配套的糾紛解決的實體法、程序法和銜接法。配套制度供給不足和供給過程的時滯性，致使制度供給總量短缺和制度供給結構不均衡。法律所主導和產出的制度供給不足在后果上表現(xiàn)在，遭受利益損害的主體無法得到及時的申訴和救濟，處于糾紛和爭議中的當事人無法以和平理性的方式解決矛盾。權益的保護要么淪為私力救濟的惡性循環(huán)，從而給雙方造成無法彌補的損失，要么進入漫長持久的糾纏里無法解脫。糾紛調處制度方面存在著供給緊張，作為非盈利性公共產品的制度供給在總量和諸多環(huán)節(jié)上無法跟上民眾需求。面對多樣化的利益需求及其沖突，有必要通過彌補制度空白以及消除制度體系內部在時間上以及在地方不同地域間、在中央與地方多層次間的矛盾沖突，提高法律制度體系的協(xié)調性及和諧度，實現(xiàn)制度供給與制度需求相適應的制度均衡［4］。

為此，糾紛解決的制度體系應當呈現(xiàn)出足夠的包容性和涵蓋度，為各種糾紛解決手段提供法律調整的平臺，在權利手段的賦予、效力和強制力的支持等方面發(fā)揮統(tǒng)領和協(xié)調作用。首先，法律應當為糾紛牽涉各方自主解決糾紛創(chuàng)造充足的法律手段和制度空間，鼓勵和支持以合乎法律原則和倫理道德的方式協(xié)商雙方的爭議，在平等談判、誠信磋商的基礎上達成解決方案。糾紛解決制度在市場和社會領域的自發(fā)供給模式帶有誘致性制度供給的特色。這種模式是市場和社會主體對制度不均衡的一種自發(fā)性的反應，制度相關者在自下而上、從局部到整體的制度變遷過程中創(chuàng)造約定俗成的自治規(guī)范，使制度安排具有普遍的約束力。作為現(xiàn)代公共治理模式向多中心治理、多維度治理的轉變，國家法應當允許企業(yè)法人以及個人以單獨或合伙形式設立營利性解紛機構，提供咨詢、評估、鑒定、見證、調解和仲裁等糾紛解決服務，按市場規(guī)律滿足特定社會糾紛當事人的特殊需要。政府也要通過轉移下放職能、購買公共服務的方式，對地方自治性調解組織、商會等行業(yè)性糾紛解決機構等公益性的民間解紛機構給予資助和制度扶持，激勵非政府的糾紛解決機制的壯大繁榮。

其次，法律應當為多元化主體參與糾紛解決開辟便利的制度通道。在實踐中，糾紛的解決并不單一地依賴于政府行政裁決和司法途徑的解決，而是發(fā)展出類型豐富的糾紛調處主體。這些主體的出現(xiàn)是社會發(fā)展和制度創(chuàng)新的結果，形式上包括權威及富有經驗的人員或專家組成的專門調解委員會、第三方成立的中立的調解組織、仲裁部門以及其他為涉事者選定的糾紛調解組織。一些新生事物因法律未作及時明確的回應和支持，在法律上并不名正言順。現(xiàn)行立法應當盡快將此類主體的活動納入法律調整的范圍，肯定其積極意義，以實體和程序規(guī)范的形式規(guī)定與組織設立、活動開展有關的權利和義務，為這些民間主體依照法律活動提供制度依據(jù)，并對其進行必要的保障和監(jiān)管。最后，政府自身的糾紛解決系統(tǒng)要克服部門利益的存在和不當干預，有效制約官員自身的權力行為，從而確保政府制度輸出的能力和品質。糾紛的行政和司法解決途徑則應當在逐步提高效率的基礎上，強化權力行為的公正性和權威性。行政機關主持的行政裁決和調解，應當充分發(fā)揮專業(yè)資源豐富和業(yè)務較為熟悉的優(yōu)勢，突出呈現(xiàn)公開、透明的決策程序，保證迅速有效地解決糾紛；完善相關的立法與之相配套，以公開、公正、透明的原則貫穿于事實調查、責任認定以及裁決的全過程，確保公眾和當事人對權力運行過程的參與和監(jiān)督。

