張靈俐，劉俊浩

（塔里木大學(xué)，新疆 阿拉爾833400）

生態(tài)移民工程與牧民定居工程都在一定時期內(nèi)引起了大規(guī)模的人口遷移活動，并對社會各個領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。牧民定居工程啟動于20世紀(jì)80年代，1984年新疆牧區(qū)牲畜作價歸戶、草場承包到戶，一家一戶重新成為獨立的生產(chǎn)單位。由于牧民家庭個體擔(dān)負(fù)其生產(chǎn)的全部過程，他們對自然災(zāi)害的承受力不如集體時代，天然草場面積不斷在縮小、退化，尤其是冬春草場普遍不足，草畜矛盾日益突出，加之隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，牧民承擔(dān)畜產(chǎn)品生產(chǎn)的同時，還要完成畜產(chǎn)品向商品轉(zhuǎn)換，牧民的定居問題愈顯必要。1986年，新疆維吾爾自治區(qū)黨委和政府召開的北疆牧區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出并確立了草原畜牧業(yè)要走牧農(nóng)結(jié)合、種草養(yǎng)畜、在牧區(qū)普遍推行牧民定居的戰(zhàn)略目標(biāo)。截至2010年，新疆游牧民定居、半定居人數(shù)達(dá)到80%以上（數(shù)據(jù)來源于新疆畜牧廳）。生態(tài)移民工程源于20世紀(jì)90年代末期，人類的社會經(jīng)濟(jì)活動已經(jīng)嚴(yán)重影響到生態(tài)系統(tǒng)的平衡，國家為應(yīng)對嚴(yán)峻的生態(tài)危機提出了生態(tài)移民的舉措。2001年國務(wù)院發(fā)布實施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》和2001年國家計委發(fā)布的《關(guān)于易地扶貧搬遷試點工程的實施意見》對我國西部地區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)移民搬遷進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，希望以此解決居住在生存條件惡劣、自然資源貧乏地區(qū)的特困人口脫貧和促進(jìn)遷出地生態(tài)環(huán)境得到改善［1］。這兩項工程都面臨同樣的社會問題——貧困與生態(tài)，但在概念與內(nèi)涵、工程啟動的動因、具體措施、戰(zhàn)略意義上存在差異。對這一問題認(rèn)識清楚且處理得當(dāng)，能起到殊途同歸、異曲同工之效。

一、新疆生態(tài)移民與牧民定居的定義與分類比較

（一）新疆生態(tài)移民與牧民定居定義的比較

關(guān)于“生態(tài)移民”的定義，截至目前，在中國學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的界定。一般認(rèn)為，生態(tài)移民包含兩方面的含義：一是指生態(tài)移民這一行為，即把位于生態(tài)脆弱區(qū)或重要動態(tài)功能區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)活動向其他地區(qū)遷移，以保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、消除貧困、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的實踐活動；二是移民的主體，即那些在移民實踐中被轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)牧民。牧民定居也包含兩方面的涵義：一是游牧民族從游牧到定居這一行為，是游牧民大規(guī)模地由轉(zhuǎn)場游牧轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭ň幼〉囊环N有計劃的社會變遷行為，以促進(jìn)生產(chǎn)生活方式的重大變革和推動牧區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目的實踐活動；二是牧民定居的主體，是那些處在游牧、半定居、定居狀態(tài)的牧民。從生態(tài)移民與牧民定居這一行為來看，前者是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的群體移民活動（主要指異地搬遷），后者是以改變落后的生產(chǎn)生活方式而進(jìn)行的規(guī)?；哪撩癜徇w活動（包括少部分的就地定居），兩者都是一種移民行為；前者是生態(tài)環(huán)境遭到人為因素的破壞，因此以遷移人口的方式來防止人類對環(huán)境的進(jìn)一步破壞，而后者是因為落后的生產(chǎn)生活方式已不再適應(yīng)惡劣的自然地理條件，人畜生存受到嚴(yán)重威脅，而必須進(jìn)行的一種搬遷形式，兩者移民的動因都與生態(tài)有直接的關(guān)系，前者是主動的、有意識的生態(tài)保護(hù)活動，后者要求從惡劣的、不適宜的生態(tài)環(huán)境中解脫出來，間接起到了保護(hù)生態(tài)的作用。

