陸明麗

行政倫理是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及行政人員在依法行使權(quán)力，對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織和管理的工作中所應(yīng)確立和遵循的倫理理念、倫理行為、倫理規(guī)范等，是行政主體所應(yīng)具備和踐行的一種特殊的職業(yè)倫理。

中國(guó)是一個(gè)有著5000多年歷史的文明古國(guó)，有著優(yōu)良的道德傳統(tǒng)，其中也包含著光輝的行政倫理思想和豐富的行政倫理實(shí)踐。雖然中國(guó)傳統(tǒng)行政倫理多是涉及幾千年階級(jí)統(tǒng)治的政治倫理，具有階級(jí)性和歷史局限性，但這并不等于說(shuō)它在當(dāng)前便失去了借鑒意義。在構(gòu)建當(dāng)代行政倫理體系的實(shí)踐中，我們一定要借鑒和利用數(shù)千年積淀而成的傳統(tǒng)行政倫理資源。

一、傳統(tǒng)行政倫理的合理內(nèi)核

在從先秦到清末2000多年的歷史時(shí)期里，為了實(shí)現(xiàn)自己的利益，為了國(guó)家的長(zhǎng)治久安，統(tǒng)治階級(jí)大都非常重視處理君臣、君民等之間的關(guān)系，也就是說(shuō)，非常重視“官德”，提出了一系列有關(guān)行政倫理的理論和道德規(guī)范體系。

（一）為政以德

傳統(tǒng)行政倫理倡行誠(chéng)信、致公無(wú)私、清正廉潔、敬業(yè)勤政、正己修身、舉賢任能等傳統(tǒng)美德，把從政者的“正”釋為“政”，并認(rèn)為從政者的道德品質(zhì)和道德修養(yǎng)是否完美直接決定著國(guó)家的安危治亂，因此，從政者不僅要有超眾的才能和智慧，而且必須要具備良好的道德和品行。在傳統(tǒng)中國(guó)，一方面進(jìn)步的思想家們極力論證和維護(hù)從政者的為政之德；另一方面，一切有作為的從政者都是十分遵循為政之德，懷柔天下，體恤民情的。唐宗宋祖，自不待言，即便是大肆誅殺功臣的明太祖朱元璋，面對(duì)為政之德，也是十分嚴(yán)肅，不敢茍且的。

事實(shí)上，人們已經(jīng)形成了這樣的觀念：只有好人才能成為好官，從政者應(yīng)首先是有“德性”的好人。從這方面來(lái)看，中國(guó)傳統(tǒng)行政倫理為政以德的思想有非常重要的意義，即使在今天，仍具有很強(qiáng)的教育價(jià)值和實(shí)踐意義。

（二）重民思想

“重民”是傳統(tǒng)行政倫理對(duì)從政者的另一項(xiàng)基本的道德要求。在保證君主至高無(wú)上地位的前提下，從政者應(yīng)當(dāng)把民眾作為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象?！渡袝?shū)》中就已強(qiáng)調(diào)了“民”的重要地位，提出“民為邦本，本固邦寧”?？鬃?、孟子、荀子等思想家也都強(qiáng)調(diào)重民思想。傳統(tǒng)行政倫理還闡述了“重民”的具體措施，比如強(qiáng)調(diào)要發(fā)展生產(chǎn)以富民、利民，因?yàn)槊癖姷呢毟慌c國(guó)家的治亂密切相關(guān)；再如強(qiáng)調(diào)應(yīng)輕徭薄役，取民有度；最后，如果統(tǒng)治者偏離了“重民”路線，民眾甚至可以揭竿而起，推翻暴政。這種以民為重的思想在歷史上盡管并未普遍轉(zhuǎn)化為統(tǒng)治階級(jí)的德性和德行，也沒(méi)有能改變歷史上民眾被壓迫、被奴役的地位，但我們卻不能因此否定它的合理性及積極影響。它充分肯定了民眾的基礎(chǔ)性地位，并在一定程度上把人民的利益作為國(guó)家和社會(huì)的價(jià)值尺度，這在很大程度上有利于人民生活狀況的改善和社會(huì)秩序的穩(wěn)定；同時(shí)，這種重民思想也在一定程度上肯定了普通民眾在政治中一定的積極、主動(dòng)地位。

二、傳統(tǒng)行政倫理的歷史局限

（一）“人治”非“法治”

