張亞欣

（沈陽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽 110041）

小額貸款公司是我國為了解決“三農(nóng)”問題和中小企業(yè)融資難問題而出現(xiàn)的新型金融機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)主要面向小型及微型企業(yè)、低收入群體和農(nóng)戶個人，接近于國際上的微型金融或微型貸款機(jī)構(gòu)。2008年5月，人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》在全國大陸31個省、直轄市、自治區(qū)全面推廣小額貸款公司試點(diǎn)工作。遼寧省是全國第二批小額貸款公司試點(diǎn)省份。

一、遼寧省小額貸款公司發(fā)展概況

2008年11月12日，遼寧省人民政府出臺了《遼寧省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》和《遼寧省人民政府關(guān)于開展小額貸款公司試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），標(biāo)志著遼寧省小額貸款公司試點(diǎn)工作正式啟動。2009年1月4日，大連、鐵嶺兩市5家小額貸款公司，經(jīng)過遼寧省有關(guān)部門的審核，正式掛牌營業(yè)。四年多以來，遼寧省小額貸款公司的發(fā)展大致經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段：

1．初創(chuàng)探索期（2008—2009年）

在這一階段，遼寧省相關(guān)部門嚴(yán)格把握小額貸款公司的準(zhǔn)入門檻，明確監(jiān)管責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，為遼寧小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（1）嚴(yán)格把關(guān)，確保質(zhì)量。為了積極穩(wěn)妥地開展試點(diǎn)工作，遼寧省政府成立了“遼寧省小額貸款公司試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)資格審查委員會，根據(jù)小額貸款公司籌建情況及資本金落實(shí)、高管人員到位等情況，對小額貸款公司試點(diǎn)進(jìn)行審查，從源頭上確保全省小額貸款公司試點(diǎn)工作順利進(jìn)行：①構(gòu)建風(fēng)險防范體系，明確縣級政府、全體股東、管理人員三個風(fēng)險防范層次，把責(zé)任落實(shí)到位。②提高注冊資本要求。根據(jù)遼寧實(shí)際，將有限責(zé)任公司最低注冊資本要求提高到2 000萬元，股份有限公司最低注冊資本要求提高到3 000萬元。③嚴(yán)審小額貸款公司主發(fā)起人資格。④優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。規(guī)定股東由企業(yè)法人和自然人兩類組成，以法人股東為主。⑤選擇合適的高管人員。⑥科學(xué)設(shè)置各項(xiàng)監(jiān)管指標(biāo)等。

（2）落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)調(diào)?！吨笇?dǎo)意見》中規(guī)定，遼寧省小額貸款公司試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位包括：省政府金融辦、人民銀行沈陽分行、遼寧銀監(jiān)局等17家單位。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省政府金融辦。省政府金融辦負(fù)責(zé)小額貸款公司的政策宣傳、指導(dǎo)、解釋工作；負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位對小額貸款公司進(jìn)行資格審查并負(fù)責(zé)小額貸款公司試點(diǎn)的審核、變更、終止等工作；遼寧銀監(jiān)局、大連銀監(jiān)局負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)助、配合省、市金融辦對小額貸款公司業(yè)務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場及非現(xiàn)場檢查；人民銀行沈陽分行負(fù)責(zé)對小額貸款公司的利率、資金流向進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，并將小額貸款公司納入信貸征信系統(tǒng)。其他部門根據(jù)自身職能，支持小額貸款公司試點(diǎn)工作順利開展。

2．平穩(wěn)運(yùn)行期（2009年末至今）

這一階段是遼寧小額貸款公司全面啟動和鼓勵發(fā)展的階段。在這一階段遼寧省政府通過制定監(jiān)管規(guī)章，加大了對全省小額貸款公司的監(jiān)管，防范小額貸款公司的經(jīng)營風(fēng)險，并出臺政策加大對小額貸款公司的扶持力度。