從主體成員這一現(xiàn)象來看，牧民定居的對象是仍處于游牧、半游牧狀態(tài)的牧民。新疆目前有四大游牧民族，分別位于北疆伊犁地區(qū)（包括伊犁州、塔城、阿勒泰）、昌吉州、東疆哈密地區(qū)的哈薩克族，博爾塔拉蒙古自治州和巴音郭楞蒙古自治州的蒙古族，克孜勒蘇柯爾克孜自治州的柯爾克孜族，以及塔什庫爾干的塔吉克族，但數(shù)量最多的是哈薩克族，約占牧民總數(shù)的78%。生態(tài)移民的對象是位于南疆環(huán)塔里木河流域天山南坡、喀喇昆侖山和昆侖山山區(qū)的維吾爾族、蒙古族、柯爾克孜族、塔吉克族農(nóng)牧民和北疆牧區(qū)的哈薩克族、蒙古族牧民。生態(tài)移民包括了南疆地區(qū)一部分從事干旱綠洲農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，而牧民定居只包括從事北疆山地草原游牧活動的牧民［2］。顯然，生態(tài)移民的主體范圍大于牧民定居，而且新疆的生態(tài)移民是以牧民定居的形式進(jìn)行的，因此有學(xué)者稱“以牧民定居形式的生態(tài)移民”。

（二）新疆生態(tài)移民與牧民定居的分類比較

中央民族大學(xué)社會學(xué)與人類學(xué)院教授包智明認(rèn)為，根據(jù)是否有政府主導(dǎo)，分為自發(fā)性生態(tài)移民與政府主導(dǎo)性生態(tài)移民；根據(jù)移民是否對遷移有決定權(quán)，分為自愿生態(tài)移民與非自愿生態(tài)移民；根據(jù)遷移的社區(qū)整體性，分為整體遷移生態(tài)移民與部分遷移生態(tài)移民；根據(jù)遷移后的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，分為牧轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)型、舍飼養(yǎng)畜型、非農(nóng)牧業(yè)型和產(chǎn)業(yè)無變化型等。除了以上4種分類之外，也可以從其他角度進(jìn)行分類，比如，有的學(xué)者根據(jù)遷移距離，分為就地遷移（或近距離遷移）與異地遷移（或遠(yuǎn)距離遷移）［3］。筆者認(rèn)為，根據(jù)不同生態(tài)系統(tǒng)還可分為山區(qū)草地生態(tài)移民或草原牧區(qū)生態(tài)移民、沙漠化地區(qū)生態(tài)移民、戈壁荒漠生態(tài)移民、水庫生態(tài)移民、江河生態(tài)移民。新疆生態(tài)移民主要是前三種。

在20世紀(jì)80年代以前，新疆的牧民以自發(fā)性定居為主，80年代以后以政府主導(dǎo)性牧民定居為主；根據(jù)牧民的意愿程度可分為自愿性牧民定居和非自愿性牧民定居；根據(jù)定居后的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)可分為牧轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)型、舍飼養(yǎng)畜型、非農(nóng)牧業(yè)型牧民定居；根據(jù)牧民定居的程度可分為初級定居、半定居、基本定居等類型；根據(jù)搬遷的距離可分為就近定居和異地搬遷定居（此種類型居多）；根據(jù)定居后的安置方式可分為集中定居與插花式定居。

生態(tài)移民與牧民定居的分類大體相似，新疆生態(tài)移民的主體是牧民，主要是以牧民定居形式的生態(tài)移民為主，因此生態(tài)移民的分類基本參照牧民定居的分類。

二、新疆生態(tài)移民工程與牧民定居工程的動因比較

（一）新疆生態(tài)移民的動因分析

1.生態(tài)與生存條件惡化

新疆地處歐亞大陸中心，遠(yuǎn)離海洋，四周高山環(huán)抱，整個地形呈“三山夾兩盆”特征。整個生態(tài)系統(tǒng)是一個由高山冰川積雪與冷濕草甸、中山濕潤森林與裸巖、低山灌草荒漠、平原綠洲荒漠構(gòu)成的立體型自然生態(tài)系統(tǒng)，由森林、草原、綠洲、荒漠、沙漠、水域及冰川積雪等多個生態(tài)系統(tǒng)組成，形成了以綠洲生態(tài)為中心、以水資源為主要制約條件的相互依存、相互作用的大系統(tǒng)。其中，山地是基礎(chǔ)，荒漠是背景，人工綠洲是核心，自然綠洲是屏障，水域是主導(dǎo)，呈現(xiàn)出環(huán)境封閉、氣候干旱、水資源短缺、植被荒漠化、風(fēng)沙危害嚴(yán)重的總體生態(tài)特征，以及典型的大陸性氣候，干旱少雨，冬季長、寒冷，夏季短、炎熱，春季、秋季變化劇烈［4］。