中國(guó)傳統(tǒng)的“人治”即是所謂“賢人政治”，是指依靠道德高尚的圣君賢臣通過(guò)道德感化的方式來(lái)治理國(guó)家。在以君主專制為本質(zhì)及官僚制度為支撐的政治制度下，君主及官吏們?cè)谏鐣?huì)中擁有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，君主及官吏自身的道德品質(zhì)對(duì)于國(guó)家的安危禍福就不能不具有極其重要的影響。所以，在傳統(tǒng)行政倫理看來(lái)，社會(huì)治理的希望不在于法律體系的完備與否，而是取決于明君賢臣的道德自覺(jué)和自律。所謂“文、武之政，布在方策。其人存，則其政舉；其人亡，則其政息” （《中庸》）；“有亂君，無(wú)亂國(guó)；有治人，無(wú)治法……法不能獨(dú)立，類不能自行；得其人則存，失其人則亡。法者，治之端也；君子者，治之原也”（《荀子·君道》），均體現(xiàn)了古代行政倫理思想重人治、輕法治的特征。另一方面，即使古代有公布于世的成文法，也是在“人治”大背景下的具體“法治”措施。因?yàn)檫@些法律的制定不可避免地受君主個(gè)人意志的影響，它的目的即在于確保統(tǒng)治體系的穩(wěn)定，以維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益。

另外，為政以德的特點(diǎn)使我國(guó)傳統(tǒng)行政倫理夸大和過(guò)分依賴倫理道德的作用，行政活動(dòng)被道德化。民眾尤其是從政者認(rèn)為只要修身正己，便可實(shí)現(xiàn)齊家、治國(guó)、平天下的目的，因而形成這樣的觀念，即國(guó)家和社會(huì)的維系主要依賴建立在宗法制基礎(chǔ)上的倫理觀念，而不需要規(guī)范的制度來(lái)支撐。所以，對(duì)“德”的過(guò)分強(qiáng)調(diào)也是傳統(tǒng)行政倫理忽視制度建設(shè)的重要因素。

（二）理論與實(shí)踐的背離

由于缺乏民主因素、法治觀念、制度約束，加之“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”[1]，所以傳統(tǒng)行政倫理必然存在理論與實(shí)際相矛盾的情形。雖然古代行政倫理強(qiáng)調(diào)德治、重民的倫理要求，但這只是以理論形式表現(xiàn)出的理想倫理、信念倫理，它與從政者所遵循的實(shí)際行為倫理有本質(zhì)上的區(qū)別。前者是官方所宣揚(yáng)和提倡的，而后者則是在具體官場(chǎng)實(shí)踐中抽引出來(lái)的。“如市場(chǎng)法則潛移默化并強(qiáng)迫人們遵守市場(chǎng)倫理一樣，官場(chǎng)法則同樣迫使行政官僚按照它的邏輯而不是抽象的信念行事，由此塑造他們的倫理品格。”[2]這種官場(chǎng)法則所要求的行政倫理，既不是重民、愛(ài)民，也不是公正廉潔，而是以安身立命為核心的自身利益的最大化。歷史上許多忠良賢臣的事例恰恰從反面證明了只一點(diǎn)，比如海瑞，他一生以踐行理想的行政倫理為己任，但最終卻被其他官僚排擠出局。

就本質(zhì)而言，“德治”只是思想家們所推崇的一種政治理想，并非一種基于實(shí)踐的治理模式，實(shí)際的社會(huì)治理模式僅僅是擁有了德治的形式，而不是內(nèi)容與形式的統(tǒng)一。在現(xiàn)實(shí)政治中，暴君、貪官、污吏多不勝數(shù)，而圣君、明相、清官則難得一見(jiàn)；官場(chǎng)上充斥著阿諛、訛詐、詭計(jì)、賄賂、仇殺、權(quán)力爭(zhēng)奪畸態(tài)行為，使得“德治”理想顯得異常脆弱。

所有這些方面都在透露同樣的信息，即傳統(tǒng)行政倫理存在著表里不一的兩套矛盾體系。官方的行政倫理作為理想倫理以正式制度的形式發(fā)揮其教化功能，而實(shí)踐中的行政倫理作為非正式制度卻成為古代官僚們的實(shí)際行為準(zhǔn)則，并且這兩套體系在本質(zhì)上是相背離的。

