徐 芳

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州 450001）

地方政府行政理念簡言之就是地方政府行政的指導(dǎo)思想，它與國家的行政理念一脈相承。先進的行政理念對政府行為具有能動的導(dǎo)向作用。目前行政理念的發(fā)展在我國面臨的困境是如何處理傳統(tǒng)行政理念和現(xiàn)代行政理念在政府行為尤其是地方政府行為中的關(guān)系。

一、我國傳統(tǒng)行政理念和現(xiàn)代行政理念的特質(zhì)

傳統(tǒng)行政理念在這里主要指統(tǒng)治的理念，因為封建社會政府的行為模式是以人治和專制為內(nèi)核的統(tǒng)治。它以“三綱五常”①三綱:君為臣綱，父為子綱，夫為妻綱;五常:仁、義、禮、智、信。和朱熹的“三綱八目”②三綱:明明德、親民、止于至善;八目:格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下。為基礎(chǔ)，根植于封建社會，與封建思想文化相通。這種理念培養(yǎng)的是順從型的臣民，臣民處于政治的邊緣。

現(xiàn)代行政理念③行政理念從狹義上理解僅指“管理”的理念，廣義的還包括“治理”理念。文章采取了狹義的觀點，把“治理”看成一種傳統(tǒng)與現(xiàn)代的中和。起源于近代孫中山的“管理思想”，他認為政治就是管理眾人的事務(wù)。所以，管理的對象是社會公共事務(wù)。管理理念以民主、法治為特征，以近代資產(chǎn)階級民主、自由、平等等進步思想為基石。故而管理的全過程都強調(diào)民主化。新中國成立以后，以人為本、為人民服務(wù)的思想極大豐富了管理理念。但它的主導(dǎo)者仍然是政府，公民在與政府發(fā)生作用時仍然居被動地位。

此外，另一種行政理念“治理”于20世紀70年代被提上日程。它伴隨著市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)在配置資源中的失敗應(yīng)運而生，是一種試圖從治理的角度尋求解決資源配置問題的新型理念。與管理不同的是，治理在日常公共事務(wù)處理中強調(diào)多元主體共同參與，而且各主體間傾向于平等。從廣義上講，很多學(xué)者認為治理屬于現(xiàn)代理念的范疇，但筆者主要從狹義角度考察現(xiàn)代理念，所以本文將治理從現(xiàn)代理念中獨立出來。

二、歷史追蹤:傳統(tǒng)與現(xiàn)代的三次交鋒

傳統(tǒng)行政理念與現(xiàn)代行政理念從中國近代以來一直左右著地方政府的行為，二者出現(xiàn)了三次大的交鋒。

清末民初，傳統(tǒng)理念④傳統(tǒng)行政理念、現(xiàn)代行政理念在題目中分別簡稱為傳統(tǒng)與現(xiàn)代，文章中分別簡稱為傳統(tǒng)理念與現(xiàn)代理念。受到?jīng)_擊，現(xiàn)代理念萌芽出現(xiàn)。戊戌變法和清末新政是中國近代史上兩次重要的政治改革，雖然都以失敗告終，但對思想的影響卻是深遠的。尤其是戊戌變法，它是一次思想啟蒙運動，對社會進步和思想文化的發(fā)展，起了重要推動作用。新政中的一些措施也在客觀上對傳播文化和民主革命思想起了一定作用。這些進步思想在當時對傳統(tǒng)行政理念是一種挑戰(zhàn)，為現(xiàn)代行政理念的產(chǎn)生奠定了思想基礎(chǔ)。民國初年，資產(chǎn)階級建立了資本主義政治體制（盡管這種體制夭折了），為現(xiàn)代理念的形成提供了制度環(huán)境。民國12年1月發(fā)表的《中國國民黨黨綱》上寫著，“凡國中大規(guī)模之實業(yè)屬于全民，由政府經(jīng)營管理”，管理的理念由此形成。與此同時，“打倒孔家店”對儒家思想的全盤否定也從理論上顛覆了“人治、專制”型的統(tǒng)治理念。