自然生態(tài)系統(tǒng)的脆弱以及人類活動的反應(yīng)，導(dǎo)致洪水、風(fēng)暴、凍害、冰雹、地震、病蟲鼠害、滑坡、泥石流和地裂縫等突發(fā)性自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，持續(xù)性荒漠化、水土流失、干旱、厄爾尼諾現(xiàn)象引起人類高度警覺。新疆北疆地區(qū)的天然草場退化、沙化，南疆塔里木河下游斷流，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到人類的生存，必須尋找新的適宜的生產(chǎn)生活環(huán)境，是新疆生態(tài)移民的動因之一。

2.環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理

新疆面臨的主要生態(tài)環(huán)境問題有：河流斷流、湖泊萎縮，水資源浪費嚴(yán)重和分配不均；土地沙漠化加重（浮塵、沙暴天氣增多），土壤鹽漬化嚴(yán)重，水土大量流失；森林、草地退化嚴(yán)重，野生動植物物種減少或滅絕；工業(yè)化進(jìn)程加劇引起的煤煙沙塵污染、城市噪音污染、工業(yè)固體廢棄物污染。生態(tài)環(huán)境的日益惡化，給新疆社會經(jīng)濟(jì)等各方面發(fā)展帶來嚴(yán)重影響，必須加快對生態(tài)脆弱區(qū)和重點生態(tài)保護(hù)區(qū)的環(huán)境保護(hù)和治理。生態(tài)移民工程是國家進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的重要措施之一。

3.自然資源的開發(fā)和利用

新疆的自然資源十分豐富，西部大開發(fā)給新疆帶來了良好機遇，實施資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，對新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步具有重要意義。但是，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式下，不正確的資源開發(fā)觀念和對速度、指標(biāo)、數(shù)量的片面追求，影響了生態(tài)資源的可持續(xù)開發(fā)和利用，特別是人口的急劇增長，給生態(tài)負(fù)載容量帶來巨大的壓力。塔里木河下游斷流，地下水位下降，水資源大量流失，大片胡楊林枯死；加之亂挖黃麻、甘草等名貴藥材，致使200萬畝草場蕩然無存，淪為荒漠，野生動植物物種減少，周邊生態(tài)環(huán)境急劇惡化。減少人為因素對生態(tài)環(huán)境的破壞性，遷移人口無疑是一種非常必要的行為。

新疆有著得天獨厚的旅游資源，旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展帶動了新疆經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。傳統(tǒng)旅游業(yè)一味追求眼前利益和經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識淡薄，對原始生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞。如北疆某湖泊景區(qū)與旅游開發(fā)前相比，周邊生態(tài)已呈現(xiàn)明顯惡化趨勢。過度放牧和不正確的放牧導(dǎo)致草地逐漸枯萎，牧草被啃食殆盡，筆者親眼目睹一些牧民竟然騎著摩托車放牧，車輪碾過的地方幾乎寸草不生，草原退化，荒漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，由此產(chǎn)生的地表裸露、水土流失嚴(yán)重；旅游設(shè)施的建設(shè)及游客的頻繁活動導(dǎo)致原有生物多樣性明顯減少，污染物的無序排放嚴(yán)重污染了湖水和大氣環(huán)境。有些景區(qū)道路和接待站的修建，及不斷加大的景區(qū)開發(fā)力度，草原植被大量廢棄修建成水泥路、被車輛過度碾壓、行人和牛馬頻繁踐踏、游客亂扔垃圾廢物，景區(qū)草地娛樂活動等導(dǎo)致草地植被遭到破壞，加上牛羊的大量啃食，已經(jīng)看不到先前茂密的草叢，整個草場正呈現(xiàn)縮減趨勢。在提倡生態(tài)旅游的同時，應(yīng)盡量減少景區(qū)牛羊的放養(yǎng)量，適當(dāng)實施生態(tài)移民，保護(hù)景區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)旅游資源的可持續(xù)開發(fā)與利用。

