盧 陽

（武漢紡織大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是國(guó)家和社會(huì)根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動(dòng)者在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的解除勞動(dòng)義務(wù)的勞動(dòng)年齡界限，或因年老喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位后的基本生活而建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。[1]

在現(xiàn)時(shí)的社會(huì)中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)揮著越來越重要的作用。不論是維護(hù)社會(huì)的和諧發(fā)展還是創(chuàng)造公平的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；不論是促進(jìn)活躍的勞動(dòng)市場(chǎng)還是保證人民的日常正常生活等等，都離不開城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這些都需要城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來維系和潤(rùn)滑。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)演變歷程

（一）第一階段：從新中國(guó)成立到城市改革初期

這是與產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)條件下的企業(yè)制度相適應(yīng)的“企業(yè)自?！敝贫入A段。1951年政務(wù)院的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中初步規(guī)定了保險(xiǎn)制度，完成三個(gè)社會(huì)改造之后，職工的養(yǎng)老問題則完全由兩種公有制形式的企業(yè)包攬下來。其主要特點(diǎn)是“低工資、高就業(yè)、高補(bǔ)貼、高福利”，企業(yè)對(duì)職工的生、老、病、死、殘承擔(dān)無限責(zé)任，并通過層層行政程序轉(zhuǎn)為國(guó)家兜底。

（二）第二階段：從1984年的城市改革到1993年

這是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷改革研究探索階段。隨著全面改革的深入，原有的“企業(yè)自?！敝贫热諠u顯現(xiàn)出存在的弊端，迫切需要改革。1984年改革首先在廣東、江蘇、四川等省開始試點(diǎn)。其后1986年、1991年和1992年國(guó)務(wù)院都先后發(fā)布有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的文件。

當(dāng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在國(guó)家上也還沒有一套被普遍接受的模式，改革不能照抄照搬，必須考慮到中國(guó)國(guó)情，然而這一階段突出的特點(diǎn)是新舊體制并存，此時(shí)的所謂新體制各地方做法也千差萬別，沒有從根本上找到一套定形的制度，基本上是對(duì)舊體制的修修補(bǔ)補(bǔ)。

（三）第三階段：從1993年確定“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶結(jié)合”的改革模式至今

以 1993年 11月份召開的黨的十四屆三中全會(huì)做出的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》為標(biāo)志，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有了歷史性的重大突破，確定了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”改革模式。1993年3月，新模式的試點(diǎn)，首先在離退休職工占30%的上海市試點(diǎn)，并取得巨大成功。之后，國(guó)務(wù)院在“上海模式”的基礎(chǔ)上加以補(bǔ)充、修改，于1995年3月決定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的辦法，并提出了兩個(gè)具體實(shí)施方案，同時(shí)賦予各地結(jié)合本地實(shí)際自由選擇和補(bǔ)充修改的權(quán)力。

三、我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

養(yǎng)老保險(xiǎn)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中社會(huì)保障體系的內(nèi)容和核心，它直接左右著整個(gè)社會(huì)保障總體水平的高低。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)職工實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌”和“個(gè)人賬戶”相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)基本制度。該制度規(guī)定養(yǎng)老金的繳費(fèi)由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，其中，企業(yè)繳費(fèi)部分的比例不超過企業(yè)工資總額的20%，個(gè)人繳費(fèi)部分的比例為本人繳費(fèi)工資的 8%，按照個(gè)人繳費(fèi)工資的11%為職工建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶，其他部分從企業(yè)繳費(fèi)中劃入。

中國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在爭(zhēng)議中已走過了十幾個(gè)年頭。隨著覆蓋面的不斷擴(kuò)大和財(cái)政補(bǔ)貼的逐年增加，中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付能力逐年提高，基金累計(jì)結(jié)余實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)：在2002—2008年間，基金累計(jì)結(jié)余增長(zhǎng)率最高的年份達(dá)52.55%，即使最低的年份也高達(dá)34.36%；2002年基金累計(jì)結(jié)余僅為1608億元，此后便一年一個(gè)新臺(tái)階，2011年高達(dá)1.92萬億元；換言之，10年間，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增長(zhǎng)了11倍。2012年12月 17日中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文在《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》發(fā)布式上表示，雖然2011年當(dāng)期結(jié)余高達(dá)4130億元，但如果剔除高達(dá)2272億元的財(cái)政補(bǔ)貼，再剔除由擴(kuò)大覆蓋面導(dǎo)致的“補(bǔ)繳”1511億元，當(dāng)年的收支余額僅為347億元，如果再剔除“預(yù)繳”和“清理歷史欠費(fèi)”等因素，2011年當(dāng)期幾乎沒有余額。鄭秉文還指出，養(yǎng)老金收不抵支的省份數(shù)量越來越少，但是缺口規(guī)模越來越大。當(dāng)期收不抵支的數(shù)量越來越少，2002年是29個(gè)省份，2007年是19個(gè)，2011年發(fā)展報(bào)告公布是15個(gè)（含新疆兵團(tuán)），2012年是14個(gè)（含新疆兵團(tuán)），盡管這樣，財(cái)政補(bǔ)貼越來越多，從2002年450億元到2011年的2200億元，負(fù)債的省份雖然越來越少，但是負(fù)債額卻越來越大了，在2002年的時(shí)候才400億元，現(xiàn)在是700～800億元。這個(gè)重要信息顯示，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一方面發(fā)展迅速，就覆蓋人口而言已成為世界第一大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但另一方面，地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻潛伏著財(cái)務(wù)失衡的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

