翟春春

（中共撫順市委黨校 法學(xué)教研室，遼寧 撫順 113006）

一、行政決策失誤的法律風(fēng)險(xiǎn)及其防范化解

政府的主要工作是做各種各樣的決策，這些決策不僅關(guān)系每個(gè)公民的個(gè)體權(quán)益，更關(guān)系整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，所以來(lái)不得絲毫的任意和隨意。尤其是目前，我國(guó)正處于深刻的變革和轉(zhuǎn)型中，社會(huì)利益多元化和利益格局分層化日趨明顯，公民的權(quán)利意識(shí)目益增強(qiáng)，這就對(duì)政府的決策水平和質(zhì)量提出了更高要求。為了保證政府工作的高效，必須強(qiáng)調(diào)權(quán)力相對(duì)集中，《組織法》規(guī)定要實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這就決定了如果行政決策發(fā)生問(wèn)題，最先要承擔(dān)責(zé)任的就是做出決策的領(lǐng)導(dǎo)干部。

隨著國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的落實(shí)，全國(guó)開(kāi)始逐步推行行政問(wèn)責(zé)制，尤其是對(duì)違反程序決策造成重大損失的，更是加大了對(duì)決策者責(zé)任的追究力度，如湖北武漢出臺(tái)的《行政決策過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》、廣西省出臺(tái)的《行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》等。因此，這就需要領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中重視決策的合法性、科學(xué)性、民主性，盡量減少或者避免失誤。［1］

由于人類認(rèn)識(shí)的局限性，雖然很多時(shí)候意外無(wú)法避免，但科學(xué)規(guī)范的程序卻是可以遵循的，并且能在最大程度上避免風(fēng)險(xiǎn)。要使決策盡量少地出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)、合理地界定行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制必不可少。［2］十八大報(bào)告在政治體制改革部分中也從不同角度為政府決策的民主化和科學(xué)化提供了很好的思路。行政決策前可以進(jìn)行不同層面的民主協(xié)商，廣泛地吸取民意，可以進(jìn)行與民主黨派和無(wú)黨派的直接協(xié)商，可以是人民政協(xié)的政治協(xié)商，也可以是諸如民主懇談會(huì)的基層民主協(xié)商。即使已經(jīng)進(jìn)入到?jīng)Q策的執(zhí)行過(guò)程中，公開(kāi)和民主也仍然應(yīng)該繼續(xù)，既要允許媒體公開(kāi)報(bào)道，更要允許民眾廣泛參與，還要設(shè)立民眾的日常監(jiān)督機(jī)制。目前各地方政府在重大決策制定過(guò)程中，表面上看決策程序完整，進(jìn)行了專家論證，也征求了公眾意見(jiàn)，但決策還是出現(xiàn)了失誤，問(wèn)題就在于決策民主化和科學(xué)化打了折扣。而實(shí)際上，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)決策程序的不負(fù)責(zé)任其實(shí)就是對(duì)自己的不負(fù)責(zé)任。如近年來(lái)PX 化工項(xiàng)目在廈門、大連、寧波等地頻頻遭到當(dāng)?shù)鼐用竦牡种?，最終項(xiàng)目不得不停工，不僅給企業(yè)造成了損失，也使得政府的公信力降低，更不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。如果當(dāng)?shù)卣跊Q策的制定過(guò)程中，有專業(yè)人員的權(quán)威論證，有民眾意見(jiàn)的充分表達(dá)，有對(duì)群眾質(zhì)疑的科學(xué)解答，整個(gè)過(guò)程完全公開(kāi)透明，也許事態(tài)的發(fā)展，會(huì)是另外一種結(jié)果。

二、執(zhí)行錯(cuò)誤政策的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范化解

任何一部法律的制定過(guò)程中，必然要經(jīng)歷一個(gè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——總結(jié)問(wèn)題——提出解決問(wèn)題的辦法——經(jīng)過(guò)周密論證并經(jīng)相關(guān)部門審議——最后出臺(tái)，這樣一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，所以，法具有一定的滯后性。同時(shí)法律也不可能對(duì)生活中出現(xiàn)的所有問(wèn)題都有詳細(xì)規(guī)定，這些實(shí)際中隨時(shí)出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題就需要政策對(duì)其細(xì)化。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理既要依據(jù)法律，也要依據(jù)政策，但在一些問(wèn)題上偶爾也會(huì)出現(xiàn)二者不銜接的情況。此時(shí)，就會(huì)面臨兩難選擇：一方面，行政系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)要求下級(jí)服從上級(jí)，行政管理必須反應(yīng)迅速，處置果斷，效率至上。這就要求整個(gè)行政系統(tǒng)政令暢通，令行禁止，對(duì)上級(jí)的政策必須服從；而另一方面，法治國(guó)家的基本要求就是依法行政，領(lǐng)導(dǎo)干部行使行政權(quán)力必須以法律授予的范圍為界限。