4.異地扶貧的需要

新疆目前有27個國家扶貧重點開發(fā)縣，其中少數(shù)民族人口最為集中，大都地處生態(tài)環(huán)境極端脆弱的地區(qū)。其中，以塔里木盆地西南緣最為集中，降水稀少，沙漠對綠洲構(gòu)成嚴(yán)重威脅，是典型的內(nèi)陸干旱地區(qū)。北疆草原植被大量退化、導(dǎo)致水土流失，土壤沙化、荒漠化嚴(yán)重。一方面，農(nóng)牧民賴以生存的土地、草場因缺水、過度放牧、工業(yè)污染、人為破壞等因素，面積正以驚人的速度縮減，已不能滿足現(xiàn)有人口的基本生產(chǎn)生活需要，“一方水土養(yǎng)不了一方人”，生態(tài)的脆弱成為影響農(nóng)牧民脫貧致富的最為根本因素之一［5］。另一方面，周邊生態(tài)系統(tǒng)的破壞導(dǎo)致自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，洪水、泥石流、冰雹、雪災(zāi)、蟲害等已經(jīng)嚴(yán)重威脅人類基本生存條件－地域，原有人與自然和諧相處的生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，要調(diào)整人與自然生態(tài)環(huán)境的互動關(guān)系，必須首先減少人對自然生態(tài)的過度開發(fā)和利用，遷移人口，減少人口對自然生態(tài)環(huán)境的壓力，使原有的生態(tài)環(huán)境在時間和空間上得以恢復(fù)。采用現(xiàn)代科技，合理引水、用水，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，推廣噴滴灌、低壓管道，針對貧困地區(qū)實施異地扶貧開發(fā)才能真正解決脫貧又返貧的現(xiàn)象。

5.政府的引導(dǎo)和支持

中國社會科學(xué)院郝時遠(yuǎn)教授認(rèn)為，生態(tài)移民是當(dāng)代社會發(fā)展進(jìn)程中產(chǎn)生的一種現(xiàn)象，但自古有之，只不過我們在現(xiàn)代社會把它作為一種科學(xué)的觀點加以概括并且進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，同時影響著國家的行為，即國家通過政策有組織來實施生態(tài)移民［6］。我國由政府主導(dǎo)的大規(guī)模的生態(tài)移民始于20世紀(jì)90年代末期，基于全國大范圍洪澇災(zāi)害的發(fā)生，及2000年西部大開發(fā)把改善和完備生態(tài)環(huán)境作為5項政策性支柱之一。

2001年8月，國務(wù)院頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》第七條：堅持可持續(xù)發(fā)展。扶貧開發(fā)必須與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，與計劃生育相結(jié)合，控制貧困地區(qū)人口的過快增長，實現(xiàn)資源、人口和環(huán)境的良性循環(huán)，提高貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力。2002年12月14日，朱镕基總理發(fā)布了“中華人民共和國國務(wù)院令（第367號）《退耕還林條例》”。該條例第54條規(guī)定：“國家鼓勵在退耕還林過程中實行生態(tài)移民，并對生態(tài)移民農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活設(shè)施給予適當(dāng)補助。”各個省區(qū)根據(jù)不同的情況也出臺了相應(yīng)的政策并積極采取措施，大力推行生態(tài)移民工程。

2001年中國政府投資107億元實施了塔河流域綜合治理、退耕封育異地搬遷項目，試圖通過搬遷新疆巴州輪臺縣和尉犁縣地區(qū)（總覆蓋面積達(dá)102萬km2）的生態(tài)移民，退還引用塔河水量1.5億m3并輸送至下游，以改善塔河生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會三大效果相統(tǒng)一，并不斷提升區(qū)域綜合實力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展［7］。2003年國家西部開發(fā)辦〔2003〕8號文件下達(dá)退牧還草任務(wù)，其中新疆維吾爾自治區(qū)2 060萬畝、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)112萬畝，規(guī)定：新疆北部退化草原按全年禁牧每畝每年中央補助飼料糧11斤，季節(jié)性休牧按休牧3個月計算，每畝每年中央補助飼料糧2.75斤，草原圍欄建設(shè)按每畝16.5元計算，中央補助70%，地方和個人承擔(dān)30%等。2007年新疆下達(dá)退牧還草工作任務(wù)，要求把草場保護(hù)與建設(shè)的責(zé)任落實到戶，并與當(dāng)?shù)卣c牧民簽訂了項目合同書。2010年7月新疆維吾爾自治區(qū)水利廳牽頭組織召開了“富民興牧”水利工程項目部門對接會議，自治區(qū)“富民興牧”水源工程配套牧民定居飼草料地建設(shè)前期工作開始。