三、糾紛解決的權利義務配置反思

權利義務的配置和實現(xiàn)是一條主線，貫穿于法律制定、執(zhí)行和實施過程，也是推動糾紛解決規(guī)則完善、方案優(yōu)化、措施到位的內容實質和落腳點。當下中國依然存在著行政權力比較發(fā)達、人民對行政權力的依賴還比較強烈的現(xiàn)狀。對于主要涉及權利和利益的分配和調整的糾紛處理過程，倘若沒有公共權力為保障，及時、有效的救濟賠償就難以實現(xiàn)；而對于公共權力存在的地方，如果缺乏健全、完善的法律機制為依托，不作為、隱瞞信息、濫用職權、徇私舞弊等違法行為將不可避免［5］。近年來，公權力機關與公民之間在征地拆遷和行政執(zhí)法中產生的矛盾糾紛，大都是政府職能的錯位、行政權過度和濫用、權力部門化以及部門利益化而導致權利保護和權益救濟的缺位所引起的。近年來，增長較快的勞動、醫(yī)療、環(huán)保、教育、自然資源、物業(yè)管理等領域的矛盾和糾紛，主要就是因為在這些領域內權益保護機制沒有及時建立和完善起來，造成權利保護弱化，責任后果不足。

改革創(chuàng)新的舉措要抓住法律調整的本質，立足于形成科學合理的權利義務結構，著眼于權利義務相互對應、功能一體的特點，以權利義務內容和類型的細化、權利的保障和責任的追究為改進糾紛調處法律環(huán)境的切入點，通過改變對人和組織行為激勵和約束的變量，創(chuàng)造更加符合法律秩序的環(huán)境。糾紛解決機制應當注意糾正傳統(tǒng)模式只注重秩序維護的特點，突出權利救濟和保障的價值追求?！艾F(xiàn)代中國的調解，不僅面臨著制度和規(guī)則的調整，也面臨著價值目標的更新。只要我們不把調解排除在權利救濟體系之外，那么就有必要克服傳統(tǒng)調解只注重重建秩序而忽視權利救濟的偏向”［6］。權利義務是法律規(guī)范的主體內容和核心要素，矛盾糾紛當事人享有表達真實意愿、自主接受調處、自愿達成協(xié)議的權利，也要承擔提供客觀真實材料、遵守調處規(guī)則、自覺履行調處協(xié)議的義務。因而，達成法律落實于現(xiàn)實的目標，首先要從權利義務內容和類型的完善入手，以維護社會公平正義和權利平衡為基本宗旨，使權利自身構成獨立的價值目標而非一種完成整治目標的工具。義務對權利的保障表現(xiàn)為公民相互之間對彼此權利的尊重和不侵犯、主體配合權利實現(xiàn)的責任以及政府機構確認、保護權利的職責。

優(yōu)化糾紛調處法律中的權利義務配置，同樣意味著執(zhí)法及司法部門對權利實現(xiàn)的保障服務措施以及責任追究懲治規(guī)定的完備、協(xié)調和具體，具有顯著的針對性、可行性和執(zhí)行力。要秉從推廣權利保障的理念，賦予當事人在糾紛解決方面更廣泛的選擇權，從法律上保護當事人對程序或實體上權益的處分，以主體的實體權利和程序權利推動權力行為的透明、規(guī)范和高效。糾紛司法解決的過程對權利問題的關注更加突出。糾紛司法解決途徑的啟動是公民行使訴權的結果，在法庭上，對有爭議的焦點問題，審判主要圍繞權利問題展開，即使是事實的爭辯，同樣與權利義務狀況關系緊密。司法審判進程在某種程度上由當事人的實體和訴訟權利的處理所左右，司法審理的結果也最終表現(xiàn)為權利義務上的矯正配置，無論責任的歸屬，還是賠償?shù)拇_定，都是雙方權利義務承擔的終極結論。