新中國成立后，《共同綱領(lǐng)》以及1954年出臺的國家根本大法——憲法，為“民主、法治”的理念奠定了堅實的制度、法律基礎(chǔ)。傳統(tǒng)理念在政治生活中從名義上被清除?！拔母铩睍r期，現(xiàn)代理念遭受挫折，傳統(tǒng)理念的某些因素（如個人專斷）抬頭。

改革開放以后，現(xiàn)代理念恢復(fù)發(fā)展，并不斷完善。到了21世紀新時期，政府在不斷的摸索中發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)理念也存在著合理因素，因此，儒家文化又得到了提倡。但是一直到目前，現(xiàn)代行政理念在運用中還存在著兩難困境，還在不斷地發(fā)展。

三、傳統(tǒng)與現(xiàn)代異質(zhì)的危害

統(tǒng)治與民主固然是兩種不同性質(zhì)的理念，統(tǒng)治下不可能實現(xiàn)民主，民主社會也會排斥統(tǒng)治，但因此就將傳統(tǒng)行政理念和現(xiàn)代行政理念割裂，異質(zhì)化發(fā)展，必然會給社會的進步和發(fā)展帶來危害。

（一）頑固守舊的后果

傳統(tǒng)的行政理念是以“極端的綱常、森嚴的等級”為支撐，通過犧牲人民和社會的利益，來實現(xiàn)人治和專制的統(tǒng)治秩序的一種思想。這種理念實際上是政府全面干預(yù)的理論依據(jù)，頑固守候這種理念的后果只能是挫傷勞動人民的積極性，摧毀社會的生長機制，使社會喪失活力。從表面上看統(tǒng)治很穩(wěn)定，實際上卻為政權(quán)的長久存在埋下了危機，這正是封建社會多發(fā)人民起義的根源。

（二）片面追新的代價

西方民主的發(fā)展是建立在理性的基礎(chǔ)之上，而我們在學(xué)習(xí)時只看到了民主的自由、平等兩個維度，忽略了理性，同時又丟棄了自己傳統(tǒng)中的精華。缺乏理性的民主又缺失了尊重與服從的人們往往“為自己要求的是自由，而為別人要求的卻是秩序”［1］（P43），這種狀態(tài)極易引發(fā)自由泛濫、民主暴政，造成秩序危機。然而民主的這個典型弊端被我們運用得“恰到好處”，這就是為什么改革開放后群體事件頻發(fā)的內(nèi)在原因。

四、善意推定

頑固沿襲傳統(tǒng)行政理念，讓政府全面干預(yù)會危害社會的發(fā)展;片面追求民主、自由、平等又易于引發(fā)秩序危機。面對這樣的困局，我們可以做一個善意的推定，假設(shè)存在一種理念，這種理念可以把傳統(tǒng)行政理念中有利于維持政治秩序的因素與現(xiàn)代行政理念中有利于照顧人民利益的因素相融合在一起，那么我們就可以擺脫上述的困局，達到善治的目標。

那么，這種理念有沒有理論依據(jù)呢?通過尋求發(fā)現(xiàn)，阿爾蒙德的公民文化正好符合這種理念的要求?！肮裎幕皇乾F(xiàn)代文化，而是現(xiàn)代與傳統(tǒng)的混合文化”［2］（P6），這種文化“既能夠使過高的參與熱情與政治冷漠之間達成平衡，又能使對權(quán)威的服從和尊重與主動和參與之間形成融合”［2］（P5）。沿著阿爾蒙德“公民文化”的足跡，我們不難發(fā)現(xiàn)與其同一時期形成的治理理念。治理理念或許受到“公民文化”理論的影響而產(chǎn)生，或許二者是巧合，但它們都認為傳統(tǒng)理念與現(xiàn)代理念不應(yīng)該互相排斥，而應(yīng)該互相融合，相互彌補對方的缺陷與不足。基于以上兩點，我們的善意推定是可行的，而且是有必要的、有意義的。