（二）新疆游牧民定居的動因分析

1.游牧經(jīng)濟(jì)賴以生存的條件惡劣

新疆天山山脈和阿爾泰山山脈一帶從高山到山前丘陵地帶分布著大面積的天然草場，極宜于游牧而不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但地形復(fù)雜、氣候復(fù)雜多變，自然災(zāi)害頻繁?，F(xiàn)今阿勒泰地區(qū)的雪災(zāi)、伊犁的洪澇災(zāi)害、塔城地區(qū)的風(fēng)災(zāi)、蟲災(zāi)等愈加頻繁。自然災(zāi)害從古至今，一直是威脅牧區(qū)生存發(fā)展的主要障礙。由于游牧經(jīng)濟(jì)條件下的生產(chǎn)方式相對落后，抵御自然災(zāi)害的能力較差，游牧經(jīng)濟(jì)生存的地理條件受到較大限制。

隨著牧區(qū)人口的不斷繁衍，牲畜的大批量繁殖，草原的載畜量不斷增加，而且還由于長期以來利用多、建設(shè)少，甚至只利用不建設(shè)、不投入再加上干旱蟲鼠為害及盲目開墾、淘、采挖等人為破壞，牧區(qū)大部分草場退化嚴(yán)重，草原資源衰竭的趨勢難以控制。據(jù)統(tǒng)計，新疆有草原12億畝，占全疆土地面積的l/3，“全疆已有85%的天然草場處于退化之中，累計退化面積1 000多萬公頃……”游牧業(yè)經(jīng)濟(jì)賴以生存的草原資源條件正在消失。

2.國家基于天然草場的保護(hù)

自20世紀(jì)80年代中期開始，新疆推行以人工草料基地為中心的牧民定居工程，實施大規(guī)模的牧民搬遷計劃，要求游民逐步改變“逐水草而居”的傳統(tǒng)游牧方式，采取固定居住、冬季暖圈舍飼喂養(yǎng)的方式，實行草場圍欄、輪牧、修牧、禁牧等措施，以緩解天然草場過度超載的壓力和各種人為因素對草場的破壞。在牧民定居的基礎(chǔ)上實施退牧還草工程，緊接著推行天然草地生態(tài)保護(hù)與牧民定居示范工程 ，加大天然草地生態(tài)保護(hù)與牧民定居工作力度，形成新疆草地生態(tài)環(huán)境保護(hù)及草地畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展模式［8］。新疆天然草地生態(tài)保護(hù)及牧民定居示范工程項目在全疆分兩個點進(jìn)行，一個工程位于富蘊縣境內(nèi)，一個位于昌吉境內(nèi)?？偣こ虨槠?年，投資人民幣3 000萬元，其中日本JICA項目無償援助2 000萬元。工程項目已于2007年7月先期在富蘊縣啟動實施。

3.牧民生產(chǎn)生活方式的落后

哈薩克族、蒙古族、柯爾克孜族、塔吉克族是新疆歷史上現(xiàn)今依然從事游牧的四大民族，其主要從事畜牧業(yè)生產(chǎn)，生活來源也主要依賴于畜產(chǎn)品。轉(zhuǎn)場是游牧民族傳統(tǒng)的游牧方式，一年四季，絕大部分時間都是在轉(zhuǎn)場中度過的。季節(jié)性地輪流利用草場，有四季三場（夏、春秋、冬三場）輪牧與四季兩場（春、夏兩場）輪牧制度，牧民們結(jié)成一小群體（“阿烏爾”或“阿吾勒”）放牧，家庭無固定的居住地，四季住在便于搬遷的帳篷內(nèi)［9］。牲畜成為生產(chǎn)、分配、交換、消費的唯一中心環(huán)節(jié)。牧業(yè)生產(chǎn)主要依靠牲畜的自然繁殖，這是擴大再生產(chǎn)的唯一手段。由于受各種條件的制約，種植業(yè)未獲得充分發(fā)展。這種畜牧業(yè)生產(chǎn)生活方式最大的弊端是：游移散漫、粗放單一，抗風(fēng)險能力弱，生產(chǎn)力水平低，牲畜時常陷入“夏飽、秋肥、冬瘦、春死亡”的惡性循環(huán)中，牧區(qū)交通不便，牧民生活條件艱苦，人身及財產(chǎn)安全得不到保障，教育思想封閉落后。