四、我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的問題

（一）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的個(gè)人賬戶“空賬”問題嚴(yán)重

我國(guó)當(dāng)前實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制，但是，目前的實(shí)際情況是個(gè)人賬戶存在空賬運(yùn)行的問題，其形成原因主要是已經(jīng)退休的老職工和新制度實(shí)施前參加工作的職工過去都沒有個(gè)人賬戶的積累，造成了這部分個(gè)人賬戶的空賬；同時(shí)目前我國(guó)用社會(huì)統(tǒng)籌部分來支付離退休職工的養(yǎng)老金，也根本不能滿足，所以最直接便利的辦法就是挪用在職職工個(gè)人賬戶的資金，這樣就使我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的債務(wù)不斷增加，進(jìn)而使已按規(guī)定繳納了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的所有在職職工的個(gè)人賬戶全部或部分變成了空賬。截止2012年底我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬規(guī)模累計(jì)達(dá)2萬億元?！翱召~”也導(dǎo)致在養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制上政府承擔(dān)基金平衡的全部責(zé)任，而企業(yè)、個(gè)人在支付上則沒有責(zé)任，無論多繳、少繳甚至漏繳，政府都不能擺脫對(duì)它們的全部負(fù)擔(dān)。

（二）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍不夠廣泛

作為一種社會(huì)保障制度，應(yīng)該對(duì)目標(biāo)人群實(shí)行廣泛覆蓋，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定的需要，也是推進(jìn)改革和發(fā)展的需要。我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面較低的問題，一直是理論界探討的焦點(diǎn)。

按照改革與發(fā)展規(guī)劃，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)參保人群是全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員。但是，目前就制度惠及主體的城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員而言，現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也僅僅覆蓋城鎮(zhèn)職工的56%。然而，隨著就業(yè)多樣化和城市化的發(fā)展，勞動(dòng)力流動(dòng)頻繁，還有一定規(guī)模的城鎮(zhèn)從業(yè)人員游離于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，主要是有：1.城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者、私營(yíng)企業(yè)職工、自謀職業(yè)者及效益較差的城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工；2.由于外來勞動(dòng)者的特殊性和政策的不完善，除了少部分有固定工作單位和穩(wěn)定職業(yè)的外來人員外，多數(shù)外來勞動(dòng)者沒納入社會(huì)保險(xiǎn)。

（三）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的隱性債務(wù)巨大

在新的養(yǎng)老體制建立之前參加工作，目前仍在職的職工，即所謂的“中人”。這部分人在新體制建立以后的年份，養(yǎng)老金按新體制籌措，但在新體制建立之前的年份里，他們并沒有養(yǎng)老金積累。另外已退休的職工，即“老人”，他們完全沒有養(yǎng)老金積累。填補(bǔ)“中人”和“老人”的養(yǎng)老金，是新體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)前提條件?！爸腥恕焙汀袄先恕彪m然在過去的工作期間沒有積累社會(huì)保障基金，但按照舊體制下的低工資、高福利政策的邏輯，他們的社會(huì)保障實(shí)際上是通過“預(yù)先扣除”的方式上繳給了國(guó)家，政府同時(shí)承諾負(fù)擔(dān)他們的各種社會(huì)保險(xiǎn)。由于政府承諾的這一部分支付義務(wù)沒有明確記載在賬面上，而是以一種隱蔽的形式存在的，故稱“隱性養(yǎng)老金負(fù)債”。

世界銀行估計(jì)，中國(guó)養(yǎng)老金的隱性負(fù)債高達(dá) GDP的50%；國(guó)務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所和美國(guó)安泰保險(xiǎn)公司對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行精算的結(jié)果表明，如果按目前企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)率、退休年齡和投資回報(bào)率計(jì)算，在未來30年，中國(guó)可能將負(fù)擔(dān)7.6萬億人民幣的隱性債務(wù)。[2]

（四）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次較低

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、歷史遺留負(fù)擔(dān)相差懸殊、歷史責(zé)任劃分不清、宏觀調(diào)控不到位，導(dǎo)致目前我國(guó)大部分地區(qū)仍是市級(jí)統(tǒng)籌水平，有的地區(qū)甚至是地縣級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次難以提高。由于管理、決策層次低，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的完整與安全極為不利，從而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占、挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

