李旻騏

（中央財經(jīng)大學中國經(jīng)濟與管理研究院，北京 100081）

城市建設，規(guī)劃先行，已成為社會共識。但在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，大力推進城鄉(xiāng)一體化的同時，鄉(xiāng)村建設規(guī)劃還遠未引起普遍重視，仍需有關部門和領導予以關注。

一、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃存在的主要問題

從總體上看，近年來，通過推進城鄉(xiāng)一體化和開展新農(nóng)村建設活動，各級政府做了大量工作，農(nóng)村面貌獲得了很大改觀，但廣大鄉(xiāng)村建設仍程度不同地存在一些不容忽視的問題。主要有以下幾個方面：

（一）建設規(guī)劃滯后

首先是多數(shù)鄉(xiāng)村至今仍未編制過建設規(guī)劃。據(jù)山西省人大常委會執(zhí)法檢查，全省編制了規(guī)劃的鄉(xiāng)村還不到三分之一，實際比例可能還低。其次是雖有建設規(guī)劃，但滯后于農(nóng)村發(fā)展的實際。諸如規(guī)劃布局、發(fā)展模式、建設標準如何與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要求相適應、與城市建設相協(xié)調等，都缺乏應有的考慮。其三是多數(shù)規(guī)劃不全面。有的僅有建房規(guī)劃，缺乏交通通訊、給排水系統(tǒng)、以及文化休閑場所等基礎設施和公共服務的統(tǒng)籌安排。在缺少規(guī)劃約束和規(guī)范的情況下，鄉(xiāng)村建設基本上是順著少數(shù)干部和農(nóng)民的意愿走，從而形成了目前建設布局散亂，建設水平普遍低，人居環(huán)境較差，建設用地浪費比較大的局面，與城市建設存在極大反差。

（二）建設水平低

總體感受一是建設布局零星分散、雜亂無章。有的是隨意向院外、村外拓展，往往是公路通到哪里，新房就建到哪里；也有的是建新房不拆舊宅，新房與周圍破舊老房極不協(xié)調，同時出現(xiàn)了不少無人居住的“空心村”。二是建設標準低下。由于缺少規(guī)劃約束，同時受農(nóng)民素質及財力所限，多數(shù)建筑只是根據(jù)戶主的意愿和要求進行設計，施工時雇用一些非正規(guī)的、沒有資格等級的施工單位，加之建設過程缺少規(guī)范的施工監(jiān)督和質量檢驗，致使建筑風格、建筑質量等都不同程度地存在諸多問題。三是相關設施不配套。主要是農(nóng)民建房只重視在建設規(guī)模上模仿城市小區(qū)，而對于直接關系生活質量的環(huán)境衛(wèi)生設施很少考慮，隨處都能看到住宅與畜禽圈舍混雜，廁所隨意亂搭亂建，各種垃圾亂堆亂放，生活污水亂排亂流的情況，生活環(huán)境很不衛(wèi)生。

（三）規(guī)劃落實不力

規(guī)劃的編制與落實，基層普遍存在認識不高、重視不夠的問題。在不少干部群眾看來，規(guī)劃只是寫在紙上、掛在墻上，供應付上面檢查用的，沒有把建設規(guī)劃的編制與落實提上重要議事日程。在具體編制規(guī)劃時，往往習慣于按照上級政府的要求進行，很少進行深入調查研究和征求群眾意見，致使諸多規(guī)劃的科學性和可行性較差，很少能得到廣大農(nóng)民群眾的支持；對于規(guī)劃的落實，由于缺乏群眾的認可和支持，加之一些部門受利益動機驅使，對一些無規(guī)劃施工或違反規(guī)劃施工的行為沒有能夠做到及時處理或處理不力，直接影響到規(guī)劃的落實。

（四）規(guī)劃編制面臨諸多困難

根據(jù)有關規(guī)定，鄉(xiāng)村莊規(guī)劃由鎮(zhèn)、鄉(xiāng)人民政府組織編制，報縣級人民政府審批。但在實際工作中，一方面，由于財力有限，同時缺少相關配套政策支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難拿出足夠的資金用于編制規(guī)劃；另一方面，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的工作人員素質普遍不高，真正學過規(guī)劃專業(yè)的人少之又少，不能適應規(guī)劃編制的要求。人員和資金的不足，嚴重影響了村莊規(guī)劃工作的進程。