4.畜牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要

由于種植業(yè)發(fā)展，大面積草地被開墾；伴隨灌溉用水增加，河流下泄水量及扇緣溢出水量不斷減少，致使河流萎縮，湖泊干涸，濕地減小，地下水位下降，造成河谷草甸和扇緣草甸植被衰??；樵采、挖藥、開礦也使草地屢遭破壞。尤其是，放牧牲畜數(shù)量持續(xù)增加，2005年牲畜數(shù)量是1949年的5倍多，草畜矛盾日益尖銳，超載過牧越來越嚴(yán)重。新疆草地超載率平均為70%左右，部分地區(qū)超過100%。造成85%的天然草地退化，其中重度退化草地占50%左右。有些地方，牲畜幾乎把草根都啃食了，可以說新疆草地畜牧業(yè)的發(fā)展在很大程度上是以惡化生態(tài)環(huán)境為代價。古爾班通古特沙漠是以固定半固定沙丘為主的沙質(zhì)荒漠放牧場，由于長期放牧牲畜，流動半流動沙丘面積由20世紀(jì)50年代的3%至20世紀(jì)末提高到21%，沙丘活化速度很快。長此下去，將嚴(yán)重威脅新疆的生態(tài)安全，對改善投資環(huán)境，把新疆建成全國后備能源基地和糧食戰(zhàn)略儲備區(qū)產(chǎn)生極其不利的影響，亟待開展草原生態(tài)建設(shè)，推進(jìn)牧民定居工程進(jìn)程，治理退化草地。新疆游牧民定居對于加快游牧民族定居建設(shè)，增強草原畜牧業(yè)的抗災(zāi)防災(zāi)能力，改善新疆的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)畜牧業(yè)現(xiàn)代化（實現(xiàn)生產(chǎn)條件、生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)組織和管理的現(xiàn)代化）有著重要作用。

5.牧民定居政策的支持和引導(dǎo)

環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)，安排106億元（中央國債79億元、地方國債27億元），其中：退耕還林，安排中央國債1億元。西部大開發(fā)，安排222億元（中央國債185億元，地方國債37億元），其中：天然草原退牧還草工程，安排中央國債4億元，其中西部1億元。西部在建重大水利項目，安排中央國債35億元。易地扶貧，安排中央國債15億元。

（三）二者在動因方面的比較分析

1.相似之處

新疆生態(tài)移民與牧民定居這一群體性或規(guī)?；陌徇w活動都有共同的動力所趨，都是基于生態(tài)環(huán)境的破壞、資源過度承載以及農(nóng)牧民貧困問題出發(fā)，分主觀動力和客觀動力。對于農(nóng)牧民來講，暫新的住房、棚圈、庭院、教育、醫(yī)療等各種基礎(chǔ)設(shè)施對農(nóng)牧民有著極大的吸引力，因此在國家優(yōu)惠政策的拉動下，迫切改變原有貧窮落后的生產(chǎn)生活狀態(tài)是牧民的主觀動力。由于國家政策的宣傳作用，農(nóng)牧民被迫離開生活多年的已經(jīng)惡化的生態(tài)生存環(huán)境，而不是出于主觀愿望，無論是生態(tài)移民還是牧民定居，搬遷的對象都主要是新疆世居的少數(shù)民族，深厚的故土情結(jié)很難使他們從主觀上接受這一事實，但客觀生態(tài)環(huán)境和與之相適應(yīng)的生計方式以及在此基礎(chǔ)上形成的生態(tài)文化都使他們必須被動地接受改變。新疆生態(tài)移民與牧民定居都有著相似的主客觀動力，但因地區(qū)差異而定，南北疆有差異，如環(huán)塔里木河流域嚴(yán)重的風(fēng)沙災(zāi)害和貧困可能同時成為農(nóng)牧民搬遷的客觀動力。