（1）細(xì)化規(guī)章，加大扶持。遼寧省政府組織相關(guān)部門進(jìn)一步完善了對全省小額貸款公司的管理指導(dǎo)，在原有的制度基礎(chǔ)上細(xì)化制定了《遼寧省小額貸款公司監(jiān)督管理辦法（暫行）》（遼金辦［2009］68號），加強(qiáng)對小額貸款公司的日常監(jiān)管，監(jiān)管的目標(biāo)是規(guī)范小額貸款公司經(jīng)營行為，促進(jìn)其健康發(fā)展，提高行業(yè)競爭力，引導(dǎo)資金流向“三農(nóng)”和中小企業(yè)，防范小額貸款公司出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險和社會風(fēng)險。2010年，針對小額貸款公司試點(diǎn)進(jìn)程中的困難和問題，省政府加大對小額貸款公司的政策扶持力度，如規(guī)定“針對小額貸款公司向弱勢群體創(chuàng)業(yè)、‘三農(nóng)’和小企業(yè)等發(fā)放貸款，可制定風(fēng)險補(bǔ)償辦法，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可掌握在上述貸款范圍年度貸款余額合計的0．5%”。2010年11月，中共遼寧省委、省政府又出臺了《關(guān)于加快民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定》（遼委發(fā)［2010］14號），加大了對民營經(jīng)濟(jì)的金融財稅扶持力度：“對小額貸款公司的涉農(nóng)業(yè)務(wù)實(shí)行與村鎮(zhèn)銀行同等的財政補(bǔ)貼政策。建立省融資擔(dān)保發(fā)展專項(xiàng)資金，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入融資擔(dān)保服務(wù)領(lǐng)域”等。

（2）加強(qiáng)監(jiān)測，創(chuàng)新監(jiān)管。2010年末，遼寧省小額信貸行業(yè)信息監(jiān)管系統(tǒng)正式啟動。該系統(tǒng)是集監(jiān)管、信貸和財務(wù)三大系統(tǒng)于一體的動態(tài)監(jiān)管平臺。該平臺還與銀行系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對接，使小貸公司的資金流向清晰易查，并為今后全省小額信貸公司接入人民銀行征信系統(tǒng)、有效防范經(jīng)營風(fēng)險奠定了基礎(chǔ)。截止2012年7月，遼寧省小額信貸行業(yè)信息監(jiān)管系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)了對開業(yè)的424家小額信貸企業(yè)全部上線運(yùn)營、動態(tài)監(jiān)管，形成了較為嚴(yán)密的監(jiān)管體系。

按照省政府確定的發(fā)展與監(jiān)管并重的工作方針，遼寧省金融辦不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段，建立了從市場準(zhǔn)入、高管約談、在線監(jiān)管、定期培訓(xùn)、日常監(jiān)管、風(fēng)險提示、年度審計、企業(yè)評級到市場退出，覆蓋企業(yè)全壽命周期的監(jiān)管體系。省金融辦還委托中介機(jī)構(gòu)對全省小貸公司進(jìn)行年度專項(xiàng)檢查。

（3）成立協(xié)會，增進(jìn)交流。2010年2月，遼寧省成立了小額貸款公司協(xié)會。作為小額貸款公司的行業(yè)自律組織，小貸協(xié)會為小額貸款公司之間的信息交流、協(xié)作互動、學(xué)習(xí)培訓(xùn)搭建良好平臺，做好會員與政府、會員與各金融機(jī)構(gòu)間的銜接，增強(qiáng)小額貸款公司的綜合實(shí)力。為提高小額貸款公司從業(yè)人員素質(zhì)，2012年以來，遼寧省小額貸款公司協(xié)會先后開辦了小額貸款公司信用貸款技術(shù)培訓(xùn)班、小額貸款公司從業(yè)人員任職資格培訓(xùn)班等。目前，遼寧省小貸協(xié)會會員單位已達(dá)到392家，協(xié)會通過開展各類培訓(xùn)和交流活動，引導(dǎo)提升行業(yè)素質(zhì)，不斷加強(qiáng)行業(yè)自律，引領(lǐng)協(xié)同作用初步顯現(xiàn)。