二、搞好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的幾點思考

如何搞好鄉(xiāng)村規(guī)劃，這是一項涉及多方面的、長期的工作任務?；谖沂∴l(xiāng)村發(fā)展實際，要著力在以下幾方面加大工作力度：

（一）強化培訓教育，提高干部群眾對建設規(guī)劃的認識

首先，要通過各種媒體以學習鄉(xiāng)村建設先進典型等形式，強化宣傳教育，使廣大基層干部群眾充分認識到，搞好鄉(xiāng)村建設必須像城市建設一樣，堅持規(guī)劃先行。其次，科學的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃是引導和規(guī)范鄉(xiāng)村協(xié)調發(fā)展的前提，是提高農(nóng)民生活質量的關鍵性因素。有了好的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，才能堅持以農(nóng)民為本，充分考慮廣大農(nóng)民多方面的需求，科學配套各種基礎設施，搞好鄉(xiāng)村建設和整治，改善鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)、生活環(huán)境。因此，進行鄉(xiāng)村建設的首要之點是，把編制規(guī)劃工作置于新農(nóng)村建設的重要位置抓緊抓好。制定科學的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，勢在必行。

（二）立足實際，切實搞好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃

在總體布局上，要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求和我省推進城鎮(zhèn)化建設的具體部署，結合當?shù)厝丝凇⑥r(nóng)民生活、生產(chǎn)習慣和交通地理位置等因素，逐步推進鄉(xiāng)村布局的調整，使鄉(xiāng)村布局規(guī)劃與中心城市、中心鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)等規(guī)劃相銜接，提高農(nóng)村與城市、城鎮(zhèn)的關聯(lián)度，從宏觀上形成科學合理的城、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村遞次布局。在具體實施上，基于省內各區(qū)域發(fā)展差異較大的實際，要因地制宜編制不同的規(guī)劃標準，建設模式力求形式多樣，諸如生態(tài)莊園式、農(nóng)村社區(qū)式或產(chǎn)業(yè)發(fā)展式等。同時，要按照節(jié)約用地的要求，重視對農(nóng)民建房選址和房屋庭院功能集成等方面的服務、指導，推進農(nóng)村舊宅基地的充分利用與復墾。

（三）多管齊下，抓好規(guī)劃編制工作的督促和落實

有關部門要加強對鄉(xiāng)村建設規(guī)劃工作指導和幫助。要通過組織農(nóng)民參觀學習先進典型、繪制鄉(xiāng)村效果圖、推薦美觀實用新型住宅，以及優(yōu)惠或免費為農(nóng)民群眾提供一些規(guī)劃圖紙等形式，為廣大農(nóng)民群眾提供規(guī)劃編制的服務。鑒于鄉(xiāng)村相關人才缺乏的實際，為保障和促進鄉(xiāng)村建設規(guī)劃工作的進展，要培養(yǎng)一支高素質的村鎮(zhèn)建設規(guī)劃人員隊伍。政府可以每年從土地出讓金或土地調整等收益中，設立鄉(xiāng)村規(guī)劃專項資金用于對鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制和落實，同時制定相應的考核獎勵辦法，以保證鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的落實到位。在大力推進鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制工作的同時，還要對鄉(xiāng)、村兩級明確目標任務和時限要求，督促其按時完成規(guī)劃編制評審工作，對沒有建設規(guī)劃或規(guī)劃達不到要求的，鄉(xiāng)村建設工程一律不準報建和開工。

（四）制定和完善地方法規(guī)，推進鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的制度化

要根據(jù)國家《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》等有關法律法規(guī)，制定和完善鄉(xiāng)村規(guī)劃建設管理辦法，嚴格規(guī)劃實施及管理，加強督促檢查，以確保規(guī)劃的科學性、嚴肅性和長期性。制定鄉(xiāng)村建設和人居環(huán)境治理的地方性指導目錄，明確政府支持規(guī)劃建設項目的資金與實物補貼形式、范圍、標準，規(guī)范報審程序、支付方式、使用管理和監(jiān)督檢查等。另外，在當前鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟實力普遍不強的情況下，凡列入指導性目錄的項目，各級政府除了要加大直接幫扶力度外，還應圍繞拓寬建設資金的渠道，制定相應的政策措施，推進鄉(xiāng)村建設走多渠道、多元化融資的路子，加快鄉(xiāng)村建設的步伐。

[1]山西省貫徹執(zhí)行《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施辦法[EB/OL].找法網(wǎng)，1984-07-15.

[2]山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例[EB/OL].百度百科，2009-11-26.