五、如何構(gòu)建傳統(tǒng)與現(xiàn)代多元理念的復(fù)合機體——治理理念

根據(jù)我們的善意推定，我們找到了傳統(tǒng)與現(xiàn)代多元理念的復(fù)合機體——治理理念。全球治理委員會的報告《我們的全球之家》中對“治理”做出了界定:治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。根據(jù)這一概念我們可以得知治理理念的本質(zhì)特征是多元化，它的多元化主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是治理主體的多元化。在治理理念下，社會可以和政府平等地參與社會管理。這相對于“統(tǒng)治”是一個重大突破。“它強調(diào)市場、層級、網(wǎng)絡(luò)等不同機制和角色在社會管理中的重要作用，強調(diào)政府、中介組織、基層社會與個人相互合作對于社會治理的重要意義。治理理論提出了社會管理的新模式——自上而下的政府管制+自下而上的社會自治”［3］（P302）。

二是治理對象的多元化。治理的內(nèi)容不但包括公共領(lǐng)域的事務(wù)，也包括私人領(lǐng)域的事務(wù);不僅僅囿于解決政治領(lǐng)域的問題，還囊括了經(jīng)濟、文化幾乎所有領(lǐng)域的問題。此外，它除了治理現(xiàn)實社會的問題外，還處理一些歷史遺留問題。

三是治理方式的多元化。治理采取的手段既有現(xiàn)代化的也有傳統(tǒng)的。治理是一種兼收并蓄的方式?！爸卫硪馕吨k好事情的能力不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著更好的管理方法和技術(shù)”［4］（P5）。

四是指導(dǎo)思想的多樣化。治理的思想既有現(xiàn)代的進步思想，比如民主法治的思想;也有傳統(tǒng)的積極思想，比如“己所不欲勿施于人”的寬容待人的思想，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的思想，這些思想是有利于當今和諧社會的構(gòu)建的。

多元化的治理理念并不是一種排斥傳統(tǒng)思想的完全的現(xiàn)代化理念，而是傳統(tǒng)理念與現(xiàn)代理念的一種中和。治理理念的精髓可以概括為“參與、互動、合作、服務(wù)”八個字［5］（P20）。從它的精髓中可以看出，治理是一個超越了傳統(tǒng)理念和現(xiàn)代理念的中和型理念。

那么，如何實現(xiàn)二者的中和呢?首先，破除官本位的消極思想?！霸谖覈_立地方政府的服務(wù)行政理念，首先必須破除當前地方政府官員身上的官本位思想”［6］（P232）。其次，允許其他主體參與治理，并為其提供一個平等參與的途徑，以此來彌補政府在治理中的能力欠缺。再次，提升理性，注重民主多維度的共同發(fā)展，防止制度不健全時民主過熱發(fā)展帶來的危害。

六、結(jié)束語

治理理念并不是萬能的，也不是完美無缺的。治理理念存在著一個不可忽略的悖論:治理理念雖然主張吸取傳統(tǒng)的精華來中和現(xiàn)代理念，但在這一過程中由于人為因素的存在，它往往易于沿襲傳統(tǒng)思想的糟粕（例如官本位思想、宗法制思想、裙帶思想），在碰撞到過激地發(fā)展現(xiàn)代的自由平等思想時便會引發(fā)社會的動亂。因此，如何克服人為因素的影響，更好地發(fā)展完善治理理念，實現(xiàn)社會的善治，將是政治學(xué)領(lǐng)域的一項長期而艱巨的任務(wù)，還有待于我們的加倍努力。

:

［1］［法］米歇爾·克羅齊，［日］綿貫讓治，［美］塞繆爾·亨廷頓．民主的危機［M］．馬殿軍，黃素娟，鄧梅，譯．北京:求實出版社，1989．

［2］［美］阿爾蒙德GA，維巴S．公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制［M］．徐湘林，等，譯．北京:東方出版社，2008．

［3］王浦劬．中國高校哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展報告（1978—2008年，政治學(xué)卷）［R］．湖南:廣西師范大學(xué)出版社，2008．

［4］俞可平．全球化:全球治理［M］．北京:社會科學(xué)文獻出版社，2003．

［5］劉圣中．公共管理學(xué):結(jié)構(gòu)、要素與環(huán)境［M］．武漢:武漢大學(xué)出版社，2011．

［6］方雷．地方政府行政能力研究［M］．濟南:山東大學(xué)出版社，2010．