二、遼寧省小額貸款公司試點(diǎn)工作中存在的不足

隨著試點(diǎn)工作的不斷推進(jìn)，小額貸款公司試點(diǎn)運(yùn)行中存在的問題也不斷凸顯，尤其是監(jiān)管方面的漏洞較多，直接影響到小額貸款公司的規(guī)范經(jīng)營和健康持續(xù)發(fā)展。

1．監(jiān)管法規(guī)缺失，身份定位不明確

小額信貸機(jī)構(gòu)在我國屬新生事物，處于探索階段，到目前為止尚未出臺相關(guān)法規(guī)來界定其法律地位。雖然銀監(jiān)會、央行在2008年5月出臺了《指導(dǎo)意見》，遼寧省也出臺了小額貸款公司的實(shí)施意見和監(jiān)督管理辦法，但這些規(guī)定都沒有上升到法律層面?！吨笇?dǎo)意見》中將小額貸款公司定位為企業(yè)法人，在工商部門登記注冊，雖然經(jīng)營金融業(yè)務(wù)，但并未明確其金融屬性。這就決定了小額貸款公司并非金融機(jī)構(gòu)，沒有金融許可證，不受《商業(yè)銀行法》法律體系的覆蓋，在身份定位上只是依照《公司法》經(jīng)營金融產(chǎn)品的工商企業(yè)。身份定位不明確造成了小額貸款公司無法獲得稅收優(yōu)惠［1］。

2．監(jiān)管主體多頭

我國目前還沒有一個國家級的監(jiān)管部門對小額貸款公司實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管?！吨笇?dǎo)意見》中規(guī)定：“由省級政府明確一個主管部門（金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)對小額貸款公司的監(jiān)督管理，同時銀監(jiān)會和中國人民銀行也負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé)。”在實(shí)踐中，形成了以地方政府為主，銀監(jiān)會和人民銀行為輔的體制。在《遼寧省小額貸款公司監(jiān)督管理辦法（暫行）》中規(guī)定：“省政府金融辦授權(quán)各市金融辦開展小額貸款公司日常業(yè)務(wù)監(jiān)管工作。各市金融辦在各市政府領(lǐng)導(dǎo)下會同相關(guān)部門開展小額貸款公司風(fēng)險處置工作?？h區(qū)監(jiān)管職責(zé)由各市政府根據(jù)實(shí)際情況確定?！边@種監(jiān)管做法存在兩個問題：一是多頭監(jiān)管的效果不佳。在監(jiān)管實(shí)踐中，金融辦聯(lián)合當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局、央行分支機(jī)構(gòu)和工商稅務(wù)部門等，協(xié)調(diào)各部門的監(jiān)管活動。由于監(jiān)管的部門較多，不但會引起各部門的扯皮現(xiàn)象，也造成監(jiān)管成本較高，而監(jiān)管效率和效果卻不盡如人意。二是地方政府監(jiān)管能力有限。在縣區(qū)一級的單位，有些地方的金融辦將小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)力下放到縣級政府及其相關(guān)部門?？h區(qū)級人民政府及其部門由于缺乏金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，難以對小額貸款公司形成有效的監(jiān)管，不但沒有達(dá)到預(yù)期效果，甚至可能使小額貸款公司產(chǎn)生更大的風(fēng)險［2］。