2.不同之處

新疆的生態(tài)移民與牧民定居從政府與國家愿望上來講，實施這兩項工程的目的、目標(biāo)不盡一致，動因也就有差異，這是由我國不同階段的發(fā)展目標(biāo)和由此引發(fā)的社會問題決定的。大規(guī)模的牧民定居始于20世紀(jì)80年代，改革開放伊始，畜牧業(yè)在“文革”期間遭受重創(chuàng)，國家基于恢復(fù)和發(fā)展畜牧業(yè)需求的基礎(chǔ)上提出來的，山區(qū)牧民搬遷主要是改變傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式，走脫貧致富之路，而山區(qū)草場資源的有限性是山區(qū)走畜牧業(yè)發(fā)展、擺脫現(xiàn)有貧困的主要瓶頸。新世紀(jì)新農(nóng)村建設(shè)之際，“三牧”問題突出，牧民定居有利于三牧問題的解決。而生態(tài)移民始于上世紀(jì)末本世紀(jì)初，我國的改革開放取得了相當(dāng)成就，工農(nóng)業(yè)取得較大發(fā)展，這一時期人為因素對環(huán)境產(chǎn)生了重大改變，環(huán)境惡化問題突出，塔里木河斷流，野生動植物消失，村鎮(zhèn)處于風(fēng)沙湮沒的邊緣，全疆80%的草場退化，生態(tài)脆弱帶上的貧困問題等，一系列觸目驚心的生態(tài)安全問題成為生態(tài)移民工程實施的根本動因［10］。因此，從國家層面上，新疆生態(tài)移民與牧民定居作為兩大民生與民族工程，在前提、目的與動因上有所差異。

三、新疆生態(tài)移民工程與牧民定居工程在措施上的比較

動因源于目的，生態(tài)移民工程與牧民定居工程在概念界定、實施動因、目的與主旨上的差異決定了二者在具體措施上的差異，但這種差異隨著人與自然環(huán)境問題的日益突出在逐漸縮小，特別是國家對社會主義生態(tài)文明的提出和構(gòu)建，更多學(xué)者意識到生態(tài)與貧困成為社會發(fā)展的瓶頸，甚至有學(xué)者把北疆草原牧區(qū)的牧民定居這一行為直接稱為生態(tài)移民。

（一）相似之處

生態(tài)移民工程與牧民定居工程大體都要經(jīng)歷基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口結(jié)構(gòu)的分化轉(zhuǎn)化、生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變、健全社會服務(wù)體系和社會組織、推進(jìn)教育多元化及人口對定居方式的完全適應(yīng)、發(fā)展科技、科學(xué)解決人畜與自然資源的矛盾等一系列措施［11］。兩項工程在地域范圍和主體人群上存在著相當(dāng)比例的重合，因此兩項工程在針對相同的民族特點、地域特征、生態(tài)環(huán)境、主要社會問題、發(fā)展目標(biāo)等方面采取了基本相似的措施，特別是進(jìn)入本世紀(jì)以來，生態(tài)與生存問題日益突出，生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益三者并重，促使兩項工程措施基本合二為一，甚至完全一致［12］。

（二）不同之處

大規(guī)模的牧民定居不僅強調(diào)改變牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、教育之落后與改善牧民生活之必需，還要求有利于畜產(chǎn)品的流通，有利于牧民進(jìn)行科技培訓(xùn)，特別是強調(diào)抗災(zāi)保畜的作用，特別希望能擺脫牧區(qū)牲畜“夏飽、秋肥、冬瘦、春死”的惡性循環(huán)，認(rèn)為定居是促進(jìn)畜牧業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的重要而有效的途徑，要使定居點成為牧區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)及畜產(chǎn)品集市等發(fā)展的基點。因此牧民定居工程在上世紀(jì)80年代的重心是加強人工飼草料地建設(shè)，改變傳統(tǒng)的四季轉(zhuǎn)場游牧為秋冬春在定居點舍飼喂養(yǎng)，夏季出去游牧的畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，本世紀(jì)以來，隨著科技發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)，規(guī)模示范養(yǎng)殖基地逐漸形成。生態(tài)移民是政府基于生態(tài)危機而作出的應(yīng)對措施，中心任務(wù)放在遷出地與遷入地生態(tài)環(huán)境的建設(shè)上，為確保移民成功，重視安置點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，力求擺脫生態(tài)與貧困的惡性循環(huán)［13］。二者最顯著的差異是在工程初期，牧民定居側(cè)重于推進(jìn)生產(chǎn)生活方式的深刻變革，生態(tài)移民側(cè)重于遷入（出）地生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，在工程的中后期，農(nóng)牧民文化適應(yīng)性工作、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及小城鎮(zhèn)建設(shè)等措施基本一致。