四、糾紛解決的司法防線反思

隨著經濟社會活動的豐富活躍，以及公民權利意識和尋求司法救濟的行為方式的養(yǎng)成，進入司法途徑的矛盾糾紛數(shù)量日漸上升。消費糾紛、環(huán)境糾紛、勞動爭議、醫(yī)療糾紛等新型糾紛在數(shù)量和發(fā)生頻率上與日俱增，而法院缺乏足夠的資源和能力應對，經常不得不依靠各種各樣的專家鑒定，導致訴訟的成本過高及糾紛解決的拖延［7］。司法機關公正高效適用法律處理糾紛的職能設置與糾紛多樣化、復雜化、群體化程度加深狀況之間的不適應，以及司法審理資源和審理力量落后形成的牽制，不利于維護當事人應有的訴訟權利，不利于實現(xiàn)法律確定的公正正義的原則和目標。

將司法作為實現(xiàn)糾紛當事人權利的最終保障，不斷鞏固司法作為糾紛解決最后防線的地位，并為此提供更為豐富的司法資源，大力發(fā)展司法的審判能力和技巧，是當代中國推動糾紛司法解決的現(xiàn)實選擇。司法解紛能力的提升，依賴機制的改造、司法者觀念的更新和素質的提高，這其中就包括設置糾紛分流平臺，推行簡易程序，實行民商事案件速裁機制，設立交通、消費、勞動等專業(yè)法庭等舉措，流程再造和優(yōu)化，運用非訴解紛手段，以及構建協(xié)商性程序，共同致力于達到縮短辦案周期、降低訴訟成本的目標。在多元化糾紛解決體系中，訴訟對訴訟外的糾紛解決機制有波及效力，訴訟外的糾紛解決方式對訴訟則有向心效應［8］。糾紛解決的司法路徑，不僅要關注司法成本，促進各種靈活方便、低成本的糾紛解決方式的擴大影響和作用，而且更要注重維護權利和伸張司法正義，著力提升司法的權威，塑造司法為終端和終局權威裁決者的形象，以司法正義涵括和輻射其他類型的糾紛解決方式。

構建以司法權威主導的、訴訟內外相結合的糾紛解決機制，尤其要完善對非訴訟解決結果的司法確認制度，建立起具有可操作性的協(xié)議效力認定準則，賦予合法的各類非訴訟調解協(xié)議以強制執(zhí)行力，使非訴訟解決方式的處理結果獲得法律強制力的保障。要大力抓“協(xié)同司法”，與糾紛解決相關部門協(xié)同配合，制定完善訴訟與非訴訟手段結合起來的程序規(guī)則，完善委托、協(xié)助、移送等相關操作細則，積極探索訴訟與行政調解、民商事仲裁等機制銜接的新途徑、新方法。作為司法對其他解紛類型指引、帶動作用的具體展現(xiàn)，要注重舉辦培訓、觀摩、學習等活動，加強對非訴訟糾紛解決組織的指導，并通過加強對非訴途徑的審查和監(jiān)督，防止利用非訴形式侵犯當事人意思自治和處分原則，以及侵害公共利益或者第三人合法權益。

五、多元共治糾紛調處法律格局的構建思路

多元化之“多元”意味著和解、調解、仲裁和訴訟等類別和途徑，從當事人意思自治主導的協(xié)商方式，到第三方個人或組織參與糾紛解決，再到專門、權威的司法機構進行審理，表明機制內的不同平臺各具特點、相互獨立，但每個糾紛解決渠道在整個糾紛解決法律體系中的作用和地位具有整體一致性、協(xié)作互動性、功能互補性。構建多元共治的糾紛解決格局，首先要深刻了解多元機制發(fā)生關聯(lián)的法律紐帶，認識法律體系及效力對不同糾紛解決方式的貫穿和覆蓋，在此基礎上，得以明確完善糾紛多元化解決機制的思路和對策。