3．部分監(jiān)管規(guī)定過于嚴(yán)格

首先，在資本金方面，《指導(dǎo)意見》規(guī)定：“單一自然人、企業(yè)法人、其他社會組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%”。盡管遼寧省在2010年11月放寬了持股比例，規(guī)定“小額貸款公司的主發(fā)起人及其關(guān)聯(lián)方持股比例合計不得超過其注冊資本金的49%；其他出資人及其關(guān)聯(lián)方持股比例合計不得超過其注冊資本金的10%”，但這一規(guī)定意味著成立一家小額貸款公司至少要找到6個股東，即使大股東資金十分充裕，也需要其他小股東資本相當(dāng)，才能滿足這個特殊的比例要求。由此形成的小額貸款公司受限于小股東的資金規(guī)模，其注冊資本也就是可貸資金十分有限。

其次，在融資方面，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司“不得以任何形式進(jìn)行內(nèi)外部集資和吸收公眾存款”。遼寧的規(guī)定是：小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金。小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%。這意味著小額貸款公司的財務(wù)杠桿最高只有1．5，而商業(yè)銀行的杠桿率至少為12．5。資金是企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的血液，“只貸不存”的制度設(shè)計以及從銀行融入資金的限制規(guī)定使得小額貸款公司資金難以得到保障，小額貸款公司的發(fā)展主要靠內(nèi)部積累，而眾多小額貸款公司的利潤在扣除股東分紅和各項(xiàng)支出后已所剩無幾。面對農(nóng)戶、中小企業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)主的旺盛貸款需求，小額貸款公司經(jīng)常會面臨著無錢可貸的情況［3］30－31。

4．政策扶持力度不夠

我國設(shè)立小額貸款公司的初衷是為完善農(nóng)村金融體系，引導(dǎo)和規(guī)范民間金融，更好地解決 “三農(nóng)”問題和中小企業(yè)融資問題。由于其服務(wù)對象及目標(biāo)的政策性較強(qiáng)，因此，在小額貸款公司試點(diǎn)的初期，給予一定的稅收減免等扶持政策是非常必要的。盡管遼寧省對小額貸款公司的涉農(nóng)業(yè)務(wù)實(shí)行與村鎮(zhèn)銀行同等的財政補(bǔ)貼政策，但由于依照《公司法》成立的小額貸款公司不屬于金融機(jī)構(gòu)，就必須如一般工商企業(yè)一樣，繳納25%的企業(yè)所得稅和5%的營業(yè)稅及附加，稅賦壓力較大［3］30－31。而業(yè)務(wù)范圍類似的村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村信用社卻享受大量的稅收優(yōu)惠。按照規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行與農(nóng)村信用社可以享受“營業(yè)稅及附加按3%征收，所得稅按12．5%征收”的優(yōu)惠政策。

三、相關(guān)政策建議

1．出臺相關(guān)法律，確立小額貸款公司的屬性

我國現(xiàn)有的關(guān)于小額信貸的規(guī)范性文件法律效力低，而且主要針對信用社。國家應(yīng)盡快出臺針對小額貸款公司的相關(guān)法律，將小額貸款的法律地位、經(jīng)營方向和宗旨，用法律的形式固定下來，并且明確小額貸款公司的金融機(jī)構(gòu)屬性，為小額貸款公司長遠(yuǎn)發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和有力支撐。在遼寧省小額貸款公司試點(diǎn)推廣的過程中，地方政府可以率先制定小額貸款公司地方性法規(guī)，將小額貸款公司作為開展金融業(yè)務(wù)的組織進(jìn)行扶持和管理，同時對準(zhǔn)入制度、監(jiān)管制度、會計財務(wù)制度、內(nèi)部管理制度、退出機(jī)制等相關(guān)問題進(jìn)行梳理和規(guī)范。

2．明確監(jiān)管主體

在監(jiān)管主體上，由于地方政府金融辦在人才儲備、研究能力、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)以及獨(dú)立性方面存在的不足，不適合作為小額貸款公司的監(jiān)管主體。從我國國情出發(fā)，應(yīng)確立銀監(jiān)會為小額貸款公司的監(jiān)管部門。理由是：我國實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管體制，從2003年開始由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。小額貸款公司的主要業(yè)務(wù)是貸款，屬于銀監(jiān)會負(fù)責(zé)的監(jiān)管范圍；同時，銀監(jiān)會監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)豐富，監(jiān)管水平較高，由銀監(jiān)會監(jiān)管可以避免目前多頭監(jiān)管下的過度監(jiān)管或監(jiān)管缺失、效率低下等問題。