四、新疆生態(tài)移民與牧民定居戰(zhàn)略意義比較

（一）相似之處

一是兩者在理論意義上都符合馬克思關(guān)于民族平等、民族團(tuán)結(jié)、各民族共同繁榮理論的實踐與創(chuàng)新。對于自然條件惡劣，生產(chǎn)力水平低，社會發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于漢族和其它發(fā)達(dá)地區(qū)的新疆少數(shù)民族，為了全社會的共同進(jìn)步，縮小貧富差距，實施生態(tài)移民和牧民定居有利于各民族在平等團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)各民族共同發(fā)展共同富裕的社會主義本質(zhì)和目標(biāo)。二是兩者都符合推動牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)新疆長治久安的現(xiàn)實意義［14］。沒有農(nóng)牧民的小康，就沒有全疆各族人民的小康，沒有農(nóng)牧區(qū)的發(fā)展，就沒有全疆的協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)移民與牧民定居對民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定、邊防鞏固和構(gòu)建和諧社會有積極的推動作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，社會進(jìn)步了，各民族共同富裕了，就會進(jìn)一步鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系，從根本上增強中華民族的凝聚力，保持國家的長治久安，更有利于小康社會的實現(xiàn)，國家的長久富足。

（二）不同之處

生態(tài)移民實質(zhì)是人與自然環(huán)境關(guān)系的調(diào)整。新疆多數(shù)地區(qū)資源稀薄且承載力低，生態(tài)環(huán)境先天脆弱，對人的生存與發(fā)展構(gòu)成強大的約束性和壓力，這種約束性就愈加限制人的生產(chǎn)與生活，貧困也就相伴而生，處于貧困狀態(tài)的人們?yōu)榱松鎸ψ匀唤吡λ魅?，從而對生態(tài)產(chǎn)生更大的破壞性，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)乃至整個社會的可持續(xù)發(fā)展是生態(tài)移民最具核心的戰(zhàn)略意義。牧民定居是為解決草畜矛盾，促進(jìn)牧民多元增收，實現(xiàn)畜牧業(yè)現(xiàn)代化的有效途徑，從游牧到定居實質(zhì)上是一次生產(chǎn)生活方式的重大變革。馬克思關(guān)于生產(chǎn)生活方式理論是牧民定居最為突出的理論意義。

五、結(jié) 語

新疆生態(tài)移民工程與牧民定居工程是產(chǎn)生于不同時期和社會背景下的兩大系統(tǒng)工程，對新疆少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)在生態(tài)資源、民族傳統(tǒng)文化、社會經(jīng)濟(jì)等各個領(lǐng)域產(chǎn)生了深刻影響，牧民定居工程始于20世紀(jì)80年代，生態(tài)移民工程啟動于本世紀(jì)初，二者在概念界定、動因、措施和戰(zhàn)略意義上都存在一定差異，但隨著生態(tài)與貧困問題的突出，總的戰(zhàn)略目標(biāo)呈現(xiàn)一致性，這種差異在逐漸縮小，甚至有合二為一的趨勢，有相當(dāng)一部分學(xué)者把牧民定居作為當(dāng)今生態(tài)移民工程的形式之一。生態(tài)移民工程是牧民定居工程的延續(xù)與發(fā)展，從注重牧民自身發(fā)展到人與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，無疑是社會進(jìn)步的表現(xiàn)，是較高層次的農(nóng)牧民搬遷，二者殊途同歸，肩負(fù)著共同的使命與責(zé)任感。也有一些學(xué)者把生態(tài)移民僅看成是生態(tài)問題，排除了貧困問題，在西部尤其是新疆是不符合現(xiàn)實情況的，把牧民定居只看成是牧民脫貧致富之路，忽視生態(tài)問題也是片面的。不應(yīng)將二者完全割裂開來，而是積極引導(dǎo)，將不同支流匯成主流，實現(xiàn)不同項目的統(tǒng)一效應(yīng)，避免多項工程的重復(fù)浪費。

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