矛盾糾紛的多元共治要充分展現(xiàn)正式制度對多種糾紛解決方式的包容，以及對其他類型的糾紛解決機制優(yōu)點的吸取，從尊重私人自治和國家干預的分界和保障人的自由選擇權利的角度，為糾紛解決機制創(chuàng)造寬松的法律環(huán)境和有力的法律支持，以此開拓多元化糾紛解決機制的廣闊領域，形成功能互補的糾紛解決系統(tǒng)。傳統(tǒng)糾紛解決格局實際上是“國家—個人”二元管理格局在糾紛解決領域的縮影，在社會轉型期條件下推進糾紛解決機制的創(chuàng)新，實際上就是將社會自治性糾紛解決方式嵌入到糾紛解決格局之中，使其逐步轉變?yōu)椤胺ㄔ骸鐣m紛”的新型糾紛解決體系，從而實現(xiàn)在糾紛解決領域中國家與社會的“合作共治”［9］。形成多元共治的糾紛處置格局，核心之一就是通過解除民間組織的管制束縛，在資金、運作和社會環(huán)境方面予以扶持和激勵，以及向民間組織購買公共服務等措施，鼓勵各類社會主體以各種方式承擔起糾紛調處的職能，培育包括私人自治、共同體自治和地方自治在內的社會自治性糾紛解決機制。

多種糾紛解決渠道要相互交融、互補互動、協(xié)同增效，最大程度地減少當事人開展糾紛解決的成本，有效地發(fā)揮多元共治制度結束紛爭、消滅分歧的功用。通過司法、行政、專業(yè)機構、民間團體等解紛主體的多途徑合作，通過授權、委托、邀請、聯(lián)動等多種方式的靈活運用，以及糾紛的分流、銜接、司法確認和強制執(zhí)行各環(huán)節(jié)的緊密配合，最終形成多形式、多層次、多渠道相互銜接補充、相互協(xié)同合作的解紛體系。舉例而言，可以設立調解—仲裁的方式：糾紛當事人事前通過簽訂合同，規(guī)定一旦調解無法就所有爭執(zhí)事項達成和解協(xié)議時，可以賦予調解人轉向仲裁人角色的權力并據(jù)此作出有拘束力的決定，這就把純粹的調解與仲裁的優(yōu)勢加以融合，將兩種程序銜接起來，同一位第三方既作為調解人又作為仲裁人，幫助當事人達成雙方可接受的結果［10］。這種“調裁結合、一裁終局”的模式具有相當?shù)撵`活性，既尊重了當事人對糾紛解決方法的選擇，也有效地利用了仲裁自身的專業(yè)資源。

樹立多元共治的模式，最終要以觀念更新促進體制創(chuàng)新，著力于在知識、人才和機構設置等方面豐富和拓展糾紛解決資源，通過搭建透明、開放的平臺，打破地域和空間的限制，在更大的范圍、更廣闊的領域內拓展糾紛解決的專業(yè)資源和人才庫，推動正式制度成為既保證公正結果和正當程序，又足夠靈活而成本低廉的糾紛解決途徑。解決糾紛所需的資源主要包括法律、法規(guī)、規(guī)章等國家法律規(guī)范及社會習俗、村規(guī)民約、倫理道德等民間社會規(guī)范構成的制度資源、基礎設施、報酬和經費來源構成的物質資源，以及專兼職工作人員構成的人力資源等。當前，各地糾紛解決普遍面臨著資金短缺的狀況，人力資源配置不足及配置不合理的問題較為突出，訴訟領域法官數(shù)量偏少、斷層問題較嚴重，行政解紛領域資源未充分利用，調解隊伍結構單一，仲裁人員構成行政化等問題是其主要表現(xiàn)。為了促進資源在各解紛主體間得到合理有效的配置和保障，應根據(jù)各解紛主體的性質和地位，構建包括國家財政投入、政府購買支付、基金支持、社會捐助、稅收減免在內的多渠道解紛資金募集和扶持機制。應推進行政權在糾紛解決領域的適度擴張，對涉及征地補償安置、勞動就業(yè)、社會保障、稅收、金融、電信、保險等領域發(fā)生的、與行政管理有關的民事爭議，建立相應的行政裁判制度，運用行政機關擁有的調查權、取證權和處理權，強化行政復議、行政裁決、行政調解等行政性解決糾紛機制，開發(fā)和拓展行政系統(tǒng)資源解決糾紛的潛力。

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