3．借鑒其他省份經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)放寬注冊資本和融資限制

在放寬注冊資本限制方面，海南省政府做出了有益的嘗試。2012年7月，海南省政府發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)小額貸款公司改革發(fā)展的若干意見》（瓊府辦［2012］98號）規(guī)定：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、國內(nèi)上市公司、國際小額信貸組織及省內(nèi)大型國有企業(yè)發(fā)起設(shè)立小額貸款公司不受最高持股比例的限制；自然人合計持股比例可提高至小額貸款公司注冊資本總額的60%；同時將小額貸款公司融資比例最高可放寬至資本凈額的200%［4］。在放寬融資渠道限制方面，浙江省的做法值得借鑒。2012年7月，《浙江省小額貸款公司融資監(jiān)管暫行辦法》（浙工直［2012］2號）出臺，規(guī)定浙江小額貸款公司的融資渠道除銀行外，還可以通過向法人股東定向借款、在本市范圍內(nèi)小額貸款公司之間進(jìn)行的資金調(diào)劑拆借等其他形式融資，以及采取與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、地方金融資產(chǎn)交易平臺等合作，以回購方式開展的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)以及經(jīng)批準(zhǔn)的其他融資方式融資［5］。

4．加大財稅扶持政策力度

小額貸款公司的盈利空間很有限，可持續(xù)發(fā)展的能力不足，需要政府和相關(guān)部門給予適度的政策扶持，其中最主要的是財稅扶持政策。除財政補(bǔ)貼政策外，還應(yīng)實(shí)施稅收減免政策。小額貸款公司與農(nóng)村信用合作社的業(yè)務(wù)范圍類似，也承擔(dān)同樣的社會責(zé)任，即服務(wù)“三農(nóng)”和中小企業(yè)融資。建議對小額貸款公司參照農(nóng)村信用社的優(yōu)惠政策，在3～5年內(nèi)免征所得稅；同時地方財政可以通過建立退稅機(jī)制對其給予扶持［6］。此外，還應(yīng)建立擔(dān)保機(jī)制和風(fēng)險擔(dān)?；稹＝ㄗh由財政部門牽頭，建立小額信貸風(fēng)險擔(dān)保機(jī)制，出資設(shè)立小額貸款風(fēng)險擔(dān)?；?，對小額貸款公司發(fā)放的“三農(nóng)”或小企業(yè)貸款提供風(fēng)險擔(dān)保。對于小額貸款公司的不良貸款，經(jīng)過管理部門審核認(rèn)定屬于小額貸款公司“支農(nóng)護(hù)小”類貸款、已盡職做好貸前調(diào)查和審查、貸后管理和追償貸款的，可給予一定比例的補(bǔ)償，以提高其收益水平，促進(jìn)小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展。

［1］ 邱建寅．我國小額貸款公司監(jiān)管法律問題研究［D］．重慶：西南政法大學(xué)，2011．

［2］ 常德市金融學(xué)會課題組．小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展問題研究：以湖南省小額貸款公司試點(diǎn)基本情況為樣本［J］．金融經(jīng)濟(jì)，2012（6）：30－32．

［3］ 董立偉．淺析小額貸款公司在新形勢下的發(fā)展［J］．企業(yè)導(dǎo)刊，2012（3）．

［4］ 黃智勇．大幅提高融資比例海南“松綁”小貸政策［N］．上海證券報，2012－07－17（F07）．

［5］ 卓尚進(jìn)．小額貸款公司成長壯大諸多難題待解［N］．金融時報，2012－06－16（005）．

［6］ 葛倩倩．推動我國小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的政策取向［J］．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2010（12）：82－86．