五、完善我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策

面對(duì)以上諸多問題，不同學(xué)者各持己見，從中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)中我們看到，有許多學(xué)者對(duì)“養(yǎng)老保險(xiǎn)”這一關(guān)鍵詞產(chǎn)生了濃厚的研究興趣并進(jìn)行了深入的研究。其中，很多學(xué)者做了開創(chuàng)性的研究?；诒姸鄬W(xué)者在社會(huì)保障制度的不同領(lǐng)域做了大量的研究工作，我在此基礎(chǔ)上將理論與可行性及可操作性有效的結(jié)合起來，對(duì)完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出以下具體措施：

（一）解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度個(gè)人賬戶的“空賬”問題

第一，在養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度中，我們一定要加強(qiáng)管理，將個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌這兩個(gè)部分劃分清，可以實(shí)行個(gè)人賬戶專管體系和社會(huì)統(tǒng)籌專管體系，從而避免社會(huì)統(tǒng)籌向個(gè)人賬戶“借”的風(fēng)險(xiǎn)；第二，通過我國(guó)法律制度來建立專門的基金管理部門來負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶這個(gè)部分的管理，使個(gè)人賬戶這一部分得到有效的管理和營(yíng)運(yùn)，確保其保值增值；第三，我國(guó)的財(cái)政應(yīng)給予必要的補(bǔ)助，充實(shí)我國(guó)個(gè)人賬戶這一部分的基金；第四，我們國(guó)家應(yīng)建立有效的制度來明確責(zé)任，對(duì)老職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)金能夠按時(shí)發(fā)放；第五，我國(guó)可以采取適當(dāng)延遲退休年齡，減輕支付壓力。[3]

（二）擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面

我國(guó)應(yīng)盡快把城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者、私營(yíng)企業(yè)職工、自謀職業(yè)者和城鎮(zhèn)農(nóng)民工納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中來。由于現(xiàn)階段用工和就業(yè)方式靈活多樣，且勞動(dòng)力流動(dòng)日益頻繁，對(duì)于工作不穩(wěn)定、收入低的人群若按20%+8%的費(fèi)率繳費(fèi)，顯然是不合理的，養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)針對(duì)特殊群體制定相應(yīng)的規(guī)定或辦法，那就要降低門檻，按照“低水平，廣覆蓋”的原則，建立覆蓋全體勞動(dòng)者為目標(biāo)的、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。[4]

（三）解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的隱性債務(wù)問題

解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的隱性債務(wù)問題，具體方法可以如下：第一，我們可以從國(guó)有資產(chǎn)或土地地租租入中劃出一塊轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；第二，我們解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性債務(wù)可以通過增加稅種或提高稅率途徑來籌資；第三，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性債務(wù)可以靠適度地利用財(cái)政支出來填補(bǔ)；第四，我們還可以通過發(fā)售社會(huì)福利彩票籌資資金償還養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的隱性債務(wù)；第五，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性債務(wù)得到有效管理。[5]

（四）提高城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次

目前，我們國(guó)家應(yīng)盡快研究、制定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的具體方案。所謂省級(jí)統(tǒng)籌，是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金以省委單位實(shí)行統(tǒng)籌的簡(jiǎn)稱。從已實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌省市的實(shí)踐來看，真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，并非僅指作為離退休費(fèi)用實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌過程中的一種較高層次的基金調(diào)劑方式，而是指在一個(gè)省級(jí)范圍內(nèi)，實(shí)施統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付項(xiàng)目及計(jì)發(fā)辦法、統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理、統(tǒng)一的基金調(diào)劑與管理，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支。不但增強(qiáng)了互濟(jì)功能，還將大大提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

六、結(jié)語

我國(guó)現(xiàn)階段具體的實(shí)際國(guó)情決定了完善和發(fā)展城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是我國(guó)現(xiàn)階段面臨的重大課題。當(dāng)前，我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，人口多，底子薄，這一基本的國(guó)情既決定了我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)保障程度只能是低水平的，需要不斷完善和提高的，同時(shí)也決定了我國(guó)的養(yǎng)老保障水平要和經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的承受能力相適應(yīng)，否則不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。盡管現(xiàn)在還存在著許多亟需完善的地方，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷加強(qiáng)，國(guó)家投入的不斷加入，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷完善，這些必將極大地促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。我相信不久的將來我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)必將迎來發(fā)展的春天。

[1]盧元.論老齡化過程中我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展[J].人口學(xué)刊，2000，（4）.

[2]左學(xué)金.面臨人口老齡化的中國(guó)養(yǎng)老保障[J].中國(guó)社會(huì)保障，2001，（3）.

[3]王芬.中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2011，（6）.

[4]陽義南.我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面的深度分析[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2009，（3）.

[5]金紅磊.如何化解我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“隱性債務(wù)”[J].經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2010，（7）.