三、當(dāng)代行政倫理建設(shè)應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)行政倫理作正反兩方面的借鑒

（一）借鑒“重民思想”，把“民本位”作為行政倫理的價(jià)值核心

傳統(tǒng)行政倫理的“重民思想”雖沒(méi)有從本質(zhì)上重視人民群眾的實(shí)質(zhì)利益，但它對(duì)于行政人員堅(jiān)持公眾至上的行政價(jià)值取向在當(dāng)前仍具有重要的啟迪意義。

“所謂‘民本位’就是指把人民視為國(guó)家的根本，并放在主人的位置上。實(shí)際上它是對(duì)民主思想的一種通俗化的表述?！盵3]“民本位”價(jià)值核心在中國(guó)當(dāng)代社會(huì)中歷來(lái)深受關(guān)注，毛澤東的“全心全意為人民服務(wù)”思想，鄧小平的“人民利益高于一切”思想，江澤民的“‘三個(gè)代表’重要思想”及“立黨為公、執(zhí)政為民”思想，胡錦濤的 “情為民所系、利為民所謀、權(quán)為民所用”思想以及“一切為了人民，一切依靠人民，改革和發(fā)展成果人民共享"的承諾等都是“民本位”的具體體現(xiàn)。而在當(dāng)代行政倫理領(lǐng)域，“民本位”的價(jià)值核心意味著在公共行政中，人民群眾成為行政活動(dòng)的中心，政府則將自己定位于服務(wù)者的角色上，并以人民群眾的利益和需要為其行為導(dǎo)向。因此，“民本位”下的公共行政不再是自上而下的命令執(zhí)行，而是以人民群眾為中心，圍繞他們展開(kāi)活動(dòng)，履行各種職能。正是這種“民本位”價(jià)值核心，才使得當(dāng)代行政倫理與傳統(tǒng)行政倫理有了本質(zhì)區(qū)別；也正是這種“民本位”價(jià)值核心，才能使傳統(tǒng)的“重民”思想擺脫工具性，而真正獲得其本質(zhì)價(jià)值。

行政倫理領(lǐng)域的“民本位”主要通過(guò)以下方面體現(xiàn)出來(lái)：第一，一切涉入行政管理活動(dòng)中的人在人格上都是平等的，行政系統(tǒng)應(yīng)充分肯定和尊重公民個(gè)人的政治權(quán)利，積極消除潛在的不平等狀況。第二，行政體系應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到自身“為民服務(wù)”的職能。第三，在行政管理活動(dòng)中，充分接納社會(huì)成員的廣泛參與，并通過(guò)行政體系的組織、機(jī)構(gòu)及程序設(shè)置和公共政策的制定為公民對(duì)公共事務(wù)的參與和自治提供充分的支持，并積極接受社會(huì)公眾對(duì)行政體系的監(jiān)督[4]。從這里我們可以看出，“民本位”的貫徹落實(shí)首先要依靠行政人員來(lái)推動(dòng)，要把它內(nèi)化為一種道德力量，一種心理定勢(shì)；其次還要依靠外部力量，即通過(guò)制度、法律等保證其順利實(shí)施。

（二）為政以德，加強(qiáng)行政人員的德性培育

行政人員是公共行政管理活動(dòng)中占據(jù)主導(dǎo)地位和起主導(dǎo)作用的因素，他們是真正的行政倫理責(zé)任主體，他們的德性狀況會(huì)對(duì)整個(gè)行政體系的倫理狀況產(chǎn)生直接的影響，因而他們的德性水平就顯得至關(guān)重要。所以，傳統(tǒng)行政倫理的重“德”思想在當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步得到重視。

筆者認(rèn)為，行政人員的德性培育主要可從外部教育和自身修養(yǎng)兩方面開(kāi)展，而行政人員的自身修養(yǎng)則是重點(diǎn)部分。這里我們需注意的是雖然在形式上，道德教育表現(xiàn)出他律而道德修養(yǎng)則表現(xiàn)出自律的特點(diǎn)，但實(shí)質(zhì)上它們是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，具有互補(bǔ)性，并且具有統(tǒng)一性，即它們的目的都在于把行政人員造就為有德性的人。

（三）加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)