《公務(wù)員法》第五十四條就明確規(guī)定：公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。需要注意的是，《公務(wù)員法》實(shí)際上還沒(méi)有對(duì)拒絕服從違法命令的公務(wù)員予以程序上的保障。因此，公務(wù)員需要對(duì)客觀環(huán)境作出冷靜客觀的判斷，對(duì)行政命令所達(dá)成的行政管理目標(biāo)和有可能損害的利益作一個(gè)權(quán)衡，并盡可能采取靈活手段，將損害降到最低，這也是對(duì)行政執(zhí)法者執(zhí)法能力和水平的考驗(yàn)。［3］

因此，在處理政策和法律關(guān)系問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)把握以下原則：第一，如果地方政策與國(guó)家或地方的法律法規(guī)不一致或沖突，毫無(wú)疑問(wèn)，應(yīng)該適用法律法規(guī)；第二，如果某些具體的事務(wù)沒(méi)有法律法規(guī)的明確規(guī)定，就應(yīng)該適用政策；第三，如果國(guó)家的法律法規(guī)或者政策已經(jīng)進(jìn)行了調(diào)整，而地方的法規(guī)規(guī)章明顯滯后，就應(yīng)該適用與國(guó)家政策相適應(yīng)的國(guó)家法律法規(guī)或政策。

三、行政訴訟敗訴的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范化解

行政訴訟敗訴的法律后果一般是由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)的，但頻繁敗訴對(duì)干部個(gè)人工作業(yè)績(jī)來(lái)說(shuō)所產(chǎn)生的負(fù)面影響卻是不可估量的。要避免這種不利影響，就要在行政管理過(guò)程中嚴(yán)格依法行政，切實(shí)做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

依法行政要求行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)首先要有明確的法律依據(jù)，這就意味著每一個(gè)具體行政行為的做出要有法律法規(guī)的明確授權(quán)，行政法領(lǐng)域行政職權(quán)的獲得奉行“法無(wú)授權(quán)即為禁止”，要求行政機(jī)關(guān)既不能越權(quán)亂作為，也不能失職不作為。同時(shí)還要對(duì)“合理行政”中的“理”有正確的認(rèn)識(shí)，尤其是自由裁量權(quán)的行使應(yīng)該符合法治精神和立法初衷。

在行政訴訟中，從全國(guó)范圍來(lái)看，被告的敗訴率大約在30%左右，而基層尤其是縣級(jí)以下政府的敗訴率要高于這個(gè)比例。分析這其中的原因，“重實(shí)體，輕程序”是突出表現(xiàn)。有的在行政處罰時(shí)沒(méi)有告知行政相對(duì)人對(duì)其進(jìn)行處罰的依據(jù)、事實(shí)和理由等相關(guān)權(quán)利，有的工作中存在毛躁心理，過(guò)分追求效率，隨意減少執(zhí)法步驟，先處罰后調(diào)查取證；有的做出決定前依法應(yīng)該舉行聽(tīng)證會(huì)的而不舉行，任意簡(jiǎn)化程序等。這些做法忽視了對(duì)行政管理相對(duì)人知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)的保護(hù)，從而引起訴訟。［4］目前我國(guó)的《行政程序法》正在積極的醞釀中，需要包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的所有行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)。

誠(chéng)實(shí)守信不僅是對(duì)政府工作人員的品格要求，也是對(duì)政府權(quán)力合法性的道德要求。當(dāng)政府因?yàn)檎\(chéng)信頻頻成為被告時(shí)，民眾就會(huì)對(duì)政府的公信力產(chǎn)生懷疑，這不僅會(huì)為政府的進(jìn)一步行政管理工作帶來(lái)極大的不便，更為嚴(yán)重的是會(huì)為社會(huì)的和諧穩(wěn)定留下巨大的隱患。隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，效率和便民是民眾對(duì)政府工作提出的更高要求，“遲來(lái)的正義非正義”這句法律諺語(yǔ)既是對(duì)司法效率重要性的總結(jié)，也同樣適用政府的行政執(zhí)法工作。而“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”體現(xiàn)的是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府的擔(dān)當(dāng)和對(duì)沒(méi)能正確行使國(guó)家權(quán)力的責(zé)任追究。

［1］田飛龍.行政決策程序的法治定位及其合理化需求［J］.江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（3）：25.

［2］單德偉.地方政府決策程序化研究——一個(gè)行政權(quán)規(guī)范化設(shè)計(jì)的視角［D］.蘇州大學(xué)，2009：30.

［3］于曙光.從權(quán)責(zé)一致角度解讀《公務(wù)員法》第五十四條［J］.行政與法，2007，（4）：5.

［4］全森.提高依法行政的自覺(jué)性［J］.群眾，2010，（8）：12.