當(dāng)代行政倫理的構(gòu)建不能單純依靠行政人員的德性培育，不能完全寄希望于“好人”，還應(yīng)重視外在強(qiáng)制性的制度建設(shè)?，F(xiàn)代社會(huì)不同于傳統(tǒng)社會(huì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，人的行為以利益最大化為主要導(dǎo)向，因此為了防止利益導(dǎo)向?qū)π姓惱懋a(chǎn)生沖擊，也為了維護(hù)政府服務(wù)的高尚性，必須對(duì)行政體系的倫理傾向進(jìn)行必要的強(qiáng)制。強(qiáng)制的主要方法在于行政倫理的制度化，即將行政主體應(yīng)當(dāng)確立并遵循的倫理原則和道德要求等形式化、法律化、規(guī)范化，使其具有強(qiáng)制力。行政倫理的制度化建設(shè)之所以如此必要，關(guān)鍵在于行政倫理制度具有強(qiáng)制性、確定性和可操作性、普遍性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)，它能夠明確規(guī)定行政主體應(yīng)該提倡什么、反對(duì)什么，為行政倫理建設(shè)創(chuàng)造有利的環(huán)境，而且還能彌補(bǔ)行政人員個(gè)體在踐行行政道德時(shí)的局限，因此它是當(dāng)代行政倫理建設(shè)的重要外在保障。

行政倫理制度化的主要途徑在于行政倫理的法律化，行政倫理立法是行政倫理制度化的核心內(nèi)容。倫理立法，就是把重要的倫理道德原則，盡量納入現(xiàn)行的法律體系之中，使之逐步成為行政機(jī)關(guān)及行政人員的一種內(nèi)在的、穩(wěn)定的品質(zhì)。當(dāng)代社會(huì)，已經(jīng)有國(guó)家在這方面有所嘗試，很多國(guó)家已經(jīng)形成了比較完善的行政倫理法律體系，比如美國(guó)的《美國(guó)政府行為倫理法》、英國(guó)的《榮譽(yù)法典》、日本的《日本國(guó)家公務(wù)員倫理法》等。近年來(lái)，我黨和國(guó)家也相繼頒布了一些與行政倫理密切相關(guān)的法律、法規(guī)，如《公務(wù)員法》，但之中關(guān)于行政倫理的內(nèi)容、條款還不夠集中、系統(tǒng)，因此，應(yīng)根據(jù)當(dāng)代社會(huì)對(duì)行政倫理的特殊要求，制定相關(guān)的行政倫理法律或法規(guī)，明確我國(guó)的行政倫理建設(shè)方向。

根據(jù)行政倫理的具體內(nèi)容，其制度化可以從以下方面展開(kāi)：一是行政人員個(gè)人道德的制度化，即通過(guò)法律來(lái)規(guī)定行政人員的道德原則，并輔以獎(jiǎng)懲制度，保障其價(jià)值取向的倫理性。二是行政組織倫理的制度化，即把行政組織所應(yīng)遵循的各種倫理原則法律化、規(guī)范化，確保組織設(shè)立的合理性、合倫理性。在這方面，日、美、法、英、澳等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，他們的行政倫理法規(guī)都有關(guān)于組織倫理制度化的條款，并且設(shè)立各種行政倫理的管理機(jī)構(gòu)以保持組織良性運(yùn)行。三是行政體制倫理的制度化，即用法律、法規(guī)來(lái)規(guī)定行政權(quán)力、行政組織及其運(yùn)作的基本體系，比如用人機(jī)制、晉升機(jī)制等，保證其按照當(dāng)代行政倫理公正、民主的原則來(lái)開(kāi)展。四是公共政策倫理的制度化，就是用法律來(lái)規(guī)范公共政策制定的過(guò)程及其價(jià)值取向，保證公共政策體現(xiàn)公平公正的原則。五是監(jiān)督體系的制度化，就是將權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督、法制監(jiān)督和群眾監(jiān)督等各方面分別制度化，促使行政機(jī)關(guān)和行政人員正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)力，從而有力地保證公民的合法利益，最終確保國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)安全。

[1]阿克頓.自由與權(quán)力[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2001：342.

[2]胡輝華.論中國(guó)傳統(tǒng)行政倫理[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2007（11）.

[3]李向國(guó).論“官本位”與“民本位”政治文化學(xué)研究的理論和實(shí)踐意義[J].理論導(dǎo)刊，2007（5）.

[4]張康之，李傳軍.行政倫理學(xué)